[關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利保障機制的思量] 土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓

關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利保障機制的思量 土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓 一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利流失的現(xiàn)實困境要保障土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)利，首先必須從法理上明晰農(nóng)民對農(nóng)村集體土地究竟有哪些法定權(quán)利，并以此為據(jù)考慮目前我國農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利流失的現(xiàn)實狀況與成因。依據(jù)我國憲法、土地管理法、農(nóng)業(yè)法、物權(quán)法和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法等有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)，農(nóng)民既依法享有農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，同時也依法享受民主管理權(quán)和社會保障權(quán)。然而，上述農(nóng)民的法定權(quán)利在目前的農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中面臨土地物權(quán)虛化、土地收益權(quán)受損、民主管理權(quán)弱化、社會保障權(quán)缺失等現(xiàn)實困境，導致失地農(nóng)民缺失了平等參與現(xiàn)代化進程、共享發(fā)展成果的機會，其結(jié)果必然影響社會公平、加劇社會矛盾、誘發(fā)社會沖突。土地物權(quán)虛化。農(nóng)民的土地物權(quán)是指農(nóng)民依法獲得的對農(nóng)村集體土地的使用權(quán)，具體體現(xiàn)為農(nóng)民對承包土地的自主經(jīng)營權(quán)、自愿處置權(quán)和使用收益權(quán)。我國物權(quán)法第一百二十五條“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利?！钡谝话俣藯l又規(guī)定“承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。”農(nóng)業(yè)法第七十二條規(guī)定: “各級人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等過程中，不得侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)”。x 年中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定再次強調(diào)“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”。然而，由于我國憲法、民法通則、土地管理法等有關(guān)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體界定比較模糊，雖然憲法確立了“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地也屬于集體所有?！钡傅摹凹w”包括哪些具體主體并沒有明確規(guī)定。民法通則和土地管理法在界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體時分別用了鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體三個概念，很顯然對“農(nóng)民集體”邊界界定是模糊的，沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則; 沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位; 沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。主體邊界的模糊導致實踐中農(nóng)村集體土地所有權(quán)的具體歸屬虛化，必然導致農(nóng)民集體土地所有權(quán)與個體土地使用權(quán)之間的邊界也不清，加之目前一些地方尚未開展農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，使農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民主體地位很難明確，一些地方基層政府或集體組織以“集體”的名義“代民做主”，違背農(nóng)民真實意愿擅自決定土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)事宜，導致農(nóng)民對集體土地的自主經(jīng)營權(quán)、自愿處置權(quán)和使用收益權(quán)“被代表”，土地物權(quán)虛化。在這種情況下，農(nóng)民無法自主決定和有效監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)的過程，無法主張自己的土地物權(quán)，容易誘發(fā)農(nóng)民個人與村社集體之間因土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和征用補償費的歸屬而產(chǎn)生爭端和糾紛。土地收益權(quán)受損。農(nóng)民的土地收益權(quán)是指依法享有的從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中取得經(jīng)濟利益的權(quán)利。農(nóng)民的土地收益權(quán)是農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)，由于土地是有價物品，所以土地使用人和承包人可以而且應當通過處置土地和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)而獲得土地收益。農(nóng)業(yè)法第七十一條規(guī)定: “國家依法征用農(nóng)民集體所有的土地，應當保護農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益，依法給予農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償，任何單位和個人不得截留、挪用征地補償費用?！蔽覈r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法也規(guī)定: “農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳”。確立了農(nóng)民土地收益權(quán)的合法性。物權(quán)法將農(nóng)民對農(nóng)村集體土地的使用權(quán)界定為用益物權(quán)，實際上也確立了農(nóng)民依法享有通過占有、使用或轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體土地使用權(quán)獲取經(jīng)濟收益的權(quán)利。然而在現(xiàn)實中，農(nóng)民的土地收益權(quán)卻并未得到有效保障，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的真正價值不能得到切實體現(xiàn)與補償。根據(jù)埃奇沃思( Francis Ysidro Edge-worth) 的契約曲線理論，個體間就某種商品進行交換的商品邊際替代率相等，個體效用滿足，契約才能得以簽訂和實現(xiàn)。按照這個原理，在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲得無價勞動的等值土地收益及其它經(jīng)營收益，業(yè)主獲得規(guī)模經(jīng)營的超額農(nóng)業(yè)利潤，農(nóng)村土地才能成功流轉(zhuǎn)。但是，由于人的“經(jīng)濟”理性和道德風險的普遍存在，現(xiàn)實中往往出現(xiàn)基層政府、農(nóng)村集體組織、農(nóng)民個體、業(yè)主之間分別作出對己有利卻導致對方收益受損的行為，尤其是農(nóng)民在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中由于利益表達機制不健全，信息不對稱而處于弱勢地位，往往面臨土地轉(zhuǎn)讓價格偏低、遠期利益受損; 土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理，個體利益受損等現(xiàn)象。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格偏低首先歸因于土地流轉(zhuǎn)中的價格形成受行政因素干涉，缺乏市場化的價格調(diào)節(jié)機制。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級組織出于“政績”考慮，不顧農(nóng)民意愿和利益，以強制性的非市場價格和非地租的不等價補償方式將集體土地轉(zhuǎn)給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營者( 業(yè)主) ，同地不同價的現(xiàn)象普遍出現(xiàn); 也有某些基層組織利用農(nóng)民的分散性和“搭便車”心理使農(nóng)地流轉(zhuǎn)決策權(quán)集中到自己手中，為少數(shù)人的利益而簽訂較低的流轉(zhuǎn)價格。其次要歸因于業(yè)主有意設(shè)置的價格陷阱。一些業(yè)主利用農(nóng)民重視近期收益而忽略了遠期收益的誤區(qū)，在簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同時，以當期的土地產(chǎn)出效益為基數(shù)簽訂固定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格，缺乏隨土地經(jīng)營收益增加而調(diào)整的價格正常增長機制，必然導致農(nóng)民遠期收益受損。還有一些業(yè)主擅自改變流轉(zhuǎn)土地的用途，建造永久性固定建筑物，使農(nóng)民還要額外承擔土地復耕的費用。一旦農(nóng)民意識到這些遠期收益受損，就會不履行合約，要求提前收回承包地，由此引發(fā)土地流轉(zhuǎn)雙方的矛盾沖突。并且，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的自然風險和市場風險同樣存在，業(yè)主在經(jīng)營收益較差時，也會要求降低租金，甚至拖欠租金，引發(fā)雙方的矛盾沖突，導致農(nóng)民土地收益受損。