公共行政學07公共行政的過程

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1、公共行政的過程 公共行政學教學課件第 6章 162 行政決策的原則與程序 政策分析方法 行政執(zhí)行過程 行政執(zhí)行評估 機關(guān)管理與辦公自動化 本章重點問題 163 滬杭磁懸浮被推到風口浪尖 上?；貞Q并未暫停 2007年 05月 29日 17:34 我來說兩 來源：人民網(wǎng) 上海新聞辦：滬杭磁懸浮無暫停消息 本報記者 左志堅 吳曉鵬 各界矚目的滬杭磁懸浮工程再次被推到風口浪尖。 近日有媒體引述有關(guān)消息人士的發(fā)言稱， “ 目前滬杭 磁懸浮項目已經(jīng)暫停 ” 。 5月 28日，上海市政府新聞辦在回答本報提問時表示， “ 我們已專門向市政府相關(guān)職能部門了解此事，現(xiàn)在暫時 沒有 暫停 的消息 ” 。 工程是否

2、獲批？ 而據(jù)本報了解，之前關(guān)于所謂國務院 “ 批準 ” 滬杭 磁懸浮項目的說法也存在著理解上的偏差。 有軌道交通專家解釋說，這里的 “ 批準 ” 并不是確定 要建磁懸浮，而只是批準立項進行可行性研究。 然而早在 2006年 10月，所謂的 “ 滬杭磁懸浮上海段 ” 工程已經(jīng)開始進行拆遷。拆遷過程引發(fā)沿線居民爭議，雙 方爭執(zhí)至今未得到解決， “ 暫停 ” 的傳聞可能與此有關(guān)。 http:/ 164 滬杭磁懸浮仍處論證階段 2007年 6月 20日 05:16 來源 :解放日報 作者 :季明 選稿 :顧卓丹 上海市政府新聞發(fā)言人焦揚 19日在此間舉行的例行新聞發(fā) 布會上說，滬杭磁懸浮項目目前仍處于

3、前期論證階段，其 中的一項工作便是向國家環(huán)保總局提交環(huán)境影響報告書。 此前國家環(huán)?？偩重撠熑吮硎?，國家環(huán)?？偩忠呀?jīng)受理了 滬杭磁懸浮交通項目的環(huán)境影響報告書，環(huán)?？偩謱凑?環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法 和 環(huán)境影響評價公 眾參與暫行辦法 的有關(guān)規(guī)定，全方位、廣泛地聽取各方 面意見，按照有關(guān)法律法規(guī)作出科學的判斷，最后提出環(huán) ?？偩值膶徟庖?。 焦揚說，向國家環(huán)?？偩痔峤淮艖腋№椖康沫h(huán)境影響 報告書，這是前期論證工作之一。目前有關(guān)部門還在深入 論證，廣泛聽取包括專家和居民的意見，同時進行環(huán)境影 響評價，以不斷完善方案。 滬杭磁懸浮線全長約 175公 里，工程總概算約 350億元。由于上海虹橋機

4、場的定位和發(fā) 展規(guī)模有所調(diào)整，原方案中的滬杭線上海龍陽路站調(diào)整為 虹橋站，即 被過濾廣告增加磁懸浮上海機場聯(lián)絡線工程， 它位于上海市浦東新區(qū)、徐匯區(qū)和閔行區(qū)的境內(nèi)，全長約 34.8公里。 http:/ 165 河南省靈寶市豫靈鎮(zhèn)借債建開發(fā)區(qū)，結(jié)果欠下了一億 多元債務，按照該鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力，還清債務得要 100年 。 四川綿陽機場于 2001年竣工通航，當年就虧損 3800多萬 元。在竣工后的兩年間，還有 1億多元工程款未付清 。 玉門市是甘肅省酒泉市所屬的縣級市，人口只有 18.9 萬， 2004年全市財政收入僅為 1.4億元。該市 2003年 8 月建成的占地 7萬平方米、總投資 690萬元的

