國家公園管理資金保障機(jī)制問題探討

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1、 國家公園管理資金保障機(jī)制問題探討 摘要：完善的資金機(jī)制是國家公園體系順利運(yùn)行的重要保障。文中分析我國國家公園管理資金機(jī)制的構(gòu)成，包含資金管理機(jī)構(gòu)、資金來源和資金分配；總結(jié)其他國家國家公園資金管理現(xiàn)狀；探討目前我國國家公園管理資金保障機(jī)制存在的問題，最后提出改進(jìn)建議，即完善國家公園特許經(jīng)營制度、借助“互聯(lián)網(wǎng)+”扶持培育特色品牌主體、鼓勵(lì)采取多元化融資渠道、構(gòu)建范圍廣泛的社區(qū)參與發(fā)展機(jī)制。 關(guān)鍵詞：國家公園，管理體系，資金保障機(jī)制，中國國家公園體系建設(shè) 在我國得到國家和各級地方政府、研究人員、公司企業(yè)、非政府組織等社會各界的廣泛關(guān)注[1]。中國國家公園已進(jìn)入快速發(fā)展的新階

2、段。為更加有序地管理國家公園，其資金保障機(jī)制是值得進(jìn)一步探討的重要問題。本文將分析我國國家公園管理資金保障機(jī)制的現(xiàn)狀及問題，并借鑒國外經(jīng)驗(yàn)提出改進(jìn)我國國家公園管理資金保障機(jī)制的建議。 1我國國家公園管理資金保障機(jī)制的構(gòu)成 1.1資金管理機(jī)構(gòu)。國家公園是一項(xiàng)公益事業(yè)，需要各個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合才能實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)性發(fā)展[2]。我國國家公園實(shí)行的是差異化的資金管理模式，主要由3個(gè)管理部門分管不同資金分配，即國家公園管理委員會、地方政府和中央政府。在3個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合方面存在3種不同模式，即行政特區(qū)型、事業(yè)單位型和統(tǒng)一管理型[3]。行政特區(qū)型是指國家公園管理委員會有較大的權(quán)利管轄不同的事

3、物，同時(shí)擁有自然資源空間管理權(quán)和規(guī)劃權(quán)，也就是有權(quán)利對國家公園進(jìn)行內(nèi)部建設(shè)和日常管理，如公安執(zhí)法、保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)參與保護(hù)、公共服務(wù)和市場監(jiān)管；而地方和中央政府一般較少干涉，以批復(fù)各種方案為主。事業(yè)單位型是指國家公園管理委員會和地方政府各自行使自身權(quán)力，國家公園管理委員會主要對國家公園內(nèi)部建設(shè)行為進(jìn)行監(jiān)管和引導(dǎo)，而地方政府需要實(shí)行社會公共監(jiān)管，并擁有最后的審批權(quán)。統(tǒng)一管理型是指國家公園管理委員會主要負(fù)責(zé)日常事務(wù)的管理，地方政府進(jìn)行公安執(zhí)法、社會、市場以及社區(qū)的管理，中央政府則擁有人事規(guī)劃權(quán)和立法審批權(quán)。1.2資金來源。在我國國家公園的不同發(fā)展階段，資金來源也有所不同。目前的資金籌措機(jī)制主

4、要包含財(cái)政方式、市場方式和社會方式。在我國國家公園發(fā)展初期即體制試點(diǎn)時(shí)期，本級政府財(cái)政撥款和上級政府專項(xiàng)資金是主要的資金來源。在中期發(fā)展階段，國家公園為拓展市場引入了特許經(jīng)營機(jī)制，門票收入也是其重要資金來源。到了國家公園體制試點(diǎn)區(qū)發(fā)展較為成熟的階段，即國家公園建成后，根據(jù)國家公園自身事權(quán)劃分，能夠測算出國家公園在一定時(shí)期內(nèi)資金預(yù)算多少，從而計(jì)算出中央財(cái)政和地方財(cái)政所承擔(dān)的比例。在以后國家公園的發(fā)展中，將會越來越加大政府財(cái)政的投入，把國家公園打造成真正的公益事業(yè)，體現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的公共福利。1.3資金分配。管理及工作人員工資、國家公園建設(shè)管理費(fèi)和生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)是目前我國國家公園的3項(xiàng)主要運(yùn)營支出

