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1、特種設備安全法解讀中華人民共和國特種設備安全法由第12屆全國人民代表大會常務委員會第3次會議于2013年6月29日通過，同日以中華人民共和國主席令第4號公布，將于2014年1月1日起施行。一、特種設備安全法立法的必要性特種設備安全法所稱的特種設備，包括鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內專用機動車輛等八大類設備，以及法律法規(guī)規(guī)定的其他設備。特種設備具有在高溫、高壓、高空、高速條件下運行的特點，是人民群眾生產和生活中廣泛使用的具有潛在危險的設備，與經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定密不可分。 世界各國政府十分重視其安全，不斷探索，尋找解決辦法，對這類設備、設施均實行特殊監(jiān)
2、管，以保障安全。我國早在1950年代，勞動部門就開始了對鍋爐、壓力容器的特殊監(jiān)管。1982年國務院頒布鍋爐壓力容器暫行條例。2003年，國務院頒布特種設備安全監(jiān)察條例（以下簡稱條例），2009年又對該條例進行了修改?？傮w上看，條例確立的法律制度是可行的，特種設備的監(jiān)管是有效的。2005年，全國的特種設備數(shù)量大約有300多萬臺，到2012年，達到了820多萬臺，其中，電梯保有量達250多萬臺，居世界第一。在特種設備數(shù)量激增而監(jiān)管資源有限的情況下，萬臺特種設備死亡人數(shù)從2006年0.94人下降到2012年的0.6人。 但是，當前，安全形勢依然嚴峻。雖然萬臺特種設備死亡人數(shù)大幅度下降，但仍高出發(fā)達國
3、家46倍，與人民群眾日益提高的平安生活的需求相比仍有很大差距?！笆晃濉逼陂g，全國共發(fā)生較大以上事故1538起，死亡1601人，受傷1744人。2013年5月，國內在一周時間里連發(fā)7起電梯事故，甚至有人稱之為“電梯事故周”。事故頻發(fā)所產生的恐慌情緒不言而喻。在特種設備數(shù)量激增而監(jiān)管資源并不能同步增長的情況下，非常有必要通過制定法律，建立更為有效的安全制度。特種設備安全法創(chuàng)新了監(jiān)管工作模式，加大了對公共場所特種設備的監(jiān)管力度，強化了特種設備生產、經營、使用單位的企業(yè)主體責任，建立了特種設備報廢、可追溯和缺陷召回制度，并加重了違法行為的處罰力度。這對有效預防和減少特種設備事故，保障人民群眾生命和財
4、產安全，促進經濟社會和諧、穩(wěn)定發(fā)展具有重大的現(xiàn)實和歷史意義。制定特種設備安全法，是加強特種設備安全管理的需要，是建設平安中國、保障民生的一個重大舉措，也是質量法制建設的一個新的里程碑，標志著我們國家對特種設備安全監(jiān)管在法治化的軌道上邁出了新步伐。 二、特種設備安全法的立法亮點 特種設備安全法幾乎全盤吸納了條例確定的制度，并在此基礎上擴大了調整范圍，創(chuàng)新了監(jiān)管制度，加重了法律責任。在行政許可方面特種設備安全法規(guī)定更加原則，對定期檢驗、鑒定等技術性監(jiān)管措施作了微調。 1、特種設備安全法強化了全社會安全立法的色彩 條例盡管也是為了保障特種設備安全，但更側重于政府的行政監(jiān)察，是一個典型的行政管理法。特
5、種設備安全法進一步完善了特種設備安全制度，強調了“三位一體”的特種設備安全體制，即：企業(yè)是主體，政府是監(jiān)管，社會是監(jiān)督。二字之差，強化了社會安全法的色彩，淡化了行政管理法色彩。 2、特種設備安全法明確規(guī)定了分類的、全過程的、有重點的安全監(jiān)督管理原則，擴大了調整范圍 特種設備安全法第四條規(guī)定：“國家對特種設備的生產、經營、使用，實施分類的、全過程的安全監(jiān)督管理?！?分類監(jiān)管就是要針對特種設備不同的性能特點、危險程度對它實行不同的監(jiān)管模式、手段和方法。與條例不同，特種設備安全法列舉了八大類承壓類和機械類設備，但又未將特種設備限定為這幾類設備，也未明確規(guī)定設備的參數(shù)，這為質檢總局從實際出發(fā)，科學地確
