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1、宏觀政策調(diào)控下商業(yè)銀行面臨創(chuàng)新
一、現(xiàn)代商業(yè)銀行制度與中國國有商業(yè)銀行的制度缺陷
考察現(xiàn)代金融發(fā)展史，我們發(fā)現(xiàn)，自世界上第一家股份制銀行——英格蘭銀行成立以來，股份制銀行在世界各國商業(yè)銀行組織體系中占據(jù)了統(tǒng)治地位?？梢哉f，一部商業(yè)銀行史，實(shí)際上是一部股份制商業(yè)銀行史，股份公司制度造就了現(xiàn)代商業(yè)銀行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)天然地選擇了股份公司制度。商業(yè)銀行作為企業(yè)組織，股份公司制度符合邏輯成為商業(yè)銀行最佳企業(yè)制度形式(實(shí)證分析亦支持這一結(jié)論)。第一，殷份商業(yè)銀行制度有效地實(shí)現(xiàn)了銀行終極資本所有權(quán)與法人產(chǎn)權(quán)的分離，解決了銀行法人產(chǎn)權(quán)地位不確定的問題；第二，股份商業(yè)銀行制度形成了有效的多元化產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制，解決
2、了因產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一造成經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)高度集中的問題；第三，股份商業(yè)銀行制度具有完善的法人治理結(jié)構(gòu)和有效的激勵(lì)一約束機(jī)制，解決了銀行管理中諸如渙散、腐敗和非人格化的問題；第四，股份商業(yè)銀行制度有效實(shí)現(xiàn)了資本積聚和金融資源優(yōu)化配置，提高了全社會(huì)金融資本的配置和運(yùn)作效率。
比照規(guī)范的股份商業(yè)銀行制度，我國國有商業(yè)銀行現(xiàn)有的制度安排存在明顯的缺陷。四大國有商業(yè)銀行國有獨(dú)資(即所謂“全民所有制”)的制度屬性只是一種產(chǎn)權(quán)抽象的制度假設(shè)，全民中的任何單個(gè)成員既不能對(duì)銀行財(cái)產(chǎn)具體行使實(shí)際的所有者權(quán)利，也不對(duì)銀行資產(chǎn)的損失實(shí)際承擔(dān)所有者責(zé)任。這種純粹虛置的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則。其缺陷在于：第一，國有銀行
3、與政府結(jié)合在一起，一級(jí)政府一級(jí)銀行，銀行成為政府執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策的工具，尤其是國有銀行與國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)同構(gòu)，導(dǎo)致國有企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大量轉(zhuǎn)嫁給國有銀行，不可避免地產(chǎn)生制度性金融風(fēng)險(xiǎn)；第二，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明，產(chǎn)權(quán)主體虛置，不能形成有效的激勵(lì)一約束機(jī)制，普遍存在較高的“道德風(fēng)險(xiǎn)”、經(jīng)營管理效率嚴(yán)重低下；第三，以國家獨(dú)資所有的單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為主體，無法建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)難以有效控制且無法分散風(fēng)險(xiǎn)。以上制度缺陷導(dǎo)致的兩個(gè)最嚴(yán)重的后果是銀行運(yùn)作效率非常低下和滋生巨額不良資產(chǎn)。
二、國有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)改革的模式選擇與制度安排
從制度(Institutions)上說，國有商業(yè)銀行原有制度安排客觀存在
4、的違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本制度的天然缺陷，迫使宏觀當(dāng)局必須痛下決心對(duì)其進(jìn)行制度改造，以適應(yīng)既定的體制改革整體步驟、消除妨礙確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制度障礙。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的艱巨復(fù)雜性和伴隨加入WTO帶來的沉重的銀行業(yè)競爭壓力，加劇了國有商業(yè)銀行制度改革的現(xiàn)實(shí)緊迫性。
