淺析２０世紀初美國聯(lián)邦《純凈食品與藥品法》出臺的歷史背景(1)

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1、淺析世紀初美國聯(lián)邦純凈食品與藥品法出臺的歷史背景(1) 摘 要：19世紀80年代以來美國食品加工技術的提高和食品市場的擴大使政府對食品市場進行管制成為必要。這種管制最先表現(xiàn)為各州制定了純凈食品法。然而州管制既不足以保護消費者，也不足以保護食品生產(chǎn)者。于是，在科學界的呼吁和媒體的宣傳下，覺醒消費者開始大力推動聯(lián)邦政府對食品市場進行管制，大型食品生產(chǎn)者利益集團在這方面態(tài)度也十分積極，最后促成了1906年純凈食品與藥物法的出臺，開始了聯(lián)邦管制食品市場的新時代。關鍵詞：1906年美國純凈食品與藥品法；市場管制；食品生產(chǎn)者利益集團；“扒糞”記者；消費者 1906年美國純凈食品與藥品法的出臺標志著聯(lián)邦政府

2、管制食品市場的開始。究竟是什么因素推動了純凈食品法的問世，則一直是美國學者所關注的熱點。這方面的論文和書籍層出不窮，觀點也常議常新。在過去很長的一個時期內(nèi)，有的學者以國會為視角，分析國會對純凈食品法出臺的辯論過程，另外一些學者則從研究美國科學界和政府的關系出發(fā)，圍繞當時農(nóng)業(yè)部化學家哈維華盛頓維利(Harvey Washington Wiley)和西奧多羅斯?？偨y(tǒng)的有關活動，探討雙方在推動純凈食品法過程中的合作與分歧。但是不管這些學者的研究角度如何，其結(jié)論基本上都是一致的，即認為1906年純凈食品與藥品法是一部旨在保護消費者利益，并由消費者推動而出臺的法律。然而，自上世紀80年代以來，一部分經(jīng)濟

3、史學家和經(jīng)濟學家對這種觀點提出了挑戰(zhàn)。他們從市場手段失靈與政府管制的角度出發(fā)，將視野放寬到19世紀最后30年各州對食品市場進行管制的時期，發(fā)現(xiàn)消費者只是推動1906年食品與藥品純凈法出臺的一小部分力量，食品生產(chǎn)者利益集團才是推動該法出臺的主要動力。這些利益集團之所以要尋求聯(lián)邦政府對食品市場的管制：是因為州對食品市場的管制不力引起了它們的不滿。 本文認為，食品技術的變革與食品市場的擴大使得政府管制成為必要，州管制的局限性迫使聯(lián)邦政府對食品市場進行干預，在科學界的呼吁和媒體的宣傳下覺醒的公眾是推動聯(lián)邦政府對食品市場進行管制的重要力量，大型食品生產(chǎn)者利益集團也是不可忽視的重要因素。 一、食品工業(yè)的變

4、化與消費者和食品生產(chǎn)者的困境 19世紀80年代以來，美國食品生產(chǎn)加工技術的復雜化與食品市場的不斷擴大，使廣大消費者和大型食品生產(chǎn)者的利益都受到了巨大的影響。因此，他們開始尋求政府管制，力圖在美國社會發(fā)生重大變化的時代能維護自身的利益， 從消費者的角度來看，他們之所以需要政府的食品管制，是因為他們在愈來愈依賴食品市場的情況下其辨別食品質(zhì)量的能力卻變得愈來愈弱。19世紀最后30年，美國的工業(yè)化和城市化進一步打破了長期以來自給自足的食品供應方式，擴大了食品市場的范圍。人們開始更多地依靠市場提供的食品以滿足自己的消費。而食品加工技術的發(fā)展和冷藏運輸技術的改良不僅增加了食品的種類，而且打破了傳統(tǒng)的區(qū)域性

5、食品銷售方式。奶油、果酒、威士忌等天然食品和飲料可以被人工合成出來。美國中西部生產(chǎn)的肉制品則能遠銷到紐約、波士頓等東部大城市。至于罐裝食品加工業(yè)的大發(fā)展，更使原先受季節(jié)和地域限制的食品變成人們。日常餐桌上的美味。然而，在愈來愈復雜的食品生產(chǎn)技術面前，消費者對原本熟悉的食品加工過程變得陌生起來，他們逐漸失去了對食品質(zhì)量的辨別能力。化學家艾倫理查德寫道：“我們可以購買所有的商品，但是我們并不知道這些食品的加工過程，更不知道其質(zhì)量的好壞。相對于我們的祖母來說，我們對每天的飲食簡直一無所知。” 由于消費者無法了解食品加工過程和難以辨別食品質(zhì)量，這就為食品生產(chǎn)企業(yè)提供了“摻假”的“機會”。他們或是利用劣