5、。其中，管理及工作人員工資占有較大比重，主要包括編制內(nèi)和編制外人員的薪資、津貼以及社會福利。國家公園建設(shè)管理費(fèi)主要包括保護(hù)國家公園自然和文化資源核心項(xiàng)目費(fèi)用、日常管理和維護(hù)費(fèi)用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用和宣傳推廣費(fèi)用，另外國家公園自然資源調(diào)查巡護(hù)、公園內(nèi)游客容量監(jiān)測以及環(huán)境修復(fù)和物種繁育都需要資金去進(jìn)行維持以及保障。最后一部分是生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，補(bǔ)償?shù)目腕w一般是由于喪失發(fā)展機(jī)會而有直接或間接損失的公園內(nèi)或周邊居民和耕地使用者。 2國外國家公園資金管理現(xiàn)狀 許多國家在國家公園資金管理上采取適合自己國家的方式，資金來源主要分為中央或聯(lián)邦政府撥款、各級政府資助和市場商業(yè)來源3種，其中市場商業(yè)

6、來源資金主要包含國家公園門票及其他收入、社會捐贈和特許經(jīng)營收入[4]。財(cái)政撥款是部分國家國家公園運(yùn)作的主要資金來源。國家公園是美國重要的國有資產(chǎn)，主要由國家公園局負(fù)責(zé)管理。2016年美國的59個(gè)國家公園共吸引游客3.31億人次，比2015年增長7％，對美國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)約350億美元，其中游客在公園所在地消費(fèi)約為182億美元[5]。近幾年美國國會每年對國家公園的撥款均超過20億美元，其中約2/3為人員工資。加拿大同樣投入大量財(cái)政資金來支持國家公園建設(shè)，并將其作為一項(xiàng)社會公益事業(yè)。加拿大政府的資金支持不但體現(xiàn)在國家公園建設(shè)和維護(hù)方面，還有很重要的一部分用于支持教育和科研[6]，特設(shè)了林業(yè)科研基金，聯(lián)邦

7、和各省政府分別提供30%和25%的資金。在亞洲國家中，日本政府對國家公園支持力度非常大，投資金額從幾百億到幾千億日元，經(jīng)費(fèi)主要來源于環(huán)境省和各級地方政府撥款。日本國家公園的管理活動主要依賴財(cái)政撥款，基本上不依賴于門票和特許經(jīng)營收入[7]。另一部分國家主要不是依靠政府撥款，而更多地通過特許經(jīng)營收入以及社會公益捐贈支持國家公園運(yùn)營。在澳大利亞，國家公園被納入社會事業(yè)范疇，其建設(shè)資金主要由聯(lián)邦政府專項(xiàng)撥款和各地動植物保護(hù)組織的募捐組成[8]。在國家公園管理上，基金項(xiàng)目的支持在西方發(fā)達(dá)國家也非常盛行。目前國外一些國家的基金項(xiàng)目大多用于支持慈善事業(yè)的發(fā)展。例如，新西蘭政府充分利用基金這一平臺吸引全社會每

8、一個(gè)公眾對國家公園保護(hù)和建設(shè)的關(guān)注與支持，國家森林遺產(chǎn)基金在新西蘭即用于國家公園的管理[9]。南非2000年開始采取商業(yè)運(yùn)營政策管理國家公園，只有在市場運(yùn)營出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，政府才起到關(guān)鍵的調(diào)控和支配作用[10-11]。瑞典對所有滿足國家和世界自然保護(hù)聯(lián)盟國家公園標(biāo)準(zhǔn)且有代表性和獨(dú)特性的國家公園進(jìn)行篩選，收集當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?，然后由瑞典環(huán)境保護(hù)局組織協(xié)商討論，在充分考慮居民的建議之后，瑞典國會再就國家公園下一步的資金管理進(jìn)行決策。 3我國國家公園管理資金保障機(jī)制存在的問題 3.1歷史遺留問題導(dǎo)致土地權(quán)屬復(fù)雜。歷史遺留問題如土地權(quán)屬復(fù)雜一直是制約我國國家公園發(fā)展的重要因素。土地權(quán)屬問