5、世紀廣場， 在 2005年 10月中旬又扒掉地面重新建設，新建總投資 達 1500萬元。為什么要扒掉重建？一是彩磚地面冬天 太滑，不利于人們行走；其次是因為鹽堿侵蝕得太厲 害，許多地面已被嚴重破壞。另外，投資 2800萬元、 按三星級標準建造的集住宿、餐飲、商務、辦公于一 體的現(xiàn)代化涉外玉門賓館，由于客源稀少，也已停止 營業(yè)。 世界銀行估計， “ 七五 ” 到 “ 九五 ” 期間，投資決策 失誤率在 30%左右，資金浪費及經(jīng)濟損失大約在 4000 億 -5000億元 . 166 6.1 行政決策 6.1.1 行政決策概述 行政決策是指國家行政組織依據(jù)既定政策和 法律，就行政管理中需要解決的問題

6、，設計 并選擇解決方案的活動。 167 行政決策的主要特點有 ： 第一，從決策的主體來看，只有掌握行政權(quán)力的 行政組織和行政人員，才能成為行政決策的主體。 第二，從行政決策的內(nèi)容來看，行政決策是一種 公共決策。 第三，從行政決策的約束范圍來看，行政決策方 案一經(jīng)公布，就具有普遍的約束力。 第四，從行政決策的目的來看，任何行政決策都 必須體現(xiàn)國家意志和公共利益。 168 6.1 行政決策 行政決策的類型 ： 國家行政決策、地方行政決策與基層行政決策。 這是根據(jù)行政決策主體在行政系統(tǒng)中所處的不同 層次來劃分的。 確定型決策、風險型決策與不確定型決策。這是 按行政決策問題所處的客觀條件和后果的確定程

7、 度不同來劃分的。 經(jīng)驗決策和科學決策。這是根據(jù)決策者基本決策 思路的不同來劃分的。 常規(guī)性決策和非常規(guī)性決策。這是根據(jù)決策有無 先例可供遵循來劃分的 。 169 6.1 行政決策 行政決策在公共行政中占有著特殊地位，發(fā) 揮著重要作用： 行政決策是行政管理過程的首要環(huán)節(jié)和各項管理 職能的基礎(chǔ) 行政決策是行政領(lǐng)導者的基本職責和重要技能 重大的行政決策直接關(guān)系到政府工作的成敗和國 家、社會的發(fā)展 1610 決策理論 理性決策 有限理性決策 漸進決策 綜合決策 精英決策 1611 6.1 行政決策 6.1.2 行政決策的原則和程序 行政決策的原則 信息原則 系統(tǒng)原則 預測原則 擇優(yōu)原則 創(chuàng)新原則 可

8、行原則 民主原則 動態(tài)原則 1612 6.1 行政決策 行政決策的程序 發(fā)現(xiàn)問題，確定決策目標 集思廣益，設計決策方案 評估選優(yōu)，抉擇決策方案 局部試點，修正完善方案 1613 6.1 行政決策 6.1.3 政策分析 政策分析的含義及其必要性 要實現(xiàn)科學的行政決策，就必須運用各種分析方 法和技術(shù)來幫助決策者制定政策，這就是所謂的 政策分析。 政策分析的必要性可以從決策失誤以及決策機構(gòu) 的低效得到說明。 政策分析方法 系統(tǒng)分析方法、定性研究方法和定量研究方法 1614 決策的完善 （ 1） 建立行政決策咨詢機制和信息支持系 統(tǒng) （ 2） 建立行政決策聽證制度 （ 3） 建立行政決策公示與審計制度

