地方政府的管理職能淺談公共管理專業(yè)

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1、 地方政府的管理職能淺談 一、地方政府的社會(huì)管理職能 1.地方政府是服務(wù)型政府 服務(wù)型政府或曰公共服務(wù)型政府,是以提供公共產(chǎn)品、為人民服務(wù)為首要職責(zé)的政府。服務(wù)型政府的基本理念是以人為本,即以為民、利民、便民、富民為現(xiàn)實(shí)目標(biāo);以人民滿意、社會(huì)安寧以及人的全面發(fā)展為價(jià)值追求。服務(wù)型政府的基本精神是公共精神,即代表公共意志、管理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序、保障公共安全。服務(wù)型政府的基本職能是滿足公共需求,即為社會(huì)提供充足的公共產(chǎn)品,為市場(chǎng)競(jìng)爭創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境,為勞動(dòng)者提供就業(yè)和保障,為公民生活提供高質(zhì)量服務(wù)。  “服務(wù)型政府”是與“管制型政府”相對(duì)而言的。管制型政府是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的政府模式,

2、管制是計(jì)劃的特征和需要;服務(wù)型政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府模式,服務(wù)是在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域社會(huì)對(duì)政府的公共需求。服務(wù)型政府有著與管制型政府完全不同的特點(diǎn)。概括說來,其區(qū)別主要在:管制型政府因偏好管制而往往導(dǎo)致過度管制,服務(wù)型政府則注重服務(wù)而輔之以必要管制;管制型政府是依靠行政審批實(shí)施管理而且重審批輕管理,服務(wù)型政府則通過便捷的服務(wù)進(jìn)行管理而且重在提高公民的便利程度;管制型政府是以行政命令方式實(shí)施自上而下的單向規(guī)制型管理,服務(wù)型政府則根據(jù)社會(huì)需求調(diào)整政策,提供服務(wù),實(shí)行雙向回應(yīng)型管理。   地方政府的核心職能是服務(wù)。在政府的兩大基本職能中,政治統(tǒng)治職能歷來主要由中央政府行使,地方政府的主要職能是實(shí)施社

3、會(huì)管理;在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治條件下,地方政府的社會(huì)管理職能,主要不是通過管制的方式,而是通過服務(wù)的方式來行使。因此,地方政府的核心職能是保證提供基本的公共服務(wù);地方政府的改革方向是向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型;地方政府的根本追求是為人民服務(wù),使人民滿意。如果說建設(shè)服務(wù)型政府是中國政府改革的基本方向的話,那么,這場(chǎng)改革理應(yīng)是自下而上的改革,首先要通過改革,使地方政府成為服務(wù)型政府,成為人民滿意的政府;因?yàn)楣卜?wù)項(xiàng)目大量的是由地方政府特別是基層政府提供的,為人民服務(wù),人民首先感受到的是地方政府的服務(wù),人民對(duì)政府公共服務(wù)的滿意度,無論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上,首先是對(duì)地方政府的直接評(píng)價(jià)。   2.服務(wù)型政府

4、的社會(huì)管理職能   在公共行政學(xué)的基本范疇中,社會(huì)管理和公共服務(wù)都有廣義和狹義之分。從廣義上說,社會(huì)管理是對(duì)除政治統(tǒng)治之外的全部政府職能的概括,包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)在內(nèi);目前我國官方文件中普遍使用的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)政府職能的提法是從狹義角度講的。廣義的公共服務(wù)是指廣義的公共產(chǎn)品(包括服務(wù))供給,所謂服務(wù)型政府就是使用的廣義公共服務(wù)概念,即把政府的權(quán)力行使和活動(dòng)范圍嚴(yán)格限定在公共領(lǐng)域,把政府職能限定于提供廣義的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)上。換句話說,所謂服務(wù)型政府就是以服務(wù)的理念和服務(wù)的方式依法實(shí)施社會(huì)管理職能的政府。為了不致在概念上造成混亂,本文在論述中從眾,采

5、用通行提法,即使用廣義的“公共服務(wù)”概念(這是“服務(wù)型政府”概念得以成立的前提)和狹義的“社會(huì)管理”概念(這是“四職能說”得以成立的前提)。   從狹義角度說,現(xiàn)代服務(wù)型政府的社會(huì)管理職能主要有四項(xiàng)——建立法制基礎(chǔ);投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施;保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體;保護(hù)和優(yōu)化環(huán)境。政府的社會(huì)管理功能的有效發(fā)揮是堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的基本前提。政府作為社會(huì)公共組織,其社會(huì)管理職能可以說是千頭萬緒;但最重要和最主要的是上述四項(xiàng)。   在依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家的過程中,建立法律和制度基礎(chǔ),無疑是政府的最基本的職責(zé)之一。無論是政府依法行政還是社會(huì)依法自治,都必須有法可依;法制化的公共

