依法治校 實(shí)現(xiàn)高校學(xué)生管理法治化狀態(tài)（下）

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1、依法治校 實(shí)現(xiàn)高校學(xué)生管理法治化狀態(tài)（下） （二）立新法，修舊法，完善教育法律法規(guī)體系 ; “依法治?！敝械摹胺ā笔侵噶挤?，即良法之治。因此，修改和完善我國的教育法律法規(guī)體系，使之成為“良法”實(shí)屬必要。教育部2005年工作要點(diǎn)第34條稱，要加強(qiáng)教育法制建設(shè)與政策研究，全力推進(jìn)義務(wù)教育法修訂草案盡快頒布；完成教育法修訂草案和學(xué)位法草案制定工作，并上報(bào)國務(wù)院；推進(jìn)學(xué)校法和考試法草案制定工作。推動各地制定配套性教育法規(guī)和規(guī)章。由此可見，教育法律法規(guī)體系的完善，已經(jīng)引起了國家相關(guān)部門的重視。 ; 完善教育法律法規(guī)體系，首先體現(xiàn)在“修”上。普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定與依法管理息息相關(guān)，但其規(guī)定嚴(yán)重滯后于社

2、會發(fā)展，教育部已經(jīng)著手修改，即將出臺。劉燕文訴北大博士學(xué)位案一審中，海淀法院的判決雖然回避了校學(xué)位委員會是否擁有實(shí)質(zhì)審查權(quán)的問題，但判決的內(nèi)容仍然隱含了法院的傾向性：法院之所以作出撤消判決而非直接授予學(xué)位的判決，背后的法理無非是法院這個外行不應(yīng)該代替學(xué)校這個內(nèi)行作決定；依據(jù)同樣的道理，校學(xué)位委員會這個外行也不應(yīng)該代替答辯委員會這個內(nèi)行作決定。但學(xué)位條例并沒有就程序性審查和實(shí)質(zhì)性審查對學(xué)位委員會和答辯委員會的權(quán)限予以明確劃分，致使實(shí)踐中出現(xiàn)外行決定內(nèi)行的怪事。因此，學(xué)位條例也應(yīng)該加以修改，使其內(nèi)容能更加清晰明確，并規(guī)定不授予學(xué)位的情況，讓高校不再因此而卷入官司。關(guān)注學(xué)校亂收費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)挪用、老師

3、體罰學(xué)生等社會熱點(diǎn)問題的教育法的修訂工作也正在加緊進(jìn)行。那么，如何對我國的教育法律法規(guī)進(jìn)行修改呢？貴州省教育廳出臺的貴州省普通高等學(xué)校學(xué)生學(xué)籍管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定也許具有一定的啟發(fā)意義。該規(guī)定允許學(xué)生分階段完成學(xué)業(yè)，其中女生達(dá)到晚婚年齡結(jié)婚后符合國家計(jì)劃生育政策生育的可以請產(chǎn)假，并分階段完成學(xué)業(yè)。同時(shí)對學(xué)生做出勒令退學(xué)、開除學(xué)籍的處分，須由學(xué)校校務(wù)委員會（或校長辦公會）討論決定，處理結(jié)果報(bào)省教育廳備案。學(xué)生對學(xué)校的處理不服，可在30天內(nèi)向?qū)W校提出書面申訴。學(xué)校有責(zé)任對學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查，并在接到申訴后30天內(nèi)向申訴人做出復(fù)查結(jié)論。修改教育法律法規(guī)應(yīng)該遵循以下三個原則：（1）尊重學(xué)生權(quán)利的