6、質(zhì)原料進行食品加工以降低成本，或是用人造食品替代天然食品進行經(jīng)濟欺詐。高利潤使得食品“摻假”成為一種普遍的現(xiàn)象。參議院的調(diào)查顯示，所謂“純正的福蒙特槭糖”，只含有25的槭糖漿，其余大多用葡萄糖來代替；利用果汁加工剩下的果核和果皮勾兌上葡萄糖和化學色素加工成的果凍，被當作純正的水果果凍在市場上出售。新澤西州乳制品委員會的一項調(diào)查表明，有許多商店將人工奶油稱為奶油來銷售。馬薩諸塞州健康委員會在對3368食品進行調(diào)查的過程中，發(fā)現(xiàn)有390種食品存在“摻假”行為。賓夕法尼亞、俄亥俄等州的調(diào)查也得出了類似的調(diào)查結(jié)果。這些“摻假”食品或是對人體健康產(chǎn)生不良影響，或是以隱蔽的方式給消費者造成經(jīng)濟損失，結(jié)果都

7、對消費者利益構(gòu)成嚴重威脅，使消費者防不勝防。所有這些食品質(zhì)量問題單靠消費者用嘴吃、用眼看、用鼻聞是難以發(fā)現(xiàn)的，它們只有靠先進實驗設備才能鑒定出來。在鑒定食品是否“摻假”方面，政府更有優(yōu)勢。第49屆國會在1885年就已經(jīng)有議員要求政府對食品生產(chǎn)進行管制。他們認為：“通常的情況下，消費者會依靠自己的智慧來保護自身的利益。他們通過實踐可以避免買到低劣的產(chǎn)品，這是自，由放任原則的最好體現(xiàn)。但是，摻假食品是一個例外，普通消費者不可能發(fā)現(xiàn)食品質(zhì)量是否低劣，必須利用科學的檢測方法來檢驗，因此政府必須出面干預?！?從大型食品生產(chǎn)者的度來看；他們之所以需要政府的食醋管制，是因為大型食品生產(chǎn)的發(fā)展受到了劣質(zhì)食品生

8、產(chǎn)的沖擊。由于食品生產(chǎn)技術的變革和市場的，擴大，食品生產(chǎn)加工業(yè)和當時很多其他工業(yè)部門一樣，在結(jié)構(gòu)上也進行了重組，形成了一些能將大規(guī)模生產(chǎn)和大規(guī)模銷售結(jié)合起來的大型食品加工企業(yè)，例如，伴隨著冷藏技術的普及與鐵路網(wǎng)的形成。中西部的肉類加工與包裝業(yè)迅速發(fā)展，1885年，中西部地區(qū)崛起了四大肉類加工集團。這幾家肉類集團設于芝加哥、圣路易斯等地區(qū)，它們集屠宰，冷藏和包裝于一體，其肉制品能夠遠銷劐紐約、波士頓等東部大城市。美國發(fā)酵法聯(lián)合公司則以其大規(guī)模生產(chǎn)的價格低廉、發(fā)酵速度快的明礬發(fā)酵粉，改變了以往人們使用塔塔發(fā)酵粉的習慣，其他的諸如斯威夫特全國餅干公司、亨氏食品公司也已經(jīng)形成自己的品牌，其市場占有率不

9、斷提高。這些食品生產(chǎn)企業(yè)在革新其加工技術的同時，也在組織上和制度上進行了調(diào)整，逐漸形成包含多個經(jīng)營單位并由管理人員管理的現(xiàn)代意義上的大企業(yè)。 但是，現(xiàn)代大型食品企業(yè)的迅速發(fā)展卻受到了傳統(tǒng)食品：生產(chǎn)者和生產(chǎn)劣質(zhì)食品的企業(yè)的干擾。 一方面，傳統(tǒng)食品生產(chǎn)者面對現(xiàn)代大型食品企業(yè)的競爭，發(fā)展步履維艱，為了改善自身日益不利的市場地位。他們或是利用卑劣的手段攻擊現(xiàn)代大型食品生產(chǎn)商，并與之開展貿(mào)易大戰(zhàn)，或是要求政府通過偏袒他們的法律。伊利諾伊農(nóng)場主互惠聯(lián)合會對這些“摻假”食品頗為不滿，他們以人人平等的原則為口號，反對特權(quán)利益的膨脹，認為，“摻假食品的加工與銷售會迫使他們這些善良、誠實的農(nóng)場主降低銷售價格。州政