在解決了制度改革的認(rèn)識(shí)問題之后，金融理論和實(shí)踐界在如何選擇制度改革模式上產(chǎn)生了分歧和爭執(zhí)。目前主要有幾種改革思路：第一種思路：“國有控股公司下的兩級(jí)法人制度”。即打破國有商業(yè)銀行現(xiàn)有的按行政方式設(shè)置的“一級(jí)政府一級(jí)銀行”的機(jī)構(gòu)框架，改按經(jīng)濟(jì)區(qū)域分割國有商業(yè)銀行，并將國有商業(yè)銀行四大總行改組為國有控股公司，各大經(jīng)濟(jì)區(qū)域國有商業(yè)銀行改造
5、為國有控股公司下的二級(jí)法人銀行。這種改革思路的預(yù)期目的在于對(duì)國有商業(yè)銀行龐大的規(guī)模進(jìn)行消腫，打破其行業(yè)壟斷局面，促進(jìn)銀行競爭，提高市場(chǎng)運(yùn)行效率，減少地方政府行政干預(yù)，從而在銀行內(nèi)部建立起權(quán)力制衡機(jī)制，使銀行內(nèi)部運(yùn)行富有效率。第二種思路：“商業(yè)化運(yùn)作的國有獨(dú)資商業(yè)銀行制度”。核心是把影響國有銀行商業(yè)化的政策性職能從根本上分離出去，將銀行辦成“真正的銀行”，并在機(jī)構(gòu)布局上進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和重組。但其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是國有獨(dú)資的有限責(zé)任公司，資本金全部由國家財(cái)政提供和彌補(bǔ)，以充分保證政府獲取壟斷利潤，并滿足政府在漸進(jìn)式改革中的應(yīng)急應(yīng)變所需。第三種思路：“國家控股的股份商業(yè)銀行制度”。即從過渡經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)出
6、發(fā)，充分考慮中國的實(shí)際國情和改革的可操作性，對(duì)國有商業(yè)銀行進(jìn)行規(guī)范化的股份制改造，打破單一化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，建立和完善董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)事會(huì)有效監(jiān)督下的銀行法人治理結(jié)構(gòu)。第四種思路：“一般股份商業(yè)銀行制度”。認(rèn)為銀行業(yè)是充分競爭領(lǐng)域，銀行產(chǎn)權(quán)多元化不影響國家對(duì)經(jīng)濟(jì)命脈的控制。國家應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革取向的總體戰(zhàn)略部署，放棄國家腔股的銀行經(jīng)營思想，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般原則對(duì)國有商業(yè)銀行進(jìn)行非國有化的股權(quán)改造，保證商業(yè)銀行合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，保護(hù)少數(shù)股東的權(quán)益，使銀行運(yùn)作富有效率。
在上述四種改革思路中，第一、二種思路實(shí)際上都未觸動(dòng)國有商業(yè)銀行現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度矛盾，單純從銀行內(nèi)部管理架構(gòu)和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制對(duì)國有商業(yè)銀
7、行的現(xiàn)行制度進(jìn)行彌補(bǔ)和整合，因而這兩種思路是治標(biāo)不治本的，不能解決舊制度的根本問題。從現(xiàn)實(shí)情形看，第二種思路實(shí)際上就是當(dāng)前政府改革實(shí)踐基本采納運(yùn)作的思路，但因種種原因，國有商業(yè)銀行與政府、國有企業(yè)之間，仍然處于一種“剪不斷，理還亂”的利益兼容關(guān)系，其制度的負(fù)面效應(yīng)無論是在存量上還是增量上都在不斷釋發(fā)和擴(kuò)大。
通過歷史的考察、廣泛的比較與選擇，筆者認(rèn)為，我國國有商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)制度改革要兼顧中國整體經(jīng)濟(jì)與政治體制改革的漸進(jìn)性特征和制度突破的最終目標(biāo)。在近期目標(biāo)上，應(yīng)定位于“國家控股的股份商業(yè)銀行制度”；在中長期改革目標(biāo)的選擇上，可在四大銀行中保持1一2家“國家控股股份商業(yè)銀行”，其余則推行“一般
8、股份商業(yè)銀行”制度。這種中長期改革目標(biāo)的制度設(shè)計(jì)既可保證政府在漸進(jìn)式改革中的應(yīng)急應(yīng)變所需，又可適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般要求，滿足使銀行內(nèi)部運(yùn)作和外部競爭富有效率的需要。