4、原則。我國的教育法律法規(guī)在設(shè)置權(quán)利義務(wù)時(shí)，往往偏重學(xué)校權(quán)利的授予。在其修改過程中，應(yīng)該加強(qiáng)對學(xué)生權(quán)利的研究，突出以學(xué)生發(fā)展為本的價(jià)值取向，強(qiáng)化對學(xué)生合法權(quán)益的保障。特別是在教育市場化、學(xué)生繳費(fèi)上學(xué)的今天，高校與學(xué)生的關(guān)系正逐步演變?yōu)橐环N契約關(guān)系，剛性的學(xué)生管理必須向服務(wù)育人的理念轉(zhuǎn)變。因此，以學(xué)生權(quán)利保障為核心，理應(yīng)成為教育法律法規(guī)修改的一個重要原則。（2）不得與憲法法律抵觸原則。教育法律法規(guī)，特別是教育部的部門規(guī)章不得與憲法以及其它法律相沖突，是一條原則，也是法學(xué)領(lǐng)域的常識。貫徹這一原則，是保持我國法律體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一的需要。（3）增加程序性條款。程序合法能夠切實(shí)保障實(shí)體性權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，從某種意

5、義上說，程序正義與實(shí)質(zhì)正義同等重要。而我國的教育法律法規(guī)存在著“重實(shí)體、輕程序”的傾向，操作性差，從而在實(shí)踐中產(chǎn)生了管理和處分學(xué)生的隨意性。在修改中，可參照行政訴訟法、行政復(fù)議法等相關(guān)法律，對教育管理中的程序問題做出明確規(guī)定，使之細(xì)化，從而保證管理和處分的程序公正。 ; 其次，還體現(xiàn)在“立”上。我國的教育法律體系不夠完備，有些領(lǐng)域存在著法律空白。比如考試作弊問題，各學(xué)校處罰的依據(jù)主要是國家教育考試違規(guī)處理辦法和普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定這兩個部門規(guī)章，而今年有望出臺的考試法將彌補(bǔ)這一法律缺憾。還有的學(xué)者就學(xué)生申訴權(quán)不能有效保障問題提出應(yīng)該制定學(xué)生申訴條例，就申訴條件和范圍、申訴的受理部門、申訴處

6、理程序以及不服申訴后的處理結(jié)果可提出行政訴訟的范圍和期限等事項(xiàng)加以規(guī)定。12 ; 通過“立”與“修”，使我國的教育法律法規(guī)無論從具體內(nèi)容上，還是從立法技術(shù)上，更加科學(xué)、合理，體系上更加完備，使各項(xiàng)教育活動有法可依，實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域的“良法之治”。 ; （三）依法建章，保證高校校規(guī)的科學(xué)性、合法性、合理性 ; 根據(jù)教育法及高等教育法的規(guī)定，高校具有辦學(xué)自主權(quán)，有權(quán)制定自己的內(nèi)部規(guī)則。校規(guī)，是“學(xué)校所定的學(xué)生必須遵守的規(guī)則”13，而規(guī)則是“規(guī)定出來供大家共同遵守的制度或章程”14，其具有預(yù)先設(shè)定性、一定的權(quán)威性和強(qiáng)制性。雖不具有法的全部屬性，不屬于法的范疇，也不是人民法院審理案件的依據(jù)和參照，但作為內(nèi)

7、部管理規(guī)范和自治規(guī)則，在合法的前提下，可被認(rèn)為是對法律規(guī)范的一種補(bǔ)充或完善，并對內(nèi)部成員具有約束力。15高校在管理和處分學(xué)生時(shí)，往往把校規(guī)作為直接依據(jù)。然而，目前各高校校規(guī)存在的問題較多，違背法治精神的現(xiàn)象比比皆是。表現(xiàn)為權(quán)利義務(wù)設(shè)定嚴(yán)重失衡、有些條款與法律法規(guī)抵觸等，從而成為高校屢屢被學(xué)生推上被告席的重要原因。校規(guī)校紀(jì)是落實(shí)教育法律法規(guī)關(guān)于學(xué)生權(quán)利規(guī)定的重要途徑，因此，必須依法建章。 ; 依法建章，應(yīng)當(dāng)遵循法律優(yōu)先原則，適當(dāng)適用法律保留原則。所謂法律優(yōu)先原則，從字面理解是指法律優(yōu)于行政權(quán)，實(shí)質(zhì)是行政應(yīng)受既存法律的約束，不能與法律相抵觸，與法律相抵觸的行政行為原則上是可以撤銷和可以訴訟的。這一