6、政策和公共制度供給永遠(yuǎn)是第一位的問題;而這是除立法機(jī)關(guān)和授權(quán)的政府組織外,任何社會(huì)組織所無法提供的純公共產(chǎn)品。投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),是優(yōu)化環(huán)境的重要方面,因而是服務(wù)型政府的基本責(zé)任。如道路交通、水電樞紐、排污防洪、垃圾處理、公園與城市美化等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),都是需要政府來投資的。雖然這些設(shè)施的消費(fèi)在一定條件下可能會(huì)因部分的排他性而使私人組織也有投資的沖動(dòng),從而也可以部分地實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化,但不能依賴于社會(huì)和私人的投資則是肯定的;即使由非政府組織投資,也必須由政府負(fù)責(zé)規(guī)劃和界定產(chǎn)權(quán)。   傾向于保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體和對(duì)窮人提供幫助,是世界上所有民主政府的基本特征。以為人民服務(wù)為宗旨的中國政

7、府更應(yīng)當(dāng)將其視之為自己的神圣義務(wù);堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀,為處于社會(huì)最底層的普通百姓排憂解難辦實(shí)事;特別是在社會(huì)主義初級(jí)階段和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育尚不成熟的社會(huì)轉(zhuǎn)型期,關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體的生活狀態(tài),保護(hù)弱勢(shì)者和貧困者的基本權(quán)利不受剝奪和侵害,通過公共政策傾向、司法援助、社會(huì)救濟(jì)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障制度以及扶貧開發(fā)等多項(xiàng)措施,為社會(huì)弱勢(shì)群體和貧困階層提供多方面的幫助和救援,從而保持政治穩(wěn)定和社會(huì)公正,實(shí)現(xiàn)共同富裕和全面協(xié)調(diào)發(fā)展,是人民政府義不容辭的一項(xiàng)天職。   社會(huì)全面進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志是人的生活環(huán)境的不斷改善。因此,政府的一項(xiàng)重要社會(huì)管理職能就是保護(hù)環(huán)境并不斷地優(yōu)化環(huán)境。保護(hù)環(huán)境

8、包括保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境不被破壞和保護(hù)社會(huì)生態(tài)環(huán)境不致受損兩個(gè)方面。保護(hù)并改善自然生態(tài)環(huán)境,保持自然資源的合理開發(fā)和利用,是實(shí)現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展的基本保證;也是全球治理對(duì)一國政府提出的治理要求。保護(hù)并改善社會(huì)生態(tài)環(huán)境,協(xié)調(diào)各種社會(huì)資源的合理配置和有效開發(fā)利用,不斷優(yōu)化包括政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、文化生態(tài)在內(nèi)的各種社會(huì)生態(tài)環(huán)境,是社會(huì)全面進(jìn)步的重要環(huán)節(jié),也是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)對(duì)中國政府提出的治理要求。   上述四項(xiàng)社會(huì)管理職能的有效發(fā)揮,需要政府與社會(huì)的合作治理作基礎(chǔ);但作為公共產(chǎn)品的提供者,政府首先責(zé)無旁貸,特別是服務(wù)型的地方政府。   二、中國地方政府履行社會(huì)管理職能過程中存在的主要問題

9、  社會(huì)管理即對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理,是任何時(shí)代任何國家的任何政府都必須履行的基本職能。因?yàn)樗欠€(wěn)定、和諧發(fā)展的社會(huì)所不可缺的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,外部性和非正義等“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象必然引發(fā)各種利益矛盾與社會(huì)沖突,需要政府通過加強(qiáng)社會(huì)管理來予以矯正;在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,為了保持良好秩序和社會(huì)穩(wěn)定,從容應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件和公共危機(jī),更要求政府通過有效的社會(huì)管理來維護(hù)國家和民眾的利益。政府的社會(huì)管理職能主要是通過制定并有效執(zhí)行公共政策和公共法規(guī),從而規(guī)范社會(huì)運(yùn)行,化解社會(huì)矛盾,協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系,維護(hù)社會(huì)公正來予以體現(xiàn)的。   改革開放以來,我國地方政府在建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中,在改善和提高

10、人民的物質(zhì)生活方面,發(fā)揮了重要的作用,做出了積極的貢獻(xiàn)。但在統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的全面進(jìn)步,提高人民生活質(zhì)量方面,還存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)和諸多問題。一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度和GDP指標(biāo),造成盲目投資和大量低水平重復(fù)建設(shè);一些地方不惜以浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境為代價(jià)來發(fā)展經(jīng)濟(jì);一些地方官員更多關(guān)注的是財(cái)稅上繳及招商引資數(shù)字,而忽視關(guān)系百姓生活及其切身利益的社會(huì)事業(yè)的發(fā)展等等。這與黨的十六大提出的全面建設(shè)更高水平的小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)及十六屆三中全會(huì)提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”的發(fā)展思想還存在很大的差距?,F(xiàn)擇其要者分述如下:   1.在統(tǒng)籌發(fā)展觀上,地方各級(jí)政府更多關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)生活內(nèi)部各經(jīng)濟(jì)要

