城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益評(píng)價(jià)

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益評(píng)價(jià)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益評(píng)價(jià) 2015/11/13 經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較雜志2015年第五期一、引言城市公共基礎(chǔ)設(shè)施是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，為城市生產(chǎn)和居民生活提供基本物質(zhì)條件和公共服務(wù)。由于外部效應(yīng)的存在，基礎(chǔ)設(shè)施部門的私人成本(收益)與社會(huì)成本(收益)不一致，其私人部門成本不能得到完全的補(bǔ)償。2012中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的能源、交通和環(huán)保三個(gè)行業(yè)2011年的固定資產(chǎn)投資額合計(jì)為66945.8億元，而這三個(gè)行業(yè)當(dāng)年增加值合計(jì)僅為35119.7億元。如果僅從經(jīng)濟(jì)收入的角度考察，顯然城市公共基礎(chǔ)設(shè)施部門的效益并不理想。然而，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施作為公共物品的重要性在于為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供必要的條件，其對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于私人部門的經(jīng)濟(jì)利益。因此，與經(jīng)濟(jì)效益相比，對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)效益進(jìn)行考察能夠更好地反映其運(yùn)營(yíng)成果。20世紀(jì)80年代后期開始，隨著可持續(xù)發(fā)展觀和以人為本發(fā)展觀的確定，以論證大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可行性為目的的社會(huì)影響分析得到一些國(guó)際機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，并逐漸發(fā)展成為大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的社會(huì)影響評(píng)價(jià)(施國(guó)慶等，2003)。最初的社會(huì)評(píng)價(jià)關(guān)注大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的社會(huì)問題，目的是盡量降低負(fù)面影響以保證項(xiàng)目的順利實(shí)施(薛曉娟，2005)。但是，隨著基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目對(duì)社會(huì)發(fā)展的有利影響不斷顯現(xiàn)，其社會(huì)效益(正面影響)開始受到學(xué)界的關(guān)注(吳宗法等，2002;ZhangXiaobo等，2004;Uchimura等，1993)，特別是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施減貧效應(yīng)和就業(yè)效應(yīng)的研究逐漸成為重點(diǎn)領(lǐng)域，如有學(xué)者分別檢驗(yàn)了印度、中國(guó)各地基礎(chǔ)設(shè)施的減貧效應(yīng)(Fans，2002;Kwon，2000;高穎等，2006;鞠晴江等，2006)，還有學(xué)者檢驗(yàn)了基礎(chǔ)設(shè)施的就業(yè)效應(yīng)(Piyapong，2009;鄭振雄，2011)，所使用的方法包括CD生產(chǎn)函數(shù)法、動(dòng)態(tài)面板模型、CGE模型等，所涉及的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以交通基礎(chǔ)設(shè)施為主。近年來，國(guó)內(nèi)的一些學(xué)者從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加就業(yè)、提高居民收入、環(huán)保乃至土地增值等更加廣義的范圍對(duì)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)效益進(jìn)行了分析(楊二杰，2010;郝志平，2004)，并有學(xué)者嘗試進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，方法包括模糊綜合評(píng)價(jià)(孫康等，2012)、模糊層次分析法(李慶瑞，2005)、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型(駱有隆等，2004)和系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方法(王宇寧等，2012;梅鳴等，2005)等。已有對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益的評(píng)價(jià)并不系統(tǒng)和全面，研究的領(lǐng)域也存在局限，主要集中在交通運(yùn)輸領(lǐng)域。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益是其公益屬性的基礎(chǔ)，對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，能夠更準(zhǔn)確地反映其運(yùn)營(yíng)成果，為建設(shè)和運(yùn)營(yíng)策略的選擇提供可資借鑒的依據(jù)。本文借鑒已有的研究經(jīng)驗(yàn)(李忠富，2009)，將DEA方法引入城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益評(píng)價(jià)研究中，采用基于二級(jí)目標(biāo)函數(shù)的DEA交叉效率模型，以我國(guó)35個(gè)大中城市為樣本，對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益狀況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)和分析研究。二、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益評(píng)價(jià)方法與指標(biāo)體系效益指效果和利益，其本質(zhì)是反映一種投入產(chǎn)出的對(duì)比關(guān)系。社會(huì)效益是指一項(xiàng)工程對(duì)就業(yè)、增加收入、提高生活水平等社會(huì)福利方面所作各種貢獻(xiàn)的總稱，是從全社會(huì)宏觀角度來考察效果和利益。