8、原則應(yīng)當(dāng)無條件地適用于學(xué)校行政活動的各個方面。16在田永訴北京科技大學(xué)案中，北京市第一中級人民法院指出：“學(xué)校依照國家的授權(quán)，有權(quán)制定校規(guī)、校紀(jì)，并有權(quán)對在校學(xué)生進(jìn)行教學(xué)管理和違紀(jì)處理，但是制定的校規(guī)、校紀(jì)和據(jù)此進(jìn)行的教學(xué)管理和違紀(jì)處理，必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，必須保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益?！?由此可見，這一原則已被我國的司法實(shí)踐所確認(rèn)。據(jù)此，高校制定的與法律法規(guī)相抵觸的自治規(guī)章當(dāng)屬無效。遵循法律優(yōu)先原則是法律對高校管理的最基本的要求。所謂法律保留原則，其基本含義是指關(guān)于公民基本權(quán)利的限制等專屬立法事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)通過法律來規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為必須要有法律

9、的授權(quán)，不得抵觸法律。它涵蓋了民主政治原則、法治原則和基本權(quán)利保障原則。17公立學(xué)校制定校規(guī)校紀(jì)等行為是否要遵循法律保留原則，是一個有爭議的問題。以法、德為代表的大陸法系傳統(tǒng)的理論認(rèn)為，學(xué)校作為公務(wù)法人，享有在其公務(wù)領(lǐng)域內(nèi)制定內(nèi)部章程和規(guī)則的權(quán)力，這些內(nèi)部規(guī)則對外不具有法的效力。學(xué)?？梢栽跊]有法律授權(quán)之下自行制定內(nèi)部規(guī)則，并可依照內(nèi)部規(guī)則做出處理決定，這些都不必遵循法律保留原則。但20世紀(jì)中葉以來，所謂的福利行政、給付行政的領(lǐng)域越來越大，法律保留原則逐漸擴(kuò)大。學(xué)者們認(rèn)為，如果公立學(xué)校制定校規(guī)的行為不適用法律保留原則，就有可能成為“法治國下的一個隙裂”，因此，要將公立學(xué)校這一傳統(tǒng)上在法律保留原則

10、之外的對象，納入法律監(jiān)督之下，減少其利用特別權(quán)力關(guān)系規(guī)避法律的空間。在現(xiàn)代法治國家中，公立學(xué)校應(yīng)當(dāng)部分適用法律保留原則。因?yàn)楣W(xué)校既不應(yīng)脫離法治的監(jiān)督，也不同于行政機(jī)關(guān)，是一個特殊組織，應(yīng)具有自身的獨(dú)立性和自治特征。因此，公立學(xué)校應(yīng)適用法律保留原則，但不能和行政機(jī)關(guān)那樣完全適用，應(yīng)當(dāng)允許公立學(xué)校在適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域保持特殊性。但是，在公立學(xué)校制定校規(guī)校紀(jì)的時(shí)候，究竟哪些領(lǐng)域適用法律保留原則，哪些領(lǐng)域?qū)W?？梢宰孕幸?guī)定，現(xiàn)在還沒有公論。不過在涉及到學(xué)生身份的取得及喪失，如退學(xué)、開除學(xué)籍等，還有一些重要的基本人權(quán)和自由時(shí)，理應(yīng)適用法律保留原則，由立法機(jī)關(guān)通過法律來規(guī)定，而不能由校規(guī)校紀(jì)自己設(shè)定。 ; 依法