9、 （ 4） 完善行政決策的議事規(guī)則和程序 （ 5） 充分發(fā)揮市場機制的作用 （ 6） 建立和完善行政決策評價制度和失誤 責任追究制度 1615 王安石變法 “青苗法 ” 在中國古代，一年之中，農(nóng)民最苦的時候是在春夏之 交、四五月份。那時，去年的秋糧已經(jīng)吃完，夏糧尚 未收獲，出現(xiàn)所謂的 “ 青黃不接 ” 。很多農(nóng)民沒有辦 法，只好以地里的青苗為抵押，向有錢有糧的富戶人 家借款，并約定夏糧、秋糧成熟后加息償還。由于雙 方的不對等關(guān)系，利息當然就很高，是一種高利貸。 如果遇到自然災害，顆粒無收，農(nóng)民就只好賣地，就 會發(fā)生土地兼并。王安石針對這種情況便制定了 “ 青 苗法 ” ，由國家替代富戶來發(fā)放這

10、種 “ 抵押貸款 ” 。 所定的利息相對較低。這樣做，至少有兩方面的好處： 一方面，使農(nóng)民免受高利貸的盤剝；另一方面，獲得 的貸款利息收入能夠增加國家的財政收入，是兩全其 美的事。所以，如果從決策本身的角度去分析，這個 決策毫無疑問是一個好決策。 1616 但青苗法實際執(zhí)行的結(jié)果卻非常糟糕。 主要出現(xiàn)了三 個方面的問題：一是低息貸款實際上變成了高利貸。 王安石定年息二分（即貸款一萬，借期一年，利息二 千）本身已經(jīng)不低，到了地方還要層層加碼。有些地 方利息之高，竟達到原先設定的 35倍！二是新法成了 腐敗的溫床。過去，農(nóng)民向地主貸款是市場交易，雙 方同意即可成交?，F(xiàn)在，向官府貸款則要層層審批，

11、每個環(huán)節(jié)都要求人，走關(guān)系，給 “ 好處費 ” ，急劇加 重了農(nóng)民負擔。三是政績指揮棒使利民政策變成了可 怕的攤派。為推行新政，王安石給各地都下達了貸款 指標。這樣一來，地方官只好硬性攤派。層層攤派的 同時，也照例層層加碼。 1617 6.2 行政執(zhí)行 6.2.1 行政執(zhí)行概述 行政執(zhí)行是行政機關(guān)及行政人員依法實施公 共政策，以實現(xiàn)預期行政目標和社會目標的 活動的總和。 行政執(zhí)行的主體是行政機關(guān)及行政人員。 行政執(zhí)行是一種具有目標導向的活動。 行政執(zhí)行是一種實施性質(zhì)很強的活動。 行政執(zhí)行是一種行政法律行為。 行政執(zhí)行活動還具有強制性。 1618 6.2 行政執(zhí)行 6.2.2 行政執(zhí)行的過程 所謂

12、行政執(zhí)行的過程，就是把行政決策方案付諸實 施的過程。行政執(zhí)行工作的基本過程由行政執(zhí)行的 準備階段、實施階段和總結(jié)階段組成。 行政執(zhí)行的準備階段包括制定執(zhí)行計劃活動和一般準備活 動兩個方面的內(nèi)容。 實施階段的工作內(nèi)容主要包括建立強有力的指揮中心、建 立健全各項工作制度、要善于做好協(xié)調(diào)工作、加強行政執(zhí) 行中的監(jiān)控。 總結(jié)工作的內(nèi)容主要包括對執(zhí)行情況的檢查、對執(zhí)行情況 的評定、對經(jīng)驗教訓的總結(jié)。 1619 執(zhí)行過程的功能環(huán)節(jié) 1政策宣傳。 政策宣傳是政策執(zhí)行過程的起始環(huán)節(jié)和一 項重要的功能活動。政策執(zhí)行活動是由許多人員一起協(xié)作完 成的。要使政策得到有效執(zhí)行，必須首先統(tǒng)一人們的思想認 識。政策宣傳就是