9、題與國家公園日常管理和運(yùn)營、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)國家公園自然和文化資源核心項(xiàng)目的實(shí)施以及生態(tài)補(bǔ)償資金的分配都有千絲萬縷的關(guān)系。此外，明確保護(hù)對象、細(xì)化保護(hù)目標(biāo)以及統(tǒng)一保護(hù)需求都涉及到國家公園內(nèi)及周邊的土地格局現(xiàn)狀及其調(diào)整，不可避免地需要統(tǒng)籌處理土地產(chǎn)權(quán)問題，因而影響到國家公園管理資金的使用和分配。例如，武夷山國家公園土地權(quán)屬較為復(fù)雜，集體土地比重較高，因此調(diào)整和規(guī)范國家公園土地利用方式的難度較大。目前武夷山國家公園內(nèi)集體土地按以下3種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)：通過征收土地獲得集體土地的所有權(quán)，通過租賃土地獲得集體土地的經(jīng)營權(quán)，與集體土地所有者、承包者或者經(jīng)營者簽訂地役權(quán)合同[12]。前兩者屬于傳統(tǒng)的土地所有

10、權(quán)處理模式，地方政府或管理機(jī)構(gòu)對其操作和實(shí)施較為熟悉，但是通過這2種方式均難以根據(jù)地塊具體的保護(hù)需求以較低的成本實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)。3.2地方政府財(cái)力不足，許多國家公園遠(yuǎn)離主要消費(fèi)市場。雖然目前我國國家公園建設(shè)和管理資金有財(cái)政、社會和市場等多個(gè)來源，但事實(shí)上資金保障機(jī)制還不夠完善，部分國家公園并沒有穩(wěn)定和充足的資金來源。大部分國家公園所處的地方政府由于自身財(cái)政實(shí)力薄弱，缺乏充足的資金保障，在穩(wěn)定維持職工的基本工資之后，已難以拿出多余的資金加強(qiáng)國家公園的建設(shè)與管理。三江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)包含青?？煽晌骼飮壹壸匀槐Ｗo(hù)區(qū)，地處青藏高原腹地，是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，是我國重要的生態(tài)安全屏障，涉及治

11、多、曲麻萊、瑪多、雜多4縣和可可西里自然保護(hù)區(qū)管轄區(qū)域。但是由于地理位置偏僻，目前已有的國家公園相關(guān)產(chǎn)品遠(yuǎn)離主要的消費(fèi)市場，即便有消費(fèi)者存在購買需要也往往會因?yàn)榻煌ǔ杀具^高而放棄購買，制約了三江源國家公園的市場拓展[13]。3.3資金投入結(jié)構(gòu)缺乏合理性，過于側(cè)重旅游業(yè)。由于我國多數(shù)國家公園目前仍處于建設(shè)初期，其大量資金投入主要側(cè)重旅游基礎(chǔ)設(shè)施，對生態(tài)保護(hù)方面的投資較為少。另外，目前在國家公園各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)占比較大，擠占了其他必要投入的份額。以營利為目的的企業(yè)越來越多地加入國家公園運(yùn)營，其經(jīng)營活動中體現(xiàn)全民公益性的項(xiàng)目較少。為滿足游客在游覽過程中交通便捷的要求，

12、錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)多次申請功能區(qū)或邊界范圍調(diào)整，影響了國家公園保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。門票是武夷山國家公園的重要收入來源，因此當(dāng)?shù)卣度氪罅抠Y金用于旅游設(shè)施建設(shè)，過于側(cè)重推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高經(jīng)濟(jì)收益的目標(biāo)，與國家公園生態(tài)保護(hù)和自然資源可持續(xù)利用的原則有所背離。3.4為獲得經(jīng)費(fèi)過度利用自然資源。一些國家公園為了獲得運(yùn)營經(jīng)費(fèi)過度利用自然資源的現(xiàn)象也日益凸顯。目前國家公園建設(shè)缺乏足額有效的資金投入，政府的財(cái)政撥款在一定的前提之下才能得到。長期以來，國家公園內(nèi)各類自然保護(hù)地分屬林業(yè)、旅游、國土、住建等多部門管理，其所在區(qū)域也分由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。各行業(yè)部門按照職責(zé)分工管理相關(guān)的生態(tài)要素，實(shí)行條塊分割式管理

13、，人為割裂了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性。管理機(jī)構(gòu)既是管理者又是經(jīng)營者，常常將工作重點(diǎn)放在開發(fā)利用獲取經(jīng)費(fèi)而不是保護(hù)上[14]。錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)內(nèi)各類自然保護(hù)地均依據(jù)不同的法律或部門規(guī)章進(jìn)行管理，管理目標(biāo)和管理要求不一致，在國家公園區(qū)域內(nèi)缺乏對自然資源的統(tǒng)一規(guī)劃。此外，由于受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的驅(qū)動，在“重開發(fā)，輕保護(hù)”的思想下，將國家公園內(nèi)自然資源作為商品進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作的現(xiàn)象也時(shí)有出現(xiàn)[15]。 4改進(jìn)我國國家公園管理資金保障機(jī)制的建議 4.1完善國家公園特許經(jīng)營制度。國家公園除了開展旅游業(yè)務(wù)外，還應(yīng)重視特許經(jīng)營制度的作用。這是完善我國國家公園管理資金保障機(jī)制的一項(xiàng)重要舉措。