10、府或者聯(lián)邦政府不能以犧牲一個利益集團來扶植另一個利益集團或階層”，要求對生產(chǎn)“摻假”食品的企業(yè)征稅。 另一方面，生產(chǎn)劣質(zhì)食品的企業(yè)利用廉價的劣質(zhì)原料進行生產(chǎn)，其成本微乎其微，致使現(xiàn)代大型食品生產(chǎn)企業(yè)在價格競爭中深受其害。作為信譽象往的商標雖然能夠使消費者辨認出食品生產(chǎn)者和銷售商，但是由手消費者在購買食品后無法靠自己準確判斷食品質(zhì)量，因此信譽機制并不能保證他們一定就會購買有品牌信譽的食品，從而難以有效解決食品“摻假”問題。來自北卡羅來納州的參議員波特J麥考密克就曾舉例說：“如果一個罐裝豆制品生產(chǎn)者在紐約或者在其公司所在的州轉(zhuǎn)一圈，就會發(fā)現(xiàn)他們自己的產(chǎn)品和其他品牌極其相似。但是他很快又會發(fā)現(xiàn)他們使

11、用的糖原料的成本達到1000萬美元，而他的競爭對手使用焦炭糖，其成本只有750美元。顯然，他不是生產(chǎn)同樣產(chǎn)品但是原料不同的廠家的對手。”這樣一來，生產(chǎn)高質(zhì)量食品的現(xiàn)代大型食品生產(chǎn)者就無法靠自身的力量去抵制劣質(zhì)食品的價格沖擊，自然在利潤上要大受影響。因此，處于上升時期的現(xiàn)代大型食品企業(yè)對政府管制的訴求最為強烈，就不奇怪了。 二、州法對食品市場進行管制的局限性 由于食品工業(yè)生產(chǎn)技術的復雜化和食品市場的不斷擴大所帶來的這一系列問題，美國各州自1880年以后就開始陸續(xù)出臺各類專項純凈食品法，對食品市場進行管理。但是由于各州純凈食品法形式多樣，執(zhí)行標準不一，它們很難對消費者和現(xiàn)代大型食品生產(chǎn)者提供有效的

12、保護。 各州的純凈食品法基本上都采取一種所謂“精確商標”的管理制度。例如，生產(chǎn)和銷售槭糖的廠家必須注明是否使用了葡萄糖；乳制品廠商必須在商品說明上標明是否對純?nèi)檫M行了提煉加工等等。這實質(zhì)上是要求食品生產(chǎn)者必須注明食品是否存在“摻假”行為，以給消費者提供一種參照，樹立消費者對商品的信心。對于生產(chǎn)“摻假”食品的企業(yè)，各州或是處以罰金或是向這些企業(yè)征稅。在馬薩諸塞州，衛(wèi)生委員會和州乳制品委員會作為專門食品市場的管理機構(gòu)，聘用監(jiān)管員、化學家和公共衛(wèi)生官員，專門采集、分析食品和乳制品樣品，將違反法律的食品生產(chǎn)者或銷售者送上法庭并處以罰金500美元。明尼蘇達州議會給該州的乳制品和食品委員會撥款15萬美元，

13、要求其對該州食品進行采樣、分析，對違法者要么處以不低于500美元的罰款，要么判刑一年，或者兩罪并罰。 那么，各州的純凈食品法能否真正起到保護消費者和生產(chǎn)者的作用呢?學者馬克勞對此作了深入研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)各州的純凈食品法在保護消費者和生產(chǎn)者方面有很大的差異。有些州雖然制定了純凈食品法，但是卻沒有設立一個執(zhí)行機構(gòu)去實施這項法律，因此嚴重影響到州法對食品市場的管制。最為典型的是亞利桑那州。該州純凈食品法雖然規(guī)定任何生產(chǎn)、銷售“摻假”食品、飲料和藥品的做法都應受到懲治，但是卻沒有設立一個行政機構(gòu)去執(zhí)行這項法律。西南部很多州與亞利桑那州大同小異，由于沒有執(zhí)行機構(gòu)，純凈食品法只是一紙空文而已。 至于那些設立