因此，本文將城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益定義為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)就業(yè)、增加收入、提高生活水平等社會(huì)福利所做的各種貢獻(xiàn)，反映基礎(chǔ)設(shè)施部門資源利用、勞動(dòng)消耗與全社會(huì)發(fā)展有益成果之間的對(duì)比關(guān)系。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施包括能源動(dòng)力設(shè)施、水資源和供排水設(shè)施、道路交通設(shè)施、郵電通信設(shè)施，生態(tài)環(huán)境設(shè)施和防減災(zāi)設(shè)施六個(gè)子系統(tǒng)(陳仲常等，2010;潘勝?gòu)?qiáng)等2007)，其社會(huì)效益的發(fā)揮主要通過以下途徑實(shí)現(xiàn):(1)收入效應(yīng)。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施為其他社會(huì)部門的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供條件和中間產(chǎn)品，從而促進(jìn)了整個(gè)社會(huì)總產(chǎn)出的增加，并直接表現(xiàn)為居民收入的增長(zhǎng)和生活水平的提高。(2)就業(yè)效應(yīng)。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施主要通過三種途徑帶動(dòng)社會(huì)就業(yè)，一是本部門經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)所需要的直接人員投入，二是通過帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造新增就業(yè)，三是作為市場(chǎng)交易的“潤(rùn)滑劑”，為再就業(yè)提供便捷條件，從而提高了再就業(yè)率。(3)減貧效應(yīng)。一方面，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響通過涓滴效應(yīng)提高了低收入者的收入水平，另一方面，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，以及城市低收入群體的就業(yè)提供了條件，從而提高了城市低收入者及農(nóng)村貧困家庭的收入水平。(4)潛在效應(yīng)。除增加就業(yè)、提高收入等作用外，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施還通過提升人口素質(zhì)、發(fā)揮品牌效應(yīng)等方式提高了城市的軟實(shí)力。本文從投入產(chǎn)出的角度對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益進(jìn)行考察，選擇的指標(biāo)力求全面反映城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入水平及其對(duì)社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的有益成果。綜合借鑒前人研究成果中有關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平評(píng)價(jià)和基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益分析的指標(biāo)，結(jié)合本文實(shí)證方法的適用性及數(shù)據(jù)的可得性，建立城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表1。在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，投入指標(biāo)由三部分組成:反映基礎(chǔ)設(shè)施部門資本投入的指標(biāo)x1;反映基礎(chǔ)設(shè)施部門勞動(dòng)投入的指標(biāo)x2;反映基礎(chǔ)設(shè)施部門存量設(shè)施投入的指標(biāo)x3x8。產(chǎn)出指標(biāo)的選取綜合考慮了城市公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮社會(huì)效益的不同途徑以及衡量社會(huì)發(fā)展水平的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包括反映國(guó)民收入總體狀況的指標(biāo)y1;反映全社會(huì)就業(yè)狀況的指標(biāo)y2;反映低收入者收入狀況的指標(biāo)y3;反映人口素質(zhì)的指標(biāo)y4。三、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)(一)樣本及數(shù)據(jù)考慮到樣本間的可比性，本文選取全國(guó)35個(gè)大中城市作為評(píng)價(jià)單元，利用35個(gè)城市20082012年的面板數(shù)據(jù)來考察其社會(huì)效益狀況。相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)取自相應(yīng)年份中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒、中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒，以及相關(guān)城市歷年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。(二)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益的總體分析本文運(yùn)用對(duì)抗型交叉效率模型對(duì)中國(guó)35個(gè)大中城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，MATLAB7.11.0軟件的分析結(jié)果如表2所示。1.評(píng)價(jià)結(jié)果的合理性分析由表2可見，與傳統(tǒng)CC模型相比，利用DEA交叉效率模型所得到的評(píng)價(jià)結(jié)果中不存在多個(gè)決策單元同時(shí)有效的情況，且各年份效益水平最高的城市效率值也沒有達(dá)到1，說明其公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入產(chǎn)出比并非完全有效，社會(huì)效益仍存在進(jìn)一步提升的空間，這樣的結(jié)果更符合各城市的實(shí)際情況。2.城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益狀況及變化趨勢(shì)分析對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)一步分析可知，20082012年，中國(guó)35個(gè)大中城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益總體狀況不佳，各年份效率均值較低，即使均值最高的2008年也僅達(dá)到0.385。20082012年的5年間，中國(guó)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益整體狀況無明顯改善跡象，如果不考慮期間的輕微波動(dòng)情況，其總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。