國有商業(yè)銀行擁有龐大的資產(chǎn)、規(guī)模和人員，積淀著諸多棘手復(fù)雜的問題，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范的股份制改造，工作任務(wù)是極其艱巨復(fù)雜的，需要宏觀當(dāng)局高瞻遠(yuǎn)矚、統(tǒng)籌部署、分層設(shè)計(jì)、穩(wěn)妥實(shí)施。對(duì)此問題，實(shí)有另行著文之必要。結(jié)合國有企業(yè)上市公司的股份制改造工作，筆者在本文中僅提出以下制度安排意見：
(一)股份制改造工作必須規(guī)范、徹底，不留尾巴，為下一步推動(dòng)國有商業(yè)銀行逐步成為股權(quán)可流通的公眾銀行消除障礙、創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。對(duì)國有商業(yè)銀行的股份制改造，要充
9、分借鑒國有企業(yè)股份制改造的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在管理體制和運(yùn)行機(jī)制上實(shí)現(xiàn)真正意義上的商業(yè)化轉(zhuǎn)換。
(二)妥善處理體制改革中的路徑依賴(PathDependence)問題。國有商業(yè)銀行制度創(chuàng)新面臨著兩個(gè)最突出的障礙：一是巨額不良資產(chǎn)的處置；二是政府職能的分離。這兩個(gè)問題如不能得到實(shí)質(zhì)性突破，就無法奢談國有商業(yè)銀行制度創(chuàng)新
國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的確切數(shù)額，實(shí)在是一個(gè)國家機(jī)密。目前經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)務(wù)界普遍估計(jì)不良資產(chǎn)在2萬億元以上，不良資產(chǎn)比率不低于25％，其中至少有7—8％是無法收回的呆帳和壞帳。不管怎么說，這個(gè)數(shù)額已經(jīng)非常龐大。巨額不良資產(chǎn)如不能得到妥善處置，勢(shì)必會(huì)通過銀行資產(chǎn)股份化轉(zhuǎn)嫁給新的銀行股東(
10、Shareholders)。這不僅違背證券市場(chǎng)的“三公”原則，也為銀行下一步的資本運(yùn)作帶來困難。筆者認(rèn)為，國家通過設(shè)立金融資產(chǎn)管理公司來接收國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，是符合國有制企業(yè)股份制改造操作慣例的，也是現(xiàn)行制度背景下務(wù)實(shí)可行的選擇。無疑，金融資產(chǎn)管理公司在今后的運(yùn)作中會(huì)產(chǎn)生諸多新的問題和矛盾，但邁出這一步，就已經(jīng)為國有商業(yè)銀行乃至整個(gè)國有企業(yè)的戰(zhàn)略性重組創(chuàng)造了寶貴的制度前提。
國有商業(yè)銀行制度創(chuàng)新的另一個(gè)制度障礙是政府職能的分離。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不成熟、國有企業(yè)改革任務(wù)復(fù)雜艱巨、政策性銀行發(fā)展滯緩的前提下，將政策性職能徹底從國有商業(yè)銀行分離出去，是不太現(xiàn)實(shí)的。這也是我們選擇“國家控股的股份商
11、業(yè)銀行”制度作為制度創(chuàng)新近期目標(biāo)的主要原因。解決這個(gè)問題的出路在于深化國企改革、加快政府轉(zhuǎn)變職能、增強(qiáng)國家政策性銀行的經(jīng)營能力并不斷完善政策性金融體系。在這方面，我們注意到意大利的經(jīng)驗(yàn)。在意大利國家控股的商業(yè)銀行中，基本實(shí)現(xiàn)了政銀分離。政府以股東身份參與銀行的經(jīng)營管理，并按股權(quán)比重獲取分紅；對(duì)于政府為實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而需要銀行支持的項(xiàng)目貸款，在符合貸款基本條件下，由政府給以本息擔(dān)保，并將所需資金從政府應(yīng)得的分紅中予以扣除。
(三)建立多元化的產(chǎn)權(quán)主體，規(guī)范和完善銀行法人治理結(jié)構(gòu)。在產(chǎn)權(quán)主體上，要建立“國家、法人、個(gè)人、外資”共同投資的多元化的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，注重引進(jìn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、技術(shù)、信息和先進(jìn)的銀行