13、統(tǒng)一人們思想認識的一個有效手段。 2政策分解 。政策分解就是通常所說的制定計劃，它是 政策實施初期的另一項功能活動。要使政策執(zhí)行順利進行， 就必須在這些基本原則指導之下，對總體目標進行分解，編 制出政策執(zhí)行活動的 “ 線路圖 ” ，明確工作任務指向，使執(zhí) 行活動有條不紊地進行。 3物質(zhì)準備 。物質(zhì)準備是保證政策執(zhí)行順利進行的經(jīng)濟 基礎(chǔ)，是必不可少的環(huán)節(jié)。物質(zhì)準備主要是指必需的財力 （經(jīng)費）和必要的物力（設備）兩方面的準備。 6.2 行政執(zhí)行 1620 4組織準備。 組織準備工作是政策具體貫徹落實的保障 機制組織準備不只是解決組織形式問題，而且包括建立精干高 效的組織執(zhí)行機構(gòu)、配備勝任稱職的領(lǐng)導

14、者和一般的政策執(zhí)行 人員，制定必要的規(guī)章制度，使人力、物力、財力得到最合理 的利用。 5政策實驗。 政策實驗是政策實施過程中的重要步驟。 政策實驗既可以驗證政策，如發(fā)現(xiàn)偏差，及時反饋信息，修改 和完善政策，又可以從中取得帶有普遍指導意義的東西，如實 施的方法、步驟、注意事項等，為政策的全面實施取得經(jīng)驗。 政策實驗的步驟大致包括選擇實驗對象、設計實驗方案和總結(jié) 實驗結(jié)果三個階段。 6全面實施 。政策的全面實施是政策實施過程中操作性、 程序性最強、涉及面最具體、最廣泛的一個環(huán)節(jié)。全面實施政 策要求嚴格遵循政策執(zhí)行的基本原則，充分發(fā)揮政策執(zhí)行的功 能要素，以保證政策目標的圓滿實現(xiàn)。 7協(xié)調(diào)與監(jiān)控 。

15、政策的協(xié)調(diào)與監(jiān)控是貫穿于政策實施全 過程。協(xié)調(diào)做好了，才能使執(zhí)行人員及其他有關(guān)人員做到思想 觀念上的認識統(tǒng)一和行動上的一致。 監(jiān)控是政策實施過程的保 障環(huán)節(jié)。必須對整個實施過程加強監(jiān)控，以保證政策的全面貫 徹和落實。 1621 6.2 行政執(zhí)行 6.2.3 行政執(zhí)行的評估 行政執(zhí)行評估是指對行政執(zhí)行活動的進展情 況和效果進行評價和總結(jié)，包括行政執(zhí)行過 程評估和行政執(zhí)行效果評估兩個方面。 行政執(zhí)行評估是有計劃、有步驟的活動，其 基本步驟包括評估的組織準備、實施評估和 撰寫評估報告三個相互關(guān)聯(lián)的階段。 1622 政策執(zhí)行中的問題 1. 政策敷衍 -陽奉陰違 ,敷衍塞責。 2. 政策替換 -上有政策

16、 ,下有對策。 3. 政策附加 -上面敲鑼 ,下面擊鼓。 4. 政策抵制 -軟拖硬抗 ,拒不順從。 5. 政策照搬 -生搬硬套 ,脫離實際。 6. 政策利用 -截留政策 ,為我所用。 . 1623 影響政策有效執(zhí)行的諸因素 1政策問題的特性。 政策問題的性質(zhì)、政策對象行為的多 樣性、政策對象人數(shù)及其行為需要調(diào)適量，都直接影響到政策的 有效執(zhí)行。 2政策本身的因素 。在公共管理領(lǐng)域，許多政策不能達到 預期效果，執(zhí)行中困難重重，在很大程度上與政策本身的缺陷有 關(guān)。一項政策的有效執(zhí)行，首先依賴于：（ 1）政策的正確性 政 策的正確性是政策有效執(zhí)行的根本前提；（ 2）政策的具體明確 性 政策目標的具體