14、具體而言，國家公園特許經(jīng)營制度既包括國家公園管理委員會的各項(xiàng)制度，還應(yīng)包括國家公園品牌增值系統(tǒng)，按照《國家公園產(chǎn)品品牌管理辦法》，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)辦法、品牌質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法、品牌認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、品牌推廣管理辦法、產(chǎn)品抽查和檢測辦法、品牌清退制度、第三方評估制度、國家公園產(chǎn)品品牌增值體系平臺管理辦法等。例如，在國家公園品牌質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系中，嚴(yán)格從基地、選種、原料、工藝、包裝等方面設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，不僅要考慮國家公園社會公益性也要注重文化遺產(chǎn)的保護(hù)，同時(shí)在品牌增值檢測和保護(hù)評估體系中要明確國家公園品牌年檢制度，對國家公園周邊產(chǎn)品進(jìn)行年度質(zhì)量資格檢査，發(fā)生影響國家公園品牌事件依法處理。4.2借助“互聯(lián)網(wǎng)+”扶持培

15、育特色品牌主體。在建立國家公園品牌體系之后，應(yīng)借助“互聯(lián)網(wǎng)+”扶持培育國家公園特色品牌主體?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”國家公園信息化管理平臺應(yīng)包含不同利益相關(guān)方的國家公園產(chǎn)品品牌管理，以此提高管理國家公園品牌的知名度進(jìn)而拓寬市場渠道?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”平臺內(nèi)容主要包括：收集、分析和發(fā)布全球產(chǎn)品供需狀況和商業(yè)趨勢信息，為國家公園企業(yè)挖掘商機(jī)；提供咨詢服務(wù)，包括提供市場價(jià)格趨勢信息的專家在線咨詢，與消費(fèi)者進(jìn)行在線交互式交流，提供各類國家公園產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營和管理工具，為生產(chǎn)者提供各類產(chǎn)品經(jīng)營管理軟件和各類表格等；建立完善的國家公園產(chǎn)品銷售網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”促進(jìn)電子交易的發(fā)展。4.3鼓勵(lì)采取多元化融資渠道。推展國家

16、公園管理資金來源不能僅僅依靠政府財(cái)政撥款，鼓勵(lì)社會各界人士共同參尤為重要。例如，鼓勵(lì)和引導(dǎo)不同類型投資者參與國家公園品牌經(jīng)營管理，對獲取的利潤進(jìn)行合理分配，將國家公園獲取的收入按比例用于自身管理與建設(shè)。鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)開展綠色信貸業(yè)務(wù)，例如政府逐步成立與國家公園相關(guān)的各類基金，包括國家公園產(chǎn)業(yè)投資基金、國家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，并對符合國家公園生態(tài)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的引進(jìn)企業(yè)給予優(yōu)惠貸款支持。4.4構(gòu)建范圍廣泛的社區(qū)參與發(fā)展機(jī)制。在我國國家公園范圍內(nèi)，大部分原住民是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。通常當(dāng)?shù)鼐用裰饕揽哭r(nóng)耕獲取主要經(jīng)濟(jì)收入，因此為加強(qiáng)國家公園資金管理，必須和當(dāng)?shù)卦【用裥纬梢粋€(gè)良好的統(tǒng)一整體，構(gòu)建范圍廣泛的社區(qū)參與發(fā)展機(jī)制。社區(qū)參與發(fā)展機(jī)制的拓展主要是為當(dāng)?shù)鼐用駧磙D(zhuǎn)變和發(fā)展機(jī)遇，通過培養(yǎng)參與意識、進(jìn)行社區(qū)培訓(xùn)逐步提升當(dāng)?shù)鼐用竦恼J(rèn)知水平。此外，構(gòu)建范圍更廣的社區(qū)發(fā)展機(jī)制必須擴(kuò)展到國家公園相關(guān)管理人員，通過培訓(xùn)提高國家公園管理人 6