6、定管理對象、管理方式，完善制度建設預留了空間。下一步，質檢總局將以制定新的特種設備目錄為契機，將風險較小的設備調整出特種設備監(jiān)管的范圍，將有限的監(jiān)管資源用在風險較大的設備監(jiān)管上，同時，將在大力推廣特種設備使用單位分類監(jiān)管和使用標準化管理的基礎上，繼續(xù)推進設備、地區(qū)、單位分類監(jiān)管。 全過程監(jiān)管從宏觀方面看是指企業(yè)承擔安全主體責任、政府履行安全監(jiān)管職責和社會發(fā)揮監(jiān)督作用多元共治的全面監(jiān)督管理。從微觀方面看，是對涉及安全的各個重要環(huán)節(jié)，實施監(jiān)督管理。條例調整特種設備的生產（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、使用、檢驗檢測、監(jiān)督管理四個環(huán)節(jié)，特種設備安全法增加了經營環(huán)節(jié)，對特種設備銷售、出租、進口都
7、予以規(guī)范，使特種設備的監(jiān)管形成更加完整的鏈條，并與產品質量法律制度進一步銜接。如：法律明確規(guī)定銷售者要建立進貨驗收和銷售記錄制度，不得銷售未經許可、檢驗或國家明令淘汰等不符合法定要求的特種設備；出租者也是如此，應當保證出租的特種設備的合法性、安全性。 有重點監(jiān)督是要求負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門依照本法規(guī)定，對特種設備生產、經營、使用單位和檢驗、檢測機構實施監(jiān)督檢查，對學校、幼兒園以及醫(yī)院、車站、客運碼頭、商場、體育場館、展覽館、公園等公眾聚集場所的特種設備，實施重點安全監(jiān)督檢查。 3、特種設備安全法進一步明確了各方的責任，特別突出了生產者、經營者、使用者的主體責任 關于生產者、經營者、使用
8、者的主體責任。特種設備具有高壓、高溫、高速、高空的特點，事關公眾的安全。企業(yè)在設計、制造和日常的維修保養(yǎng)、安全檢查的時候，稍有疏忽就會造成人們生命、財產的損失。如果生產者、經營者、使用者不真正負起責任來，監(jiān)管部門憑借有限的行政資源，很難保障安全。因此，特種設備安全法對特種設備生產、制造、銷售、使用等各個環(huán)節(jié)的責任，包括檢驗、人員培訓、制定安全制度等都作了明確規(guī)定。如：對特種設備生產、經營、使用單位要求“遵守本法和其他有關法律、法規(guī)，建立、健全特種設備安全和節(jié)能責任制度，加強特種設備安全和節(jié)能管理，確保特種設備生產、經營、使用安全，符合節(jié)能要求?！薄疤胤N設備生產、經營、使用單位及其主要負責人對其
9、生產、經營、使用的特種設備安全負責。”對生產單位，要求“保證特種設備生產符合安全技術規(guī)范及相關標準的要求，對其生產的特種設備的安全性能負責。不得生產不符合安全性能要求和能效指標以及國家明令淘汰的特種設備?！睂︿N售單位要求“建立特種設備檢查驗收和銷售記錄制度，驗明相關技術資料和文件，禁止銷售未取得許可生產的特種設備，未經檢驗和檢驗不合格的特種設備，或者國家明令淘汰和已經報廢的特種設備?！睂κ褂脝挝灰蠼徫回熑?、隱患治理、應急救援等安全管理制度，制定操作規(guī)程，保證特種設備安全運行。對電梯制造、維修、保養(yǎng)單位的責任，特種設備操作人員、管理人員的責任，法律都作了盡可能細致的規(guī)定。 關于監(jiān)管部門的責
10、任。特種設備的安全監(jiān)管部門是以質量技術監(jiān)督部門為主，其他部門有相應職責。同時也突出了各級人民政府應加強對特種設備安全工作的領導協(xié)調管理。如要求“國務院和地方各級人民政府應當加強對特種設備安全工作的領導，督促各有關部門依法履行監(jiān)督管理職責。縣級以上地方各級人民政府應當建立協(xié)調機制，及時協(xié)調、解決特種設備安全監(jiān)督管理中存在的問題?！?關于社會監(jiān)督責任。法律新創(chuàng)設了特種設備行業(yè)協(xié)會加強行業(yè)自律的責任。即：“特種設備行業(yè)協(xié)會應當加強行業(yè)自律，推進行業(yè)誠信體系建設，提高特種設備安全管理水平?！?，同時，還規(guī)定“任何單位和個人有權向負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門和有關部門舉報涉及特種設備安全的違法行為，接到