17、明確性是政策執(zhí)行有效的關(guān)鍵所在，是政策 執(zhí)行者行動的依據(jù)，也是對政策執(zhí)行進行評估和控制的基礎(chǔ)；（ 3） 政策資源的充足性 政策資源主要有經(jīng)費資源、人力資源、信息 資源和權(quán)威資源。 3政策以外的因素 。影響政策有效執(zhí)行的因素，除了政策 問題的特性、政策本身以外，還有（ 1）目標團體對政策執(zhí)行的影 響；（ 2）執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作態(tài)度；（ 3）執(zhí)行機構(gòu)組織間的 溝通與協(xié)調(diào)；（ 4）政策環(huán)境等政策以外的因素。 1624 增強有效執(zhí)行的辦法（表層） 一是簡化中間層級，縮短執(zhí)行流程 。如通過視頻、網(wǎng)絡等信息手段 把決策意圖直接傳遞到所有執(zhí)行單位的所有成員，從而減少中間環(huán) 節(jié)，降低領(lǐng)會決策的偏差可能性。

18、二是實施目標管理， 突出指標牽引我們要將決策總目標分解成若干 具體的子目標，并制定相應的具體指標，爾后再讓各級執(zhí)行。否則 各級共用一個總目標，分工不明確、任務不具體，容易出現(xiàn)各級都 在抓，卻都抓不到點上的現(xiàn)象。 三是健全監(jiān)控網(wǎng)絡，確保及時修正 。決策者必須充分發(fā)掘各級資源， 建立多渠道、全方位的監(jiān)控網(wǎng)，確保決策執(zhí)行始終方向不偏、力度 不減、標準不降。如通過多種方式讓群眾掌握決策意圖，并依靠群 眾監(jiān)控執(zhí)行，確保第一時間發(fā)現(xiàn)和修正執(zhí)行偏差。 四是嚴肅責任追究制度 ，凸顯壓力氛圍。決策要得到不折不扣地執(zhí) 行，必須通過剛性壓力督促執(zhí)行。而要做到這一切，關(guān)鍵是增強各 級領(lǐng)導和機關(guān)干部的責任心，堅持任務到

19、人、目標到人、標準到人、 責任到人，使各級各司其職、各負其責。要獎懲分明，對偏離決策 方向、造成工作失誤的，要嚴肅追究具體責任人；形成人人有壓力、 人人盡全力的決策執(zhí)行氛圍。 1625 成功案例：英國執(zhí)行局的行政改革 英國傳統(tǒng)行政制度的突出特點是：議會主權(quán)， 部長責任制。各部部長既承擔決策的制訂，也 負責決策的執(zhí)行，這導致內(nèi)閣和各部長感到責 任負擔過重，力不從心，從而影響政府決策的 質(zhì)量。另外，具體實施執(zhí)行的公務員又感到本 應從事政策分析和咨詢的政治任命官員對行政 執(zhí)行干預太多，使得自己沒有足夠的自主權(quán)。 由此導致英國行政管理的僵化、缺乏靈活性和 創(chuàng)新精神。這種官僚體制缺少公民觀點，在政 府決

20、策過程中，社會公眾極少參與，造成部分 官僚自恃清高，剛愎自用。公務員的工作不重 產(chǎn)出和績效。因而，民眾對政府的服務經(jīng)常提 出批評，要求改善服務質(zhì)量 。 1626 為改變這種狀況，英國前首相撒切爾夫 人任命曾擔任過帝國化學公司執(zhí)行總裁 的伊布斯出任效率顧問，負責政府行政 效率的改革。伊布斯擔綱此任后，主持 制定了一個行政改革計劃 改進政 府管理：下一步行政計劃 ，其核心思 想是將行政決策與執(zhí)行，或政策制訂與 政策實施相分離。將內(nèi)閣各部分離為決 策核心與執(zhí)行機構(gòu)兩大部分。 1627 執(zhí)行局所涉及的公共服務的范圍非常廣 泛，包括社會福利管理、監(jiān)獄管理、證 照的審核發(fā)放、就業(yè)管理、會議服務、 軍需供應