11、素之間的統(tǒng)籌,很少將目光投注到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)籌上。   經(jīng)濟(jì)固然是社會(huì)的基礎(chǔ),但社會(huì)是由多種要素構(gòu)成的復(fù)雜“有機(jī)體”,并不僅僅是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)社會(huì)。經(jīng)濟(jì)增長不能代替社會(huì)發(fā)展,GDP指標(biāo)不能替代反映社會(huì)發(fā)展總體水平的綜合指標(biāo)體系。在推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的生產(chǎn)力各要素中,人是最活躍的要素。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,首先要確立以人為本的理念,更多地關(guān)注與人的全面發(fā)展關(guān)系密切的衛(wèi)生、教育、文化等項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展水平,滿足民眾日益增長的需求,使最廣大的人民群眾特別是占人口80%的農(nóng)民能看得起病,上得起學(xué),打得起官司。這不是靠單純地發(fā)展經(jīng)濟(jì)能解決的問題,而必須要通過衛(wèi)生、教育、司法和社會(huì)保障體制改革和加大政府對(duì)

12、此類事業(yè)的投入來不斷地促進(jìn)發(fā)展才能解決。目前,我國公共衛(wèi)生保健支出占GNP比重為2.0%,比中等收入國家的平均水平低0.5個(gè)百分點(diǎn);而在一些落后的山區(qū)農(nóng)村,醫(yī)療衛(wèi)生條件甚至倒退到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“合作醫(yī)療”水平以下,農(nóng)民因看病難改而去求神拜佛,搞封建迷信。我國公共教育支出占GNP比重上世紀(jì)末為2.3%,比低收入國家的平均水平低1個(gè)百分點(diǎn);到去年底才與低收入國家的平均水平持平。我國的社會(huì)保障體系建設(shè)還停留在初期階段,社會(huì)保障總支出占GDP比例為3.6%,而同一比例在英國是22.8%,法國是30.1%,德國是29.7%,瑞典是34.7%。時(shí)下之中國,雖然整體生活水平提高了,但下崗失業(yè)和看病養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)

13、問題越來越困擾著社會(huì)底層廣大人群的日常生活及情緒。而各級(jí)地方政府對(duì)此并沒有像對(duì)待GDP問題那樣予以足夠的關(guān)注和重視。一些地方政府只重視抓個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先進(jìn)典型,只問農(nóng)民整體脫貧和人均收入增長情況,把解決“三農(nóng)問題”簡化為“抓票票”,并以此作為考核地方官員的主要根據(jù);至于農(nóng)民吃飽肚子后在想什么,有了“票票”后在做什么以及“票票”是怎樣搞來的,還有哪些問題得不到解決,等等,就很少過問,更甭說以此考核地方官員了。   2.在管理的方式上,地方政府更多地是采用行政專制和經(jīng)濟(jì)處罰的手段,而且是自上而下地單向管理,沒有建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的以民主法制為基礎(chǔ)的雙向回應(yīng)型社會(huì)管理體制。

14、  市場(chǎng)與社會(huì)是獨(dú)立于國家權(quán)力之外的兩種重要力量,它們有著與國家公共權(quán)力不同的運(yùn)行機(jī)制,但同時(shí)又與國家有著千絲萬縷的關(guān)系,這種關(guān)系集中表現(xiàn)為政府必須履行的市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理職能上,而這兩種政府職能的共同目標(biāo)就是建立公共秩序。無論市場(chǎng)還是社會(huì),其運(yùn)行機(jī)制的健全和完善,都追求一種體現(xiàn)自由、民主、法治精神的公共秩序。就社會(huì)(主要是市民社會(huì))而言,一個(gè)自主的社會(huì)的存在,是自由和民主的重要保障。在中國,所謂“社會(huì)轉(zhuǎn)型”,就是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的高度國家化了的社會(huì),轉(zhuǎn)向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的具有相當(dāng)自主性和自治性的,能夠自我建設(shè)自我管理自我調(diào)整的,并能有效監(jiān)督和影響國家決策與執(zhí)行的健全的社會(huì)。這樣一個(gè)社會(huì)的