11、舉報的部門應當及時處理?！?4、確立了特種設備的召回制度 缺陷產品召回，是指已售出的產品，由于存在危及安全的同一性缺陷，生產者采取措施消除缺陷的活動。產品召回制度是泊來的制度。早在2004年，由國家質檢總局會同發(fā)改委、商務部、海關總署等部委，以規(guī)章的形式，設立了缺陷汽車召回制度，后來又制定了兒童玩具、食品召回的規(guī)章。此后，2008年，食品安全法吸納了食品召回制度；2012年國務院出臺了缺陷汽車產品召回管理條例；2013年，特種設備安全法確立了特種設備產品召回制度。 特種設備安全法第二十六條規(guī)定：“國家建立缺陷特種設備召回制度。因生產原因造成特種設備存在危及安全的同一性缺陷的，特種設備生產單位應
12、當立即停止生產，主動召回。 國務院負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門發(fā)現(xiàn)特種設備存在應當召回而未召回的情形時，應當責令特種設備生產單位召回。” 這里，召回的前提是特種設備存在因為生產原因造成的危及安全的同一性缺陷（偶發(fā)性的、非安全問題不在召回之列）；召回的主體是生產單位；召回的方式有主動召回、責令召回。召回的程序、采取的措施等，還有待于部門規(guī)章作進一步明確。 5、確立了特種設備的報廢和安全評估制度 設備都有設計的安全使用年限，到期了就應該更換、大修甚至報廢。條例規(guī)定了報廢制度。即“特種設備存在嚴重事故隱患，無改造、維修價值，或者超過安全技術規(guī)范規(guī)定使用年限，特種設備使用單位應當及時予以報廢，并應當
13、向原登記的特種設備安全監(jiān)督管理部門辦理注銷”。 特種設備安全法不僅強調達到報廢條件的要立刻報廢，而且要求報廢應當“采取必要措施消除該特種設備的使用功能”，防止再次流入市場被人使用。對于報廢條件以外的特種設備，規(guī)定了安全評估制度，即“報廢條件以外的特種設備，達到設計使用年限可以繼續(xù)使用的，應當按照安全技術規(guī)范的要求通過檢驗或者安全評估，并辦理使用登記證書變更，方可繼續(xù)使用。允許繼續(xù)使用的，應當采取加強檢驗、檢測和維護保養(yǎng)等措施，確保使用安全?！边@是一種既保障安全，又兼顧現(xiàn)實可行性的制度設計。 6、調整了行政許可制度和強制性檢驗、鑒定制度 特種設備安全法全面吸納了條例關于特種設備生產、使用、檢驗檢
14、測各環(huán)節(jié)嚴格的行政許可制度和強制性檢驗、鑒定制度。 行政許可制度計有：特種設備生產許可制度；特種設備新材料、新技術、新工藝技術評審制度；特種設備使用登記制度；移動式壓力容器、氣瓶充裝許可制度；特種設備檢驗檢測機構核準制度；特種設備檢驗檢測人員資格制度；特種設備作業(yè)人員（含安全管理人員、檢測人員和作業(yè)人員）資格制度。與條例不同之處在于，其一，特種設備安全法基本上都沒有對行政許可實施主體作出明確授權，只是籠統(tǒng)地稱“特種設備安全監(jiān)督管理部門”，或者僅僅規(guī)定“特種設備安全管理人員、檢測人員和作業(yè)人員應當按照國家有關規(guī)定取得相應資格”“特種設備檢驗、檢測機構的檢驗、檢測人員應當經考核，取得檢驗、檢測人員
15、資格”；其二，條例中針對不同種類的特種設備實施的設計、制造、安裝、改造、維修許可，被整合為一種行政許可，即特種設備生產許可。這些改變，可以將質檢總局從大量微觀許可事務中解脫出來，為將來深化行政審批制度改革，減少行政審批項目，下放行政審批權限掃清了法律障礙，預留了足夠空間。 強制性檢驗、鑒定制度計有：特種設備（鍋爐、氣瓶、氧艙、客運索道、大型游樂設施）設計文件鑒定；新產品、新部件、新材料型式試驗；特種設備制造（鍋爐、壓力容器、壓力管道元件）和安裝、改造、重大修理（鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施）監(jiān)督檢驗；在用特種設備定期檢驗。與條例不同之處在于：取消了起重機械、