11、建章，還應(yīng)當(dāng)遵循合理性原則。在遵循法律優(yōu)先原則，適當(dāng)運(yùn)用法律保留原則的前提下，高校對于學(xué)生的管理還存在著大量的自由裁量權(quán)空間。高校行使自由裁量權(quán)，不僅要合法，還應(yīng)當(dāng)受到合理性原則的制約。所謂遵循合理性原則，是指高校內(nèi)部規(guī)則的制定、實(shí)施、規(guī)則內(nèi)容、處分標(biāo)準(zhǔn)等均應(yīng)體現(xiàn)公正合理的法理精神，例如不能因上課遲到而給予留校察看的處分。這實(shí)際是對“從嚴(yán)治?！边@種管理理念的限制。如果不遵循合理性原則，學(xué)校的自由裁量權(quán)往往會打著“合法”的旗號而侵犯學(xué)生利益。但是在特別權(quán)力關(guān)系中學(xué)校內(nèi)部管理規(guī)章未涉及學(xué)生基本權(quán)利的事項(xiàng)可能不具有可訴性，從而使這種自由裁量權(quán)有可能恣意妄為，學(xué)生的合理性的權(quán)益得不到有效救濟(jì)和保障。合

12、理性原則應(yīng)該在我國相關(guān)法律法規(guī)中得到確認(rèn)，或者提供一個參考意見，并在校規(guī)校紀(jì)的制定中得以體現(xiàn)。 ; 在制定校規(guī)校紀(jì)的方式上，一般都是由學(xué)校單方面加以制定，從而使權(quán)利義務(wù)設(shè)定嚴(yán)重失衡。盡管學(xué)生沒有法定的權(quán)利參與校規(guī)校紀(jì)的制定，但從學(xué)校民主管理的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)允許學(xué)生參與討論制定與自己密切相關(guān)的規(guī)章制度。這樣可以集思廣益，使學(xué)生意見和建議能通過正當(dāng)途徑得以表達(dá)，充分體現(xiàn)以人為本的管理理念，同時(shí)，在其實(shí)施過程中，會得到學(xué)生的尊重和支持，減少阻力，提高學(xué)生遵守的自覺性。 ; 在校規(guī)校紀(jì)的內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)設(shè)置明確合理、操作性強(qiáng)的程序條款，遵循正當(dāng)程序原則。通過正當(dāng)程序，可以控制管理過程，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行秩序，

13、把對學(xué)生實(shí)體性權(quán)利侵犯的危險(xiǎn)降到最低。在現(xiàn)實(shí)中，學(xué)生涉嫌違反校規(guī)校紀(jì)，經(jīng)過校方確認(rèn)，就直接作出處理，中間沒有允許學(xué)生就事實(shí)進(jìn)行陳述以及申辯的機(jī)會，帶有極大的隨意性、武斷性。對于關(guān)系學(xué)生重要利益處罰，一般應(yīng)設(shè)置以下程序：學(xué)生管理部門對事實(shí)的調(diào)查取證程序；專門委員會舉行聽證會，聽取學(xué)生陳述和申辯，并作出處罰的程序；處罰的執(zhí)行等。對于一般的處罰，也要充分聽取學(xué)生的陳述和申辯，防止權(quán)利濫用。不服從處罰的，可向?qū)W校及教育主管部門提出申訴。當(dāng)然，正當(dāng)程序不僅包括處罰學(xué)生的程序，管理過程中的某些方面也需要設(shè)置合理的程序，如學(xué)生的評優(yōu)程序、學(xué)生干部的選拔任用程序等。 ; （四）完善學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度 ; 學(xué)生的