15、出現(xiàn),是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義理想的重要方面;這樣一種社會(huì)的塑造,要通過政府社會(huì)管理職能的不斷改進(jìn)和轉(zhuǎn)變來達(dá)到。在這方面,地方政府和基層政府負(fù)有神圣的使命。   問題在于,許多地方政府特別是基層政府,在履行社會(huì)管理職能的過程中,依然秉持一種計(jì)劃習(xí)氣。不但在管理理念上無意于培植自由和民主精神,而且在實(shí)施具體管理的過程中,常常用簡單粗暴驅(qū)逐著人性和理性;以專制手段扼殺著自由、民主和人權(quán)。譬如在政府管理的記錄中,于城市屢屢發(fā)生的“處女賣淫案”和“強(qiáng)制性拆遷”案,于農(nóng)村在在出現(xiàn)的“暴力計(jì)劃生育”和“武力干涉種植”事件等就是明證。特別是在農(nóng)村計(jì)劃生育工作這項(xiàng)典型的社會(huì)管理職能的行使過程中,最能體現(xiàn)地方政府管理存

16、在的行政專制作風(fēng)和經(jīng)濟(jì)處罰特征:以罰代管,以罰代法;只要收到罰款,超生劣育兩由之,毫無政策性和公共性可言。一些基層政府的執(zhí)法人員,以最不人道最乏人性的方式管理著最具人性最關(guān)人本的事務(wù)。其方法之簡單,行為之粗暴,以及專制和處罰的過度,達(dá)到了無以復(fù)加、令人發(fā)指的地步:上房揭瓦、進(jìn)圈趕羊,推車子、搬電視、拉糧食,大有鬼子進(jìn)村了之勢(shì)。如果說這些是極端的例子的話,那么,強(qiáng)行提供一些民眾并不急需的有嘗公共服務(wù)以及屢禁不止的“三亂”現(xiàn)象則是非常普遍的。一些政府部門的行政執(zhí)法人員,特別習(xí)慣于也善于運(yùn)用行政的(專制)和經(jīng)濟(jì)的(處罰)手段管理社會(huì)公共事務(wù),而惟獨(dú)不善于運(yùn)用法律的手段實(shí)施管理;因?yàn)楹笠环N手段會(huì)限制其

17、自由裁量權(quán)。在行政手段中,審批發(fā)證又是最常見的管理手段;因?yàn)檫@種手段既專制(審批毫無民主可言)又經(jīng)濟(jì)(以收費(fèi)代替制裁),可普遍適用于對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人的管理,能“以不變應(yīng)萬變”且屢試不爽。審批—發(fā)證—驗(yàn)證—換證—再審批,成為一些政府部門行使職權(quán)的重要方式,這也是變“公共行政”為“部門行政”,導(dǎo)致部門權(quán)力利益化的主要原因。   3.在抓發(fā)展這個(gè)執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)上,一些地方政府往往把發(fā)展只理解為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,用經(jīng)濟(jì)政策代替社會(huì)政策;政府的主要精力和工作重點(diǎn)放在了聚精會(huì)神抓項(xiàng)目、一心一意謀經(jīng)濟(jì)上,而沒有足夠地加強(qiáng)對(duì)發(fā)展環(huán)境特別是對(duì)公共軟環(huán)境的建設(shè)和營造。   抓環(huán)境其實(shí)就是從調(diào)整的角度謀

18、發(fā)展,從可持續(xù)的角度謀發(fā)展。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,首先依賴于一個(gè)良好的大環(huán)境,特別是良好的社會(huì)人文軟環(huán)境。政府創(chuàng)造環(huán)境,社會(huì)(企業(yè))創(chuàng)造財(cái)富,是已為中外許多地區(qū)和國家發(fā)展的事實(shí)所證明了的一條可持續(xù)發(fā)展道路。沒有梧桐樹,難引金鳳凰。沒有一個(gè)安全的寬松舒心的具有民主和法治氣息的適宜于干事創(chuàng)業(yè)的社會(huì)人文環(huán)境與公共政務(wù)環(huán)境,就不可能吸引來眾多的投資者和重大的發(fā)展項(xiàng)目。在一個(gè)缺乏安全和信用的社會(huì),在一個(gè)政府管制、行業(yè)壟斷、市場(chǎng)分割、區(qū)域封鎖的地區(qū),會(huì)使有經(jīng)驗(yàn)和眼光的投資者望而生畏,知難而退。據(jù)光明日?qǐng)?bào)報(bào)道,目前,臺(tái)商在內(nèi)地投資的40%在江蘇,當(dāng)問及臺(tái)商為何看中江蘇時(shí),臺(tái)商直言不諱:“這里社會(huì)治安好,文化底