16、大型游樂設施制造監(jiān)檢，但增加了壓力管道安裝、改造、重大修理監(jiān)檢；定期檢驗明確為安全性能檢驗，不再提能效測試。 7、提升了特種設備安全技術規(guī)范的地位 條例首次在立法層面提到了安全技術規(guī)范。近些年來，質檢總局陸續(xù)以規(guī)定格式制定了100多個TSG，在特種設備安全監(jiān)察中發(fā)揮了重要作用。有的安全技術規(guī)范，如固定式壓力容器安全技術監(jiān)察規(guī)程、移動式壓力容器安全技術監(jiān)察規(guī)程、鍋爐安全技術監(jiān)察規(guī)程等，已經按照WTO/TBT的規(guī)定，向世界貿易組織通報。但是，其法律地位并不明朗。特種設備安全法肯定了這一實踐，規(guī)定：“特種設備生產、經營、使用、檢驗、檢測應當遵守有關特種設備安全技術規(guī)范及相關標準。特種設備安全技術規(guī)范
17、由國務院負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門制定?！边@一規(guī)定，在法律層面，將特種設備安全技術規(guī)范提升到了標準的地位，明確為特種設備生產、經營、使用、檢驗、檢測應當遵循的最高技術準則，其制定者應當是國務院特種設備安全監(jiān)督管理部門。今后，質檢總局需要進一步安全技術規(guī)范的制修訂程序，提高特種設備安全規(guī)范的質量，使特種設備安全工作能夠科學地、有效地實施，爭取在一個不長的時間內，形成中國的特種設備規(guī)范（TSG），以便能夠走出國門，與世界的一些技術法規(guī)、規(guī)范并齊，更好的為特種設備安全和經濟、貿易服務。 8、進一步加大了對違法行為的處罰力度，調整了查封扣押的規(guī)定 安全質量問題累累發(fā)生，很重要的一個問題可能就是處罰
18、的力度不夠，違法成本低。所以這部法律在條例基礎上，普遍加大了處罰力度。當然，處罰不是目的，而是為了提高預防的能力，產生警示的作用。因此，特種設備安全法在加大處罰力度的同時，對許多違法行為，規(guī)定了責令限期改正的處罰前程序。 特種設備安全法的查封、扣押范圍增加了流入市場的達到報廢條件或者已經報廢的特種設備，同時刪除了能耗嚴重超標的特種設備。個人的解讀是將安全監(jiān)察的重點更多地放在安全上。 9、刪除了特種設備定義和事故標準劃分的規(guī)定 條例在附則中規(guī)定了特種設備定義參數(shù)，明確規(guī)定了特種設備安全事故標準。特種設備安全法則沒有作具體規(guī)定。個人的解讀是：當前，可以仍然執(zhí)行條例的規(guī)定。長遠看，法律不明確規(guī)定定義
19、，給根據(jù)實際情況確定調整監(jiān)管對象留下制度空間；事故標準的確定上，也可以向安全生產法和生產安全事故報告和調查處理條例靠攏。 10、在事故的責任賠償中體現(xiàn)民事優(yōu)先的原則 民事優(yōu)先原則是指在發(fā)生了事故后，責任單位的財產在同時支付處罰和民事賠償?shù)臅r候，或者其他欠債的時候，當財產不足以同時賠付的時候優(yōu)先賠付老百姓、優(yōu)先賠付消費者。原則體現(xiàn)以人為本，對建設平安中國，保護老百姓的人身、財產安全是一個重大的發(fā)展政策。 三、學習宣傳貫徹實施特種設備安全法應當注意的問題 1、認真做好特種設備安全法的學習宣傳培訓工作 國家質檢總局已經召開了特種設備安全法貫徹實施電視電話會議，并通過各種媒體進行了法律宣貫，舉辦了質檢
20、系統(tǒng)培訓班。省質監(jiān)局印發(fā)了普法資料，在多個網站上開展了特種設備安全法知識競賽。下一步將開展大規(guī)模的培訓。各級質監(jiān)部門需要把特種設備安全法作為“六五”普法工作的重中之重，充分利用廣播、電視、網絡、報紙、雜志等各類媒體，以群眾喜聞樂見的宣傳方式，廣泛宣傳特種設備安全法的立法精神和實質內涵，普及特種設備安全防范知識。要開展“法律六進”活動，進廠門、進校門、進單位、進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進社區(qū)、進機關，進一步提高企業(yè)依法誠信經營意識，提升社會公眾的自我保護意識，讓全社會更加關注和支持特種設備安全工作，營造良好的特種設備安全法制氛圍。要針對不同對象，舉辦多層次的專題培訓班、研討會和講座，有計劃、有步驟組織特種設備安全
