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1、按一下以編輯母片標題樣式,按一下以編輯母片,第二層,第三層,第四層,第五層,*,來自,,中國最大的資料庫下載,跨部門協(xié)調與個案研究：,問題本質與策略運用,國立政,治大學公共行政學系,陳敦源,副教授,2008,國立政治大學社會科學院行政管理碩士學程個案教學資料,自我介紹,陳敦源,Dr.Don-yun Chen,國立政治大學公共行政學系副教授,美,國羅徹斯特大學,(University of Rochester),政治學博士,專長,民主理論、制度理論、政治經(jīng)濟學,、社會科學方法論,最近研究方向,官僚體系之政治控制、府會連絡人研究、政策分析之政治可行性評估,、信息與公共行政研究,不一樣的臺灣,跨域治
2、理的臺灣背景,1.,民主的臺灣，人民是真頭家，媒體強力監(jiān)督，政務人員動機不同了。,2.,公私部門大不同，媽媽維持現(xiàn)狀的專業(yè)，準備好了的危機。,3.,行政獨大的文化傳統(tǒng)，以領導者為中心，凡事等上級命令。,引言一：跨域管理,(,Boundary-spanning Management,),管理者該如何解決組織疆界所產(chǎn)生的問題？今天政府管理的情勢已經(jīng)成為,為了有效地服務人民，公共管理者必須尋找跨越現(xiàn)有組織疆界的工作方式。,這種殷切需求也表示各級政府應該培養(yǎng)管理者成為,跨域協(xié)調者,（,boundary spanners,）。,這種管理者要能在其他機關當中尋找合作夥伴，一同解決問題，而他也必須在複雜的組
3、織疆域中，尋找跨越的路，並在不犧牲政府存在基本價值之前提下，改善政府的表現(xiàn)與回應力（,responsiveness,）。,-,DiIulio,Garvey,and Kettle(1993),引言二：馬總統(tǒng),(,前市長,),的話,本人,(,馬前市長,),多次提醒機關同仁面對公眾事務，應秉持,寧可撈過界，不可踢皮球,態(tài)度，主動積極辦理，並已明定臺北市政府各機關加強橫向聯(lián)繫要點加以規(guī)範，惟近日仍有機關代表參加議員舉辦會勘現(xiàn)場發(fā)生互踢皮球之窘境，造成外界不良觀感。請研考會將府內橫向聯(lián)繫作業(yè)方式及機關派員參與府外會勘及協(xié)調會之規(guī)範機制，一併研訂更明確之作業(yè)流程,；爾後一旦再發(fā)生機關間職權區(qū)分不清情事，應
4、以,本府整體,為考量，儘速自行或陳報上級協(xié)調，對外口徑務必一致，才不致遭外界質疑，損及本府施政形象。,(,臺北市政府第,1131,次市政會議記錄,),轉引自曾冠球,(2007),引言三：管理雋語,-,不,跨則,垮，,也就沒有什麼好誇的！,-,中山大學 吳英明 教授,引言四：現(xiàn)實狀態(tài),政策問題的發(fā)生是動態(tài)的，但是組織運作的規(guī)範是靜態(tài)的！,大綱,一、引言,二、緣起,三、跨域協(xié)調的基本目標,四、跨域協(xié)調問題核心：制度與行為,五、跨域協(xié)調本質與做法,六、跨域協(xié)調實例：橫向聯(lián)繫,七、跨域協(xié)調策略,八、,結語,二、緣起,政府組織中的,分工但不合作,案例一：管水的 三頭馬車,看問題：管水的 三頭馬車,記者薛
5、荷玉特稿,我國包裝水的水源水質由,環(huán)保署,主管，成品的水質由,衛(wèi)生署,主管，製作過程是否符合衛(wèi)生規(guī)範及商品販售，則由,經(jīng)濟部,主管；三頭馬車互相掣肘、各管各的，缺乏橫向聯(lián)繫，使得包裝水的品質始終不若它的外表般純淨透明。即以此次環(huán)保署抽驗包裝水水源水質為例，既然水源的水質有問題，那麼處理後的成品有沒有問題呢？這些產(chǎn)品是否還在架上販賣？消費者是否還正在大口喝進重金屬水呢？竟沒有一個單位能夠回答。,環(huán)保署查獲水源水質不合格後，通知地方環(huán)保局開出罰單、禁止作為水源，並將副本送當?shù)匦l(wèi)生局，工作就算完了；對於這些官員來說，這只是一個地號的水源被禁止使用，甚至連它被生產(chǎn)成那一品牌的礦泉水，官員都沒有興趣知道