19、蘊(yùn)深,人的素質(zhì)好?!辈华?dú)臺(tái)商,在蘇州工作了7年的美國商人告訴記者,現(xiàn)在位于江蘇的分公司是美國總部最放心的企業(yè),而他很喜歡晚上帶著兒子在小巷子里騎自行車,品味安全寧靜的“好生活”。一名外商到蘇州準(zhǔn)備投資,卻沒有先和官方接觸,而是深夜站在街頭“考察蘇州的治安情況”。連續(xù)幾夜,這名外商看到蘇州街頭一撥撥下夜班的年輕女性沒有人接送,對(duì)當(dāng)?shù)氐闹伟睬闆r感到放心,于是再和蘇州政府部門接觸,商談投資事宜。目前各界投資者普遍認(rèn)為,在江蘇投資心里踏實(shí)、有安全感。由此可見,營造安全而有秩序的良好環(huán)境是最大的發(fā)展資本。被中外投資者和當(dāng)?shù)乩习傩战许懥说摹捌桨步K”,已成為很好的招商資源、重要的投資環(huán)境和率先發(fā)展的競(jìng)爭優(yōu)

20、勢(shì)。它說明地方政府的主要職能并不是談生意抓項(xiàng)目,而是當(dāng)好“守夜人”,創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和生活環(huán)境。與其“越位”招商引資,勞而無功,毋寧“補(bǔ)位”去治理環(huán)境,顯示政府效能。   然而,像江蘇各級(jí)地方政府這樣有眼光善作為的并不多。許多地方政府雖然腦筋動(dòng)了不少,會(huì)開了不少,輿論造了不少,路跑了不少,成天洽談生意,忙得不可開交;但由于沒有找到自己的角色位置,沒有抓住發(fā)展的根本,主要職能錯(cuò)了位,結(jié)果吃力不討好,事與愿違,招商引資成效甚微,而生活與投資的環(huán)境不斷惡化,使已有的投資者和經(jīng)營者也得不到鞏固。有的地方政府在制定發(fā)展思路、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展措施時(shí),提出幾個(gè)“高舉”,幾個(gè)“加強(qiáng)”,幾個(gè)“狠抓”

21、,什么都想到了,惟獨(dú)沒有想到“治理環(huán)境”,“優(yōu)化環(huán)境”,“營造環(huán)境”;在“狠抓”的日常工作中,在“咬住不放”的大事中,就是沒有“社會(huì)治安”、“公共秩序”和“公共安全”。有輿論在論證政府要“咬定發(fā)展抓項(xiàng)目不放松”時(shí)竟然說,“發(fā)展的道理究竟硬在哪里?硬就硬在項(xiàng)目上”,真是奇談怪論!政府抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)然沒有錯(cuò),發(fā)展首先要發(fā)展經(jīng)濟(jì)更沒有錯(cuò),為發(fā)展經(jīng)濟(jì)提倡抓項(xiàng)目也無可厚非;但在一些地方政府官員和媒體那兒,對(duì)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心作片面地強(qiáng)調(diào),把發(fā)展是硬道理作不適當(dāng)?shù)匾?,過分強(qiáng)調(diào)政府介入微觀經(jīng)濟(jì)生活,過于注重抓項(xiàng)目、談生意,而淡化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,無視政府創(chuàng)造良好環(huán)境的重要性和緊迫性,則不但是政府職

22、能的“錯(cuò)位”,而且也有悖于全面協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的管理理念。   4.在跨城鄉(xiāng)跨地域的社會(huì)管理中,許多地方政府或疏于管理與服務(wù),或缺乏正義和責(zé)任,沒能有效保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的基本權(quán)益,農(nóng)民工問題猶可資鑒。   民工潮是改革開放催生的特殊社會(huì)現(xiàn)象,審視地方政府行使社會(huì)管理職能的狀況,農(nóng)民工問題是一面鏡子。如果把農(nóng)民工問題置于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元人口管理制度中予以考察,則民工潮現(xiàn)象就更具有某種改革的象征意義,理應(yīng)作為政府社會(huì)管理的一個(gè)特殊對(duì)象而投之以特別的關(guān)注。然而事實(shí)上只是到了經(jīng)總理批示,各地紛紛為農(nóng)民工討要被拖欠的工錢之后,農(nóng)民工問題才開始為知識(shí)階層、市民社會(huì)和公共組織所關(guān)注。

23、  無論對(duì)城市建設(shè)還是鄉(xiāng)村開發(fā),農(nóng)民工都發(fā)揮著無可替代的積極作用,都是開風(fēng)氣之先的社會(huì)力量。他們?nèi)諠u鼓起的錢包啟發(fā)著莊稼人,為鄉(xiāng)村開發(fā)和建設(shè)注入了活力;農(nóng)民工作為進(jìn)城農(nóng)民的先驅(qū),是中國城市化進(jìn)程的重要推動(dòng)力量。農(nóng)民工進(jìn)城,給城里的公交車增加了泥土氣和油汗味,但推動(dòng)了城市第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,使市民生活更加方便,城里人對(duì)農(nóng)民工由鄙夷變?yōu)榻蛹{進(jìn)而發(fā)展到離不開農(nóng)民工。   然而,就是這樣一支已經(jīng)融入城市生活和城市建設(shè)之中的農(nóng)民工群體,卻并沒有真正納入城市政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的視野之中而給予足夠的重視。在城里,農(nóng)民工群體仍然是社會(huì)最弱勢(shì)的群體;他們的服務(wù)給城市生活帶來了方便,而他們自己在城里的生活卻