12、管理經(jīng)驗(yàn)；在股權(quán)結(jié)構(gòu)上，要兼顧國家控股與股權(quán)結(jié)構(gòu)合理化的目標(biāo)，在條件具備時(shí)，國家要逐步減持國家股比重，或相對(duì)控股，或作為戰(zhàn)略投資者(StrategyInvestors)參與銀行的經(jīng)營管理；在法人治理結(jié)構(gòu)上，國家要加強(qiáng)作為國家資本代表的董事、監(jiān)事的人格化塑造，防止“內(nèi)部人控制”(InternalControl)。
(四)積極創(chuàng)造條件使國有商業(yè)銀行在中長期目標(biāo)內(nèi)成為公眾上市銀行，實(shí)現(xiàn)銀行的資本、收益、風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)督社會(huì)化，樹立我國銀行業(yè)的整體形象。目前，四大銀行的總資產(chǎn)雖然都在萬億元以上，但資本金、凈資產(chǎn)規(guī)模也只有千億元左右。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如參照大型國企的上市經(jīng)驗(yàn)，將國有商業(yè)銀行一部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)拿出
13、上市，國內(nèi)社會(huì)資金實(shí)力和證券市場(chǎng)承載力是完全可以接受的。使國有商業(yè)銀行成為公眾上市銀行、這是建立我國現(xiàn)代商業(yè)銀行體系整體戰(zhàn)略目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，其意義和影響是深遠(yuǎn)的。
三、制度變遷中的金融監(jiān)管與金融宏觀調(diào)控
(一)破除嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營的抑制性金融政策，實(shí)現(xiàn)有限的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)管理，提高商業(yè)銀行的經(jīng)營效率和國際競爭力。分業(yè)制發(fā)端于英國，在美國、日本、法國等西方國家得到加強(qiáng)。它是基于早期的銀行經(jīng)營理論(真實(shí)票據(jù)論)以及防范金融危機(jī)需要而建立的一種抑制性金融管理制度。這種制度的比較優(yōu)勢(shì)是在特定時(shí)期有利于政府和中央銀行調(diào)控和管理金融活動(dòng)，防止商業(yè)銀行和投資銀行間的風(fēng)險(xiǎn)滲透，并有利于打破銀行壟斷。但分業(yè)制也
14、存在突出的制度缺陷，主要是削弱了商業(yè)銀行的制度創(chuàng)新和競爭力，降低了金融資源的流動(dòng)和配置效率，并使商業(yè)銀行資產(chǎn)經(jīng)營缺乏靈活性及內(nèi)部經(jīng)營損益互補(bǔ)機(jī)制，資產(chǎn)單一化而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)高度集中。正因如此，進(jìn)入80年代以來，實(shí)行分業(yè)制的主要國家逐步取消分業(yè)限制，加快合業(yè)經(jīng)營的改革步伐。
我國的金融管理政策面臨著防范、化解金融風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)商業(yè)銀行金融創(chuàng)新、提高銀行經(jīng)營效率與競爭力的雙重目標(biāo)選擇。加入WTO后，進(jìn)入國內(nèi)的外資銀行將同時(shí)向各金融行政監(jiān)管部門申辦銀行、證券、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)，而國內(nèi)的證券公司也即將依法開辦極具成長性的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)(實(shí)質(zhì)上是相當(dāng)于吸收公眾存款)。所有這些，進(jìn)一步動(dòng)搖了分業(yè)制的實(shí)施基礎(chǔ)。商業(yè)銀行承受
15、的經(jīng)營壓力正在進(jìn)一步加大。鑒此，為兼顧上述雙重目標(biāo)，在過渡期筆者提出“有限分業(yè)制度”政策建議，基本內(nèi)容是：
1．取消商業(yè)銀行的分業(yè)經(jīng)營限制，在堅(jiān)持銀行主營業(yè)務(wù)的同時(shí)，允許商業(yè)銀行通過控股、參股等形式投資證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和其他金融產(chǎn)業(yè)，但商業(yè)銀行不直接從事證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，只以股東身份參與其經(jīng)營管理，保持不同金融產(chǎn)業(yè)的資產(chǎn)、人員和財(cái)務(wù)上的相對(duì)獨(dú)立性。
2．進(jìn)一步放寬商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)擴(kuò)張限制，拓寬貨幣市場(chǎng)與資本市場(chǎng)的業(yè)務(wù)對(duì)接面，鼓勵(lì)商業(yè)銀行通過拆借、證券回購、股票質(zhì)押貸款、購買證券公司發(fā)行的金融債券等方式間接參與證券業(yè)務(wù)，分享中國資本市場(chǎng)成長的利潤。