6、。,每當風災、缺水時，自來水的品質不佳，政府單位總呼籲民眾購買包裝水飲用，但對消費者來說，品管不佳的包裝水，恐怕比黃濁的自來水還糟！,2004-10-01/,民生報,/A3,版,/,今日話題,案例二：如何分工？,臺北市政府：有線電視電纜清理工作,涉及單位：,(1),臺北市政府新聞處,(2),臺北市政府公園路燈管理處,(3),臺北市政府環(huán)保局,案例三：臺北市政府權責區(qū)分協(xié)調作業(yè)圖,為何會這麼複雜？,(,一,),跨域協(xié)調的急迫性：,外在環(huán)境的急速變遷,1.,公部門的資源越來越緊縮，但民眾要求卻越來越高。,2.,政策內涵越來越複雜，政策間的關連性越來越大。,3.,決策過程越來越開放，牽涉到利害關係人
7、越來越多。,4.,決策權力越來越分散，組織權力分享越來越普遍,。,5.,越來越多政策需要長期、集體地投入，才能有果效。,（,二）跨域協(xié)調的範圍,1.,經(jīng)濟、社會、政治領域的互動,2.,公、私部門間的協(xié)力,3.,政治與行政間的調和,4.,組織間的協(xié)調與合作,(,三,),跨域協(xié)調的起源,韋伯,(,Max Weber),論組織運作的兩項力道,1.,經(jīng)濟的,依照比較優(yōu)勢,（,comparative advantage,）,分工合作,，,以獲得更有效率的集體利益。,2.,政治的,依照一些管理決策方法,（,decision rule,），,決定組織中誰得到什麼資源、誰監(jiān)控誰、誰負什麼責任。,三、跨域協(xié)調的
8、基本目標,(,一,),公共管理者應該認清的四項事實,政府運作的現(xiàn)實,一個老大哥,vs.,許多小老弟。,外部的壓力,不跨則垮，選舉時也就沒有什麼好誇的,(,政務人員的思維,),。,交易成本問題,（,transaction costs,）,任何組織都是為了要降低交易成本，但是組織運作也是要成本的。,改革的焦點,公共管理者平時任務不是政治改革，而是尋找各種技巧，降低組織協(xié)調成本。,(,二,),公部門跨域協(xié)調的基本目標,B,:,組織分工所帶來的利益,C,:,組織運作所花的成本,(,協(xié)調、監(jiān)控,),B -C 0,(,三,),組織目標統(tǒng)合的問題,1.,臺北市政府是否有單一的組織目標？,為市民服務？市民是誰
9、？如果市民之間有衝突，服務誰？,2.,即便臺北市有，各下級組織是否有統(tǒng)一的目標？,各單位的組織目標相同嗎？,3.,如果假設大家的目標是多元的，統(tǒng)合目標可能嗎？,誰的（人民或機關）目標應該有最優(yōu)先的順序？由誰來決定（誰負責任）？,四、跨域協(xié)調問題的核心,（,一）,為何出現(xiàn)跨域協(xié)調的問題？,1.,制度面,組織與政策分工,2.,行為面,自利行為與集體行動,案例四：誰有錯？制度還是人？,海鷗部隊,(5 min),vs.,空中警察隊,(20 min),2500,以上的規(guī)定,指揮官的決定,1.,制,度面：制度設計的取捨,1.1,政策,(,組織,),分工,經(jīng)濟部、環(huán)保署,1.2,組織重複,(,Redunda
10、ncy,),的需要,NASA,1.3,組織競爭,(,Competition,),的功能,凍省,2.,行為面,2.1,自利、節(jié)儉、與自制,2.2,集體行動與怠惰,2.3,本位主義的內涵,2.1,自利、節(jié)儉、自制,(Self-interest,Prudence,Self-control),別認為我們桌上的晚餐是來自於屠夫、釀酒人與麵包廠老闆們的愛心，那些食物是來自他們的自利行為。,-,亞當斯密（,Adam Smith,）,2.2,集體行動與怠惰,(Collective Action and Shirking),團體中每一個人都了解，他的努力會對整個團體造成果效，但是他也了解，自身付出的成本必須由自
11、己承擔；而團體成就的報償，卻是大眾分享。因此，他若是能藉由怠惰減少自身付出的成本，這些節(jié)約下來的資源是自己獨享的；而團體報償因為自己怠惰的減少，是由全體一起負擔的。,-,莫隆,(Terry Moe),2.3.1,本位主義的內涵之一,作領域霸主,（,territorial imperialist,）,-,Anthony Downs,自私的忠誠,議題範疇不確定,政策領域的高度敏感,2.3.2,本位,主義的內涵之二,追求自主性（,autonomy,）,-,James Q.Wilson,地盤意識（,turf,）,鎖定生存利基（,ecological niche,）,尋找鞏固生存利基的方法,五、跨域協(xié)調