24、有諸多不便。從夫妻分居、子女上學(xué)、醫(yī)療保健、社會(huì)保障一直到工資被拖欠等日常生活問題,使他們不堪其憂,卻又告訴無門。   在城市,農(nóng)民工是政府管得最多卻又最不管的群體。當(dāng)他們的行為影響市容或公共秩序時(shí),政府就來了,不但嚴(yán)加管理,從重處罰,而且動(dòng)不動(dòng)就趕他們出城;但當(dāng)他們生活有難場(chǎng)有苦衷,合法權(quán)益被侵害,需要政府幫助的時(shí)候,卻找不到政府。是黨員的,想找組織反映也不得。他們只能憑著自身極強(qiáng)的耐力、韌性和適應(yīng)力,大事化小,小事化了,接受城市的教訓(xùn)而默默地忍受;像零散遷徙的候鳥,冬去春來自己覓食,一切靠自己主張,缺乏團(tuán)隊(duì)的依靠。   農(nóng)民工問題的確是一面鏡子,反映出社會(huì)的進(jìn)步與落后,映照出政府管理與

25、服務(wù)的得失狀況,也為地方政府特別是城市政府的職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新提出了新的問題,提供了新的素材和視覺。有媒體報(bào)道,苦甲天下的甘肅定西市把保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益當(dāng)作勞動(dòng)保障工作的重要內(nèi)容來抓,從政策保護(hù)、清欠工資、勞動(dòng)年檢、勞動(dòng)合同、安全保障等方面為農(nóng)民工撐起了五把“保護(hù)傘”。盡管在政府的干預(yù)和督促下,到目前為止用人單位已補(bǔ)發(fā)的1875.89萬元,只占拖欠農(nóng)民工工資總數(shù)的68.2%,但政府關(guān)注農(nóng)民工問題的誠意,為農(nóng)民工撐起“保護(hù)傘”的舉措令人感動(dòng)。   5.在社會(huì)事業(yè)管理上,政事不分的問題依然存在;而發(fā)展缺乏規(guī)劃,導(dǎo)致不合理擴(kuò)張,以及因利益關(guān)系和制度建設(shè)滯后引發(fā)的條塊分割、“內(nèi)部人控制”等問題更為

26、突出。   強(qiáng)化社會(huì)管理的目的在于發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè),政府社會(huì)管理的基礎(chǔ)也在事業(yè)的發(fā)展。但很多事業(yè)單位中部分機(jī)構(gòu)的設(shè)立,并非基于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要,而是出于解決政府機(jī)構(gòu)改革過程中“甩包袱”的需要,或某種利益需要。一些本應(yīng)作為營利性市場(chǎng)主體存在的經(jīng)營性機(jī)構(gòu)堂而皇之地存在于事業(yè)單位之中;而某些承擔(dān)社會(huì)公益職能的事業(yè)單位,按企業(yè)化方向轉(zhuǎn)制或依企業(yè)化管理要求被推向市場(chǎng)后,被迫放棄了公益目標(biāo),使社會(huì)事業(yè)和國家目標(biāo)受到損害。   除了在事業(yè)的發(fā)展上缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)安排外,對(duì)一些事業(yè)單位放權(quán)過度、約束不足的問題也普遍存在。各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)有其不同的發(fā)展邏輯,應(yīng)根據(jù)事業(yè)本身的特殊規(guī)律,區(qū)別對(duì)待。對(duì)有些公益性

27、很強(qiáng)的事業(yè)機(jī)構(gòu),在放權(quán)的同時(shí)必須建立有效的約束機(jī)制。否則在利益的驅(qū)動(dòng)下,某些事業(yè)可能偏離公共目標(biāo)。譬如在基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)研究、衛(wèi)生防疫、黨校和行政學(xué)院等承擔(dān)法定公共責(zé)任的機(jī)構(gòu)也被允許創(chuàng)收的情況下,如果對(duì)于創(chuàng)收活動(dòng)及其收支制度沒有必要的限制,則必然導(dǎo)致這類機(jī)構(gòu)的目標(biāo)和行為偏離社會(huì)事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)范而走向自利化的道路,至于一些事業(yè)單位在創(chuàng)收中出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”問題就更值得警惕。   在事業(yè)改革的過程中,由于管理體制上的缺陷,不同層級(jí)政府間的管理責(zé)任缺乏合理劃分,引致條塊分割和低水平重復(fù)建設(shè)與發(fā)展的弊端。由于各地區(qū)市場(chǎng)發(fā)育的差別和財(cái)政能力的差距較大,致使各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)在整體上發(fā)展不均衡,部分基礎(chǔ)性事業(yè)