21、、工商注冊、專利保護、破產(chǎn) 服務、標準計量、地產(chǎn)登記、藥品管制、 天氣預報、農(nóng)牧漁業(yè)服務等等。這些局 的規(guī)模、人數(shù)因服務內(nèi)容和性質(zhì)不同而 不等 1628 執(zhí)行局是設在部門內(nèi)部的準行政機構(gòu)，其主要 構(gòu)成要素是框架文件和首席執(zhí)行官。執(zhí)行局均 在中央各部制定的政策和文件下履行職責，框 架文件是主管部長和執(zhí)行局負責人之間簽訂的 一種協(xié)議和工作合同。文件規(guī)定執(zhí)行機構(gòu)存在 的目的和目標，提供服務的具體內(nèi)容，首席執(zhí) 行官的職責和權(quán)限，履行職責的資源配臵，雇 員工資和人事安排。一般有效期三至五年 。 1629 執(zhí)行局的負責人是首席執(zhí)行官。執(zhí)行局實行經(jīng)理 （負責人）負責制，經(jīng)理職位向全社會公開，競爭 錄用，級別

22、通常為副次官，三級公務員。執(zhí)行局特 別重視吸引私營企業(yè)的管理者擔當此任，借此引進 企業(yè)的管理技術(shù)和工作作風，改革政府傳統(tǒng)的管理 方式。首席執(zhí)行官與主管部長簽訂任期合同，合同 到期時可以續(xù)聘或解聘。執(zhí)行局負責人對執(zhí)行局的 機構(gòu)編制、人員錄用、工資待遇、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、 財務管理等方面擁有充分的自主權(quán)，部長和主管官 員對執(zhí)行局的具體運作不實施直接干預。執(zhí)行局具 有獨立的法人資格，可以自己的名義從事職業(yè)范圍 內(nèi)的各種活動，并由此承擔相應的義務，它們是承 擔行政執(zhí)行職能的公法人。 1630 6.3 機關(guān)管理 6.3.1 機關(guān)管理概述 機關(guān)管理是指對行政機關(guān)內(nèi)部綜合性的日常事務、 規(guī)章制度、工作秩序所進行

23、的管理。 機關(guān)管理的主要任務： 參與政務 處理事務 搞好服務 機關(guān)管理的特性： 事務性 復雜性 技術(shù)性 1631 6.3 機關(guān)管理 6.3.2 機關(guān)管理的內(nèi)容 公文處理 機關(guān)檔案管理 會議管理 信訪工作 機關(guān)后勤事務管理 機關(guān)環(huán)境管理 1632 6.3 機關(guān)管理 6.3.3 辦公自動化 辦公自動化（ Office Automation，簡稱 OA），一般 說來，是指以先進的電子技術(shù)為手段的系統(tǒng)工程， 具體地說，就是指用電子計算機或數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)來 處理辦公室的各種事務，是一個服務于辦公人員的 “ 人 機 ” 系統(tǒng)。 辦公自動化主要承擔信息采集與記錄、信息傳輸、 信息存儲和檢索的任務，通過與有關(guān)部門聯(lián)網(wǎng)，形 成辦公自動化系統(tǒng)，使各個部分的功能有機地配合 和協(xié)調(diào)，連續(xù)地運轉(zhuǎn)，發(fā)揮整體功能。 1633 6.3 機關(guān)管理 6.3.3 辦公自動化 辦公自動化系統(tǒng)由三個功能層次構(gòu)成： 事務層辦公自動化 管理層辦公自動化 決策支持層的辦公自動化 我國辦公自動化要堅持以下幾個原則： 按需配備原則 提高辦公效率原則 人機結(jié)合原則