14、了專門行政機構(gòu)以執(zhí)行純凈食品法的州，勞則對這些州純凈食品法的執(zhí)行力度做了分析。他根據(jù)美國勞動局在1903年發(fā)布的關于33個州食品消費的調(diào)查統(tǒng)計，選取兩大類食品作為分析樣本。一類是諸如牛奶、奶酪和糖等較容易替代的食品，這種替代較多的屬于新型食品對傳統(tǒng)食品的替代；另一類是茶葉和咖啡等不易找到替代品的食品，這類食品的市場往往被劣質(zhì)食品所搶占。勞假設如果州法確實達到了保護“純凈”食品的作用，那么食品標記的精確性就會提高，純凈食品的消費量在一定程度上會增加。通過比較各州消費者對蜜糖、奶油、奶酪、牛奶、咖啡和茶葉等食品的在法律頒布前后的人均消費量，勞發(fā)現(xiàn)，在乳制品管制比較好的州，傳統(tǒng)的奶油銷售量增加了，這

15、既有可能是因為消費者對食品質(zhì)量的信心增加了，也有可能是因為市場管制減少了替代品(如人造奶油)的銷售量。勞還發(fā)現(xiàn)，茶葉和咖啡的人均銷售量也有了提高，這可以說明州法確實在一定程度上打擊了劣質(zhì)食品，保護了消費者的利益。但是總體上講，州法在保護消費者利益方面漏洞很大，有相當多的消費者還得不到法律的保護。正是這些消費者的自我保護意識在被科學家和媒體喚起之后，成了推動聯(lián)邦純凈食品法出臺的主要力量之一。 對于那些現(xiàn)代大型食品生產(chǎn)企業(yè)來說，州法非但沒有起到保護作用，反而在一定程度上給它們帶來了不必要的麻煩。伴隨著鐵路的修建和全國大市場的形成，州際食品貿(mào)易進一步的增加，結(jié)果與各州五花八門的純凈食品法發(fā)生了嚴重的

16、矛盾。一方面，各州純凈食品法的管制范圍有限。一個州的純凈食品法只能管理在其本州內(nèi)生產(chǎn)和銷售的食品企業(yè)。對于那些在一州生產(chǎn)而運送到另一州銷售，且包裝無破損的食品生產(chǎn)者和銷售者，司法部門無權(quán)管理。于是，一部分劣質(zhì)食品生產(chǎn)者便鉆法律的漏洞，在一州生產(chǎn)、加工、包裝劣質(zhì)食品，運送到其他州銷售，以逃避州純凈食品法的管制。另一方面，各州純凈食品法在內(nèi)容上也不統(tǒng)一。芝加哥一家大型的果汁廠廠主希望出臺一部全國統(tǒng)一的純凈食品法，這樣才會有全國統(tǒng)一的標準?！叭绻拖瘳F(xiàn)在的情形，每個州有各自的法律，我們不得不在食品包裝和說明上采用不同的樣式以適應各州法律的要求，這非常復雜而且令人煩惱?！眳⒆h員艾倫克蘭普頓(Allen

17、 Crampton)針對州法給食品生產(chǎn)者帶來的麻煩在國會辯論中也提到，“一個食品生產(chǎn)者如果要在全國銷售自己的產(chǎn)品，它必須將食品按照各州純凈食品法不同的要求進行包裝”。州法五花八門的要求給食品生產(chǎn)者和銷售商增加了成本，他們對州法的譴責越來越強烈，迫切需要聯(lián)邦政府出面對食品市場進行管制。 此外，州法也不能適應國際食品貿(mào)易的發(fā)展。19世紀中期，歐洲各國相繼制定并完善了各自的純凈食品與藥品法。1855年左右，法國、西班牙和普魯士等國相繼出臺了有關純凈食品的法律。1860年，英國議會通過了食品與藥品摻假法，規(guī)定“任何銷售摻假的不純凈食品或是劣質(zhì)的危害身體健康的食品皆為非法”。到19世紀80年代后期，以政府的名義監(jiān)管食品的供給已經(jīng)成為世界各民族國家的慣例?？墒侵钡絲o世紀初，美國還沒有一部全國統(tǒng)一的食品與藥品管理法來規(guī)范出口食品質(zhì)量，州法對此自然難以有所作為。特別是在美國食品質(zhì)量低劣的惡名傳到歐洲后，德國、法國等國家開始限制或禁止美國加工食品尤其是肉制品登岸。這嚴重威脅到許多食品出口企業(yè)的生存和試圖進入食品出口市場的企業(yè)的未來。它們乃強烈要求出臺一部全國性的食品法，希望能在歐洲食品市場上重塑美國食品工業(yè)的形象，維護自身的貿(mào)易地位。共2頁: 1論文出處(作者):孫超