28、因沒有及時(shí)進(jìn)行資源整合和布局調(diào)整,缺乏足夠的扶持而日漸萎縮,直接影響到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步。   三、造成地方各級(jí)政府社會(huì)管理職能錯(cuò)位的基本原因   1.對(duì)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的片面理解   “以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”是我國黨和政府在鄧小平同志“發(fā)展是硬道理”的思想指導(dǎo)下作出的正確選擇。是應(yīng)當(dāng)長期堅(jiān)持的施政方針。但在思想方法存在片面性,習(xí)慣于走極端的一些同志那里,“中心”變成了“唯一”,變成了“全部”,其它各項(xiàng)事業(yè)為中心工作服務(wù)變成了為中心工作讓路,逐漸變得無足輕重、無關(guān)緊要;甚至于連“人”這個(gè)根本,也被中心所淹沒。曾幾何時(shí),在政府的行政理念上,一切服務(wù)于中心,一切為了中心,抓中心可

29、以不惜一切;抓住中心就抓住了根本,抓住了要害,一切矛盾將迎刃而解;中心工作上去了,政績就上去了,官位也隨之上去了。各方高興、皆大歡喜、名利雙收之事,何樂而不為?于是,在各級(jí)政府官員中,相當(dāng)一部分人,變成了“理性經(jīng)濟(jì)人”,在他們眼中,“行政學(xué)”就是“政府經(jīng)濟(jì)學(xué)”,“領(lǐng)導(dǎo)學(xué)”就是“經(jīng)濟(jì)運(yùn)籌學(xué)”;在他們的日常行政行為中,最感興趣的莫過于念經(jīng)濟(jì)經(jīng)、算經(jīng)濟(jì)帳,講經(jīng)濟(jì)效益、觀經(jīng)濟(jì)行情、增經(jīng)濟(jì)數(shù)字;與經(jīng)濟(jì)無關(guān)的事很少有興趣管或干脆不管,不關(guān)涉經(jīng)濟(jì)增長的事暫緩辦或不辦,無經(jīng)濟(jì)頭腦或非經(jīng)濟(jì)型專門人才也是緩引緩用或不引不用。   有什么樣的思想方法就有什么樣的工作方式。對(duì)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的片面理解導(dǎo)致一些地

30、方政府熱衷于參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng),而疏于基本的社會(huì)管理和公共服務(wù);偏好于在經(jīng)濟(jì)生活內(nèi)部作統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的文章,而不屑于在經(jīng)濟(jì)生活與其它社會(huì)事業(yè)之間進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。其直接的管理后果是,雖然高呼“兩個(gè)文明”、“三個(gè)文明”一齊抓的口號(hào),但總是難免一手硬、一手軟;經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是部分地上去了,但與人民生活密切相關(guān)的其它社會(huì)事業(yè)的發(fā)展卻嚴(yán)重滯后,人的全面發(fā)展的基本需求未能得到保障和滿足。   2.對(duì)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府角色”的自我認(rèn)同   “經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府角色”是政府工作“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的合乎邏輯地發(fā)展。由于中心工作的重要、責(zé)任的重大,使地方各級(jí)政府將主要精力都聚集于經(jīng)濟(jì)建設(shè),視經(jīng)濟(jì)工作為壓倒一切的中心,為最大的

31、政治;久而久之,在政府系統(tǒng)內(nèi)部,逐漸認(rèn)同了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的政府角色。實(shí)際上自覺不自覺地完成了由過去的“萬能型政府”向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”的角色轉(zhuǎn)型。   如果說,在由以階級(jí)斗爭為綱向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)轉(zhuǎn)變的時(shí)期,經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府作為一種過渡型政府發(fā)揮了重要的政治作用,有其現(xiàn)實(shí)的合理性的話,那么,在全球化時(shí)代,在和平崛起時(shí)期,在認(rèn)識(shí)到全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的重要性的今天,經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的局限性就日益明顯地顯現(xiàn)出來,已經(jīng)不能適應(yīng)全面發(fā)展的社會(huì)與政治需求。以人為本的理念和科學(xué)發(fā)展觀要求一個(gè)全面履行職能的政府;全面發(fā)展的人民呼喚更加理性更具人性的服務(wù)型政府;全面建設(shè)小康社會(huì)的偉大事業(yè)需要一個(gè)更加