12、的本質與做法,(,一,),組織間聯(lián)繫網(wǎng)絡,六,種本質的分類,:(Alter and,Hage,1993),1.,互賴模式,(interdependence),2.,規(guī)模,(size),3.,結構,(structure),4.,複雜度,(complexity),5.,自主程度,(autonomy),6.,任務性質,(mission),互賴模式,：連續(xù),(,需要,),、互惠,(,交換,),、共生的,(,互利共生,),。,規(guī)模,：合作夥伴越少，合作的組織規(guī)模越小，合作就越容易！,結構,：合作組織間的網(wǎng)絡越有中心性，連結性越強，合作就越容易。,複雜度,：合作組織間的異質性越低，分化程度越低，合作就越容
13、易。,自主性,：合作組織的網(wǎng)絡對環(huán)境的自主程度越高，合作就越容易。,任務性質,：合作組織間的任務性質越單純，合作就越容易。,(,二,),非正式協(xié)調機制,1.,個,人的人際,(,網(wǎng)絡,),關係是否是部門跨部門協(xié)調的重要資產(chǎn)？,領導者是否應該使用自己或是下屬的人際關係來從事政務，讓跨部門協(xié)調順暢？,好處,：人際關係能減輕溝通或信任成本,疑慮,：個人關係無法事先測量,(,人際關係好的同仁，成效就比較好？,),疑慮,：當事人可能不願意使用，甚至不會讓長官知道自己關係好。,2.,協(xié)助組織協(xié)調的非正式元素,Donald Chisholm,相互的規(guī)範,(,the Norm of reciprocity,),
14、系統(tǒng)因素,頻繁定期的接觸,(,自然形成,),人員組織間的流動頻率,組織因素,長官允許非正式管道的建立,人員的改換讓組織對外的聯(lián)繫網(wǎng)絡增加,越大的組織協(xié)調資產(chǎn)越多,個人因素,組織地位越高越容易成為組織間的溝通者,意願高以及溝通巧高的人,其他因素,非刻意建立的緊密關係（,Serendipitous Propinquity,）,(,三,),正式協(xié)調組織設計,1.,組,織理論學者,Henry,Mintzberg,（,1993,）,提出五種組織協(xié)調設計型態(tài),:,一、,監(jiān)督簡單化,：以直接監(jiān)督為基礎，重視決策高層之簡單結構,二,、,流程標準化,：以工作流程標準化為基礎，重視技術參謀之機械式科層組織（簡稱）
15、,三、,運作專業(yè)化,：以技能與知識標準化為基礎，重視運作階層之專業(yè)化科層組織,四、,生產(chǎn)部門化,：以工作產(chǎn)出標準化為基礎，重視中層管理者之部門化形式,五、,結構彈性化,：以相互調適為基礎，重視支援幕僚之機動式組織,中間管理者,運作階層,決策高層,支援幕僚,技術參謀,組織構成要素,資料來源,:,Mintzberg,(1993),以及陳麗娟,(2006),碩士論文,3.,行政院災防會個案之一,編號,組織協(xié)調,分類一,分類二,災防會做到與不足,未來國土安全處可以加入的,1,監(jiān)督,簡單化,控制監(jiān)督,命令系統(tǒng),拉高命令系統(tǒng)層級至副院長，指揮與調度各部會及地方政府。,成員多元專業(yè)能力，一改過去無從著力感，
16、預期將彰顯命令效果。,集中監(jiān)督,彈性化任務編組發(fā)揮集中監(jiān)督之效，減少科層體制垂直資訊負荷。,整合銜接災前減災整備、災時應變救災及災後復原重建三階段，強化集中監(jiān)督功能。,部會功能,建立單一、分項的災害防救管理體制，銜接災害管理週期有所不足。,轉換成整體、全方位的災害防救管理體制。,2,流程,標準化,水平分部,標準作業(yè)程序,部會各自建立一套完整防救災的標準作業(yè)程序（,SOP,）。,整合,19,個部會分立的防救災,SOP,。,災害通報,中央應變中心由各部會執(zhí)掌改採功能編組，各依權責查報通報，於災害應變中心整合，有效強化災情通報機制。,透過衛(wèi)星、微波網(wǎng)路及後端管理，建立完善之防救災資訊分享機制。,垂直分層,權責分工,中央率先主動投入救災，地方政府配合操作（由地方執(zhí)行救災，中央提供資訊及建議）。,地方政府應扮演救災主體，中央提供資源與協(xié)助。,資源分配,幾乎完全仰仗中央資源之濟助，地方政府負責疏散與安置災民。,將中央錢與權下放，善用民力從事救災工作。,資料來源：陳麗娟,(2006),4.,行政院災防會個案之二,編號,組織協(xié)調,分類一,分類二,災防會做到誒與不足,未來國土安全處可以加入的,3,運作,
跨部門協(xié)調與個案研究：問題本質與策略運用(ppt 44頁)