3．適當(dāng)修訂《公司法》、《證券法》、《商業(yè)銀行
16、法》等法律法規(guī)，廢除國有獨(dú)資的有限責(zé)任公司制度，使金融企業(yè)成為真正意義上的股份有限公司或有限責(zé)任公司。在此基礎(chǔ)上廢除“銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)分業(yè)經(jīng)營”的行業(yè)壁壘規(guī)定，廢除商業(yè)銀行“不得在境內(nèi)從事股票和信托投資”的規(guī)定，在法律上允許銀行、證券、保險(xiǎn)按照現(xiàn)代公司的運(yùn)作要求，通過相互參股的形式實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)滲透，并為培育我國的金融集團(tuán)創(chuàng)造條件。
(二)有限分業(yè)經(jīng)營不動(dòng)搖分業(yè)監(jiān)管。在堅(jiān)持對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分業(yè)監(jiān)管的前提下，加強(qiáng)中央銀行、中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)的協(xié)同監(jiān)管，建立“有分有合、目標(biāo)一致、運(yùn)行高效”的金融行政監(jiān)管體系。一方面，中央銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)各自獨(dú)立履行法律賦予或國務(wù)院授權(quán)的職
17、能，保持各自的獨(dú)立性；另一方面，在交叉相關(guān)的具體業(yè)務(wù)上、諸如銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司相互參股，證券投資基金、商業(yè)銀行對(duì)證券公司融資，證券公司發(fā)行金融債券、保險(xiǎn)資金參與股市等方面，加強(qiáng)各監(jiān)管主體的協(xié)同配合和日常監(jiān)管的信息共享。這種協(xié)同監(jiān)管機(jī)制有利于克服單一監(jiān)管主體產(chǎn)生的弊端，有利于提高監(jiān)管的實(shí)際效果。
(三)在利率、外匯等重大宏觀金融權(quán)限上，賦予商業(yè)銀行更大的經(jīng)營自由度。中央銀行要加快利率管理體制改革，加速利率市場(chǎng)化進(jìn)程，進(jìn)一步擴(kuò)大利率的浮動(dòng)權(quán)限和浮動(dòng)范圍，為人民幣成為自由兌換貨幣積極創(chuàng)造條件。在利率、外匯管理體制上，“十五”期間，一定要有實(shí)質(zhì)性的突破，否則將大大制約中國金融市場(chǎng)化進(jìn)程，影響社
18、會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完整確立。
(四)加快政府職能的分離，探索和建立“國家控股或參股的商業(yè)銀行一政府一國有企業(yè)和薄弱產(chǎn)業(yè)”的合理補(bǔ)償機(jī)制。增強(qiáng)現(xiàn)有三家政策性銀行的資本規(guī)模和經(jīng)營能力，發(fā)揮其在諸如糧食流通體制改革、國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國企脫困、西部大開發(fā)等重大宏觀戰(zhàn)略舉措上的金融支持作用。同時(shí)，要進(jìn)一步完善政策性金融體系，盡快組建政策性住房信貸銀行、社會(huì)保障福利銀行和教育銀行等新的政策性銀行，減輕國有商業(yè)銀行的制度負(fù)擔(dān)，保證改革的穩(wěn)步推進(jìn)。
(五)建立存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度是銀行業(yè)的穩(wěn)定器。真正意義上商業(yè)銀行，必須謹(jǐn)慎考慮市場(chǎng)退出機(jī)制。無論是對(duì)單個(gè)商業(yè)銀行還是對(duì)整個(gè)金融體系，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以個(gè)人信用而非以國家信用為基礎(chǔ)的條件下，都迫切需要建立存款保險(xiǎn)制度(巴塞爾《有效銀行監(jiān)管的核心原則》附加條款中，也載明了存款保險(xiǎn)機(jī)制的重要性)。這是國有商業(yè)銀行制度創(chuàng)新的一項(xiàng)重要配套改革?？紤]到我國金融格局的特殊性，我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)由中央財(cái)政和參保銀行共同出資設(shè)立，并由中央銀行統(tǒng)一管理，單獨(dú)行使職能。
宏觀政策調(diào)控下商業(yè)銀行面臨創(chuàng)新