32、注重社會(huì)管理和公共服務(wù)的具有民主和法治精神的責(zé)任政府。   經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府角色的自我認(rèn)同,使一些地方政府更加親近市場(chǎng),更加偏好投資于有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目,逐漸遠(yuǎn)離社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù),不愿投資于經(jīng)濟(jì)效益較低而具有重大社會(huì)效益的公共基礎(chǔ)設(shè)施。從而使政府逐漸遠(yuǎn)離公共性和服務(wù)性,使政府偏好與社會(huì)需求之間發(fā)生錯(cuò)位,使政府不能全面而有效地履行職能,也給新一輪的政府轉(zhuǎn)型——向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)置了角色障礙。   3.傳統(tǒng)“單向規(guī)制型政府”行政模式的慣性   在依法行政的口號(hào)下,地方政府在履行社會(huì)管理職能的過程中仍習(xí)慣于專制的方式和經(jīng)濟(jì)處罰的方式,一個(gè)重要原因是,傳統(tǒng)自上而下單向推行政令的規(guī)制型政府行政模式的

33、慣性仍在起作用。這種歷史的行政慣性對(duì)于政府轉(zhuǎn)型來說是一種可怕的力量。它像一只無形的手,推動(dòng)和左右著政府的行為,使之趨向于官僚化習(xí)氣和專制性作風(fēng)。多少侵害公民權(quán)益、剝奪公民自由、踐踏民主權(quán)利的政府行為,都是在這種歷史慣性的推助下發(fā)生的。要根治政府社會(huì)管理中的“左派幼稚病”,必須廢棄以行政審批為制度支撐的傳統(tǒng)“單向規(guī)制型管理”政府行政模式,而代之以“雙向回應(yīng)型管理”的政府行政模式。一個(gè)服務(wù)型政府必然是民主的親民的政府,也更有可能成為人民滿意的政府。   政府是天生的專制派。人治、規(guī)制、弄權(quán)、專制,是政府與生俱來的偏好;而法治、服務(wù)、憲政、民主,是主權(quán)者和委托者的要求,是人民和社會(huì)的偏好。政府一旦

34、脫離監(jiān)督和制約,就會(huì)因權(quán)力擴(kuò)展的本性而走向?qū)V?,進(jìn)而踐踏民主與法治。因此,政府的行為方式也和其行為目標(biāo)一樣,是需要在監(jiān)督者的不斷提醒下時(shí)時(shí)自我檢點(diǎn),庶幾乎才能大體合乎法律與民意的要求。不能希求政府永遠(yuǎn)是權(quán)力自覺者,也不能期望政府在一個(gè)早上就棄舊圖新、幡然改過、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。特別是在一線工作的地方政府,在歷史慣性的作用下,其職能轉(zhuǎn)變和行為轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)程度,將取決于監(jiān)督者的耐心和執(zhí)著。   4.現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度的誤導(dǎo)   從一定意義上說,政府形象的塑造,政府職能的轉(zhuǎn)變,政府角色的認(rèn)定,政府作風(fēng)的養(yǎng)成,取決于干部人事制度,特別是取決于領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度和提拔晉升制度。正如中學(xué)教育教學(xué)取決于高

35、考指揮棒,高等教育的方向取決于人才市場(chǎng)需求一樣。正因?yàn)楝F(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度十分看重官員的政績,而所謂政績主要是經(jīng)濟(jì)數(shù)字、GDP增長率、脫貧致富情況等等,所以就有人為增長的魔法數(shù)字出現(xiàn),就有短期行為的各種形象工程、政績工程涌現(xiàn),就有餓著肚子卻已整體脫貧了的縣市再現(xiàn)。君不見,在計(jì)劃生育一票否決時(shí),計(jì)劃生育工作就出奇地好;在社會(huì)治安綜合治理一票否決的地方,治安也會(huì)特別地出色,即使有血案發(fā)生,也捂著不報(bào);因?yàn)檫@重要那重要,也沒有官員的烏紗帽更重要;這問題那問題,只要上報(bào)的數(shù)字沒問題,就照樣能出官。   一個(gè)顯見的事實(shí)是,在地方各級(jí)政府官員中,有不對(duì)老百姓負(fù)責(zé)者,但很少有不對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的;有不為人民

36、服務(wù)者,卻鮮有不為上級(jí)服務(wù)的。為什么?因?yàn)樗麄兊恼蚊\(yùn)是由上級(jí)決定的,而不是由老百姓決定的。一旦官員的政績由人民評(píng)說,官員的升遷由老百姓說了算,政府官員就可能真的要為人民服務(wù)了;建設(shè)服務(wù)型政府就指日可待了。   因此,要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展,就很有必要對(duì)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度進(jìn)行改革。從偏重考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變?yōu)槿婵己司C合發(fā)展指標(biāo),由以GDP增長率論英雄變?yōu)橐匀嗣駶M意不滿意為劃線標(biāo)準(zhǔn)。一旦把關(guān)系到人民群眾生活的就業(yè)率、社會(huì)保險(xiǎn)率、青少年入學(xué)率、青壯年脫盲率、教育投入率、公共衛(wèi)生和安全保障率等等,都納入干部政績考核體系,則地方政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能行使情況一定會(huì)上一個(gè)新的臺(tái)階。

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