21、監(jiān)察機構、執(zhí)法機構、檢驗檢測機構的工作人員，認真學習特種設備安全法，增強一線工作人員的責任意識以及依法行政的能力和水平，同時，組織推動企業(yè)負責人、管理人員、作業(yè)人員的學習培訓，讓企業(yè)及其相關人員了解、明確生產經營活動中的法定權利和義務，自覺做到學法、懂法、守法，增強企業(yè)依法安全生產經營的自覺性。 2、完善特種設備安全法配套制度和工作機制 要結合實際，推進電梯監(jiān)管地方立法，及時清理現(xiàn)行的特種設備安全監(jiān)管的規(guī)范性文件。對不符合特種設備安全法有關規(guī)定的規(guī)章和規(guī)范性文件，要及時修訂或者廢止，確保特種設備安全法律制度的統(tǒng)一性。要抓緊研究落實特種設備分類監(jiān)管制度，科學界定、把握重點，不斷探索按設備、按單位
22、、按地區(qū)分類監(jiān)管、重點監(jiān)管的新措施、新手段。要以貫徹實施法律為契機，針對新時期特種設備面臨設備快速增加、技術不斷進步、安全監(jiān)管力量不足等新情況、新形勢、新問題，反思和研究現(xiàn)有監(jiān)管制度存在的問題和不足，創(chuàng)新監(jiān)管思路，轉變以行政手段為主的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，充分發(fā)揮市場機制作用，以確保安全、便民高效為原則，推動特種設備行政許可審批制度改革，發(fā)揮企業(yè)安全生產主體作用，發(fā)揮行業(yè)組織和社會公眾監(jiān)督作用，讓社會公眾參與到特種設備安全的監(jiān)督工作中來，齊抓共管，形成企業(yè)承擔安全主體責任、政府履行安全監(jiān)管職責和社會發(fā)揮監(jiān)督作用多元共治的整體合力，進一步推動特種設備安全工作邁上新臺階。 3、按照法律優(yōu)先的原則，正確執(zhí)行
23、特種設備安全法 目前，條例與特種設備安全法存在不一致之處。為正確執(zhí)行法律，提出如下意見： 關于行政許可（含強制性檢驗）。特種設備安全法對行政許可實施主體、范圍沒有作明確規(guī)定的，繼續(xù)適用條例的規(guī)定，并按照既有的TSG開展工作。如特種設備生產許可，特種設備使用登記。特種設備安全法取消的項目，不再實施。如起重機械、大型游樂設施制造監(jiān)檢。特種設備安全法增加的項目，根據(jù)質檢總局的要求，在條件具備時實施。如壓力管道安裝、改造、重大修理監(jiān)檢。特種設備安全法對許可條件、許可程序規(guī)定與條例不一致的，應當及時按照法律執(zhí)行。如，條例第五十二條第一款規(guī)定“在申請辦理許可、核準期間，特種設備安全監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)申請人未
24、經許可從事特種設備相應活動或者偽造許可、核準證書的，不予受理或者不予許可、核準，并在1年內不再受理其新的許可、核準申請?！碧胤N設備安全法沒有此規(guī)定，則此規(guī)定不再執(zhí)行。處罰與許可各行其道，有違法行為應當處罰，但行政許可按行政許可的規(guī)定處理。又如，關于定期檢驗，法律不再要求能效測試，僅要求進行安全性能檢驗。再如，關于應當建立的特種設備安全技術檔案，法律不再要求條例中的“（六）高耗能特種設備的能效測試報告、能耗狀況記錄以及節(jié)能改造技術資料。”這些都應當在執(zhí)法中予以關注。關于行政處罰。行政處罰、行政強制條款的適用要遵循上位法優(yōu)于下位法的原則。對同一種違法行為，特種設備安全法和條例規(guī)定不一致的，按照特種
25、設備安全法的規(guī)定執(zhí)行。對某一種行為，條例沒有調整，或者設定罰則，特種設備安全法設定了罰則的，按照特種設備安全法的規(guī)定執(zhí)行。如，對生產者未依法履行缺陷產品召回義務；不再具備生產條件、生產許可證已經過期或者超出許可范圍生產；生產、銷售、交付國家明令淘汰的特種設備等的處罰。對某一種行為，條例設定了罰則，特種設備安全法沒有設定罰則的，不再處罰。如，“特種設備不符合能效指標，未及時采取相應措施進行整改的”，按照條例第八十三條規(guī)定，應當“責令限期改正；逾期未改正的，處2000元以上2萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，責令停止使用或者停產停業(yè)整頓”，根據(jù)特種設備安全法則不需要處罰。關于行政強制。查封、扣押范圍，特種設備安全法和條例規(guī)定不一致，特種設備安全法規(guī)定的范圍不再包括能耗嚴重超標的特種設備，同時增加了流入市場的達到報廢條件或者已經報廢的特種設備，執(zhí)法實踐中按照法律執(zhí)行。13
特種設備安全法解讀