14、權(quán)利救濟(jì)屬于正當(dāng)程序的組成部分，應(yīng)當(dāng)在教育法律法規(guī)中加以規(guī)定，相關(guān)內(nèi)容也應(yīng)在各校的校規(guī)中得以體現(xiàn)。之所以單獨(dú)列出，主要由學(xué)生救濟(jì)性權(quán)利的重要性所決定。有權(quán)利必有救濟(jì)，英國法學(xué)家韋德（H.W.R.Wade）曾精辟地指出這一點(diǎn)。18置言之，沒有救濟(jì)的權(quán)利是沒有保障的權(quán)利，沒有救濟(jì)也就沒有權(quán)利。由此可以看出權(quán)利救濟(jì)的重要性。但對于這樣重要的問題，我國相關(guān)法律法規(guī)卻規(guī)定的相當(dāng)原則和模糊，致使學(xué)生的救濟(jì)性權(quán)利得不到有效保障。因此，從法治的角度對學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度予以完善和重構(gòu)，顯得十分迫切。 ; （1）建立校內(nèi)申訴制度，健全行政申訴制度 ; 教育法第四十二條第四項(xiàng)規(guī)定：“對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出

15、申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟；”普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定第六十五條規(guī)定：“處理結(jié)論要同本人見面，運(yùn)行本人申辯、申訴和保留不同意見。對本人的申訴，學(xué)校有責(zé)任進(jìn)行復(fù)查?！狈珊鸵?guī)章盡管賦予了學(xué)生依法申訴的權(quán)利，但卻沒有規(guī)定如何行使的具體程序。為了依法保障學(xué)生申訴權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)該建立校內(nèi)申訴制度，健全行政申訴制度，并把這些制度在相關(guān)的教育法律法規(guī)中加以明確規(guī)定。 ; 校內(nèi)申訴制度，就高校學(xué)生管理來講，是指學(xué)生因?qū)W(xué)校有關(guān)職能機(jī)構(gòu)或人員作出的有關(guān)處理決定不服，或認(rèn)為其有關(guān)具體行為侵犯了自身的合法權(quán)益，申請學(xué)校依照規(guī)定程序進(jìn)行審查處理的制度。學(xué)校應(yīng)設(shè)

16、立申訴委員會，受理學(xué)生的申訴請求。申訴工作程序包括申請審查、受理、直接聽取爭議雙方的意見和理由，進(jìn)行必要的調(diào)查工作，在此基礎(chǔ)上依多數(shù)意見形成處理意見書，經(jīng)學(xué)校批準(zhǔn)后，正式作出申訴處理決定。校內(nèi)申訴制度作為內(nèi)部學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度，在公正、合理的前提下，可以有效地把學(xué)校有關(guān)職能機(jī)構(gòu)或人員與學(xué)生的糾紛消化在內(nèi)部，避免教育行政主管部門或司法的介入，充分維護(hù)高校學(xué)生管理的秩序性和穩(wěn)定性。 ; 關(guān)于學(xué)生的行政申訴制度是政府、教育行政部門依法處理學(xué)生申訴請求的制度?，F(xiàn)實(shí)中，教育行政申訴案件被安排在信訪部門，申訴也并不必然引起法律程序，致使學(xué)生的申訴往往石沉大海。因此，必須對行政申訴的機(jī)制和處理程序加以完善。首

17、先，應(yīng)該加強(qiáng)處理行政申訴相應(yīng)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。其次，應(yīng)明確其受案范圍。教育行政申訴的受理范圍應(yīng)該主要包括：學(xué)生對學(xué)校作出的處理或處分不服的；學(xué)生因?qū)W校侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益提出申訴請求的。最后，對其處理申訴案件的程序加以規(guī)范。主要包括：申訴應(yīng)以書面的形式提出，并附交有關(guān)的證據(jù)材料。申訴受理審查、申訴處理都應(yīng)以書面的形式作出決定，通知申訴人和被申訴人，并在一定時(shí)限內(nèi)完成。對有關(guān)申訴請求，申訴處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況分別作出維持、責(zé)令限期改正、撤銷原處理決定和在管理權(quán)限內(nèi)作出變更的決定。當(dāng)然，政府和教育行政主管部門辦理行政申訴案件，還應(yīng)該充分尊重高校的辦學(xué)自主權(quán)。某些事項(xiàng)如果超出行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，應(yīng)告知學(xué)生撤回申訴，選擇其他救濟(jì)途徑。