3.城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的背離2008年，中國(guó)政府為應(yīng)對(duì)美國(guó)金融危機(jī)，實(shí)施4萬億刺激計(jì)劃，這些資金大部分投入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。經(jīng)過5年的運(yùn)行，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的事實(shí)證明大規(guī)模刺激政策成效顯著。但實(shí)證結(jié)果顯示，5年來公共基礎(chǔ)設(shè)施最重要的作用社會(huì)效益并沒有得到很好的實(shí)現(xiàn)。這表明，大規(guī)模公共基礎(chǔ)設(shè)施投資雖然保證了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量卻沒有因此得到提升，或者說經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果沒有體現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展方面。這不僅涉及到公共基礎(chǔ)設(shè)施部門效益改善問題，而且涉及到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題。(三)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益的區(qū)域差異分析對(duì)中國(guó)35個(gè)大中城市社會(huì)效益狀況進(jìn)行分區(qū)域考察，結(jié)果顯示，20082012年，屬于中部地區(qū)的8個(gè)城市整體效益狀況最好;屬于西部地區(qū)的11個(gè)城市整體效益狀況最差;屬于東部地區(qū)的16個(gè)城市效益狀況介于兩者之間。從總體趨勢(shì)情況來看，20082012年，東部地區(qū)和中部地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益狀況呈現(xiàn)緩慢下降趨勢(shì);西部地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益狀況則呈現(xiàn)緩慢上升趨勢(shì)。出現(xiàn)這種情況的可能原因在于，東部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起步較早，已經(jīng)具備了比較完善的基礎(chǔ)設(shè)施條件，基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益的發(fā)揮也比較充分，目前處于邊際效益遞減階段，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投入對(duì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)較中西部地區(qū)為弱;而受區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略的影響，近年來，中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度加大，尤其是中部地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)，社會(huì)效益十分顯著，公共基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)逐漸達(dá)到最佳效果;西部地區(qū)由于自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等原因，盡管近年來對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入在不斷加大，但基礎(chǔ)設(shè)施水平仍然明顯落后于國(guó)內(nèi)其他地區(qū)，對(duì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)尚未顯現(xiàn)，也正因?yàn)槿绱?，西部地區(qū)處于邊際效益遞增階段，公共基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)社會(huì)發(fā)展的作用將越來越明顯。由圖25可見，收入效應(yīng)和就業(yè)效應(yīng)遵從從東部地區(qū)向西部地區(qū)遞減的趨勢(shì)，說明收入效應(yīng)和就業(yè)效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在正相關(guān)關(guān)系;西部地區(qū)的減貧效應(yīng)明顯優(yōu)于中東部地區(qū)，說明城市公共基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于西部地區(qū)減少貧困的作用十分顯著;中部地區(qū)潛在效應(yīng)顯著優(yōu)于東部地區(qū)和西部地區(qū)，且與社會(huì)效益的結(jié)果一致，說明潛在效應(yīng)對(duì)于社會(huì)效益的貢獻(xiàn)度相對(duì)較大，這一結(jié)果與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展更注重軟實(shí)力的實(shí)際情況相吻合。(四)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益的個(gè)體差異分析從具體城市來看，5個(gè)一線城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益狀況均不理想，20082012年歷年排名均靠后，除了廣州和深圳的排名相對(duì)較好且表現(xiàn)出緩慢上升態(tài)勢(shì)外，北京、天津、上海3個(gè)直轄市歷年排名幾乎都在30名以外且呈現(xiàn)出不斷下滑的趨勢(shì)。另一個(gè)直轄市重慶的排名情況也不樂觀，在考察的5個(gè)年份中，有3個(gè)年份排在末位，但最后兩年的排名有提升趨勢(shì)。表現(xiàn)較好的城市大多為二線城市，其中，鄭州市表現(xiàn)最好，在考察的5個(gè)年份中有3個(gè)年份排名第一;福州、濟(jì)南、南昌3城市歷年排名均較理想;另外，合肥、西安兩個(gè)城市在考察期間表現(xiàn)出強(qiáng)勁的上升趨勢(shì)。三線城市中，呼和浩特表現(xiàn)最好，歷年排名較靠前;烏魯木齊在考察的5個(gè)年份中排名幾乎全部在30名以后?？傮w來看，各城市間的差異有逐漸拉大的趨勢(shì)，2008年，表現(xiàn)最好的鄭州市與表現(xiàn)最差的重慶市之間效率值的差距為0.368，到2012年，表現(xiàn)最好的長(zhǎng)沙市與表現(xiàn)最差的烏魯木齊市之間效率值的差距擴(kuò)大到0.3795。上述情況表明，在一些城市中，存在公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益狀況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。結(jié)合數(shù)據(jù)進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，這3個(gè)直轄市的人口規(guī)模均達(dá)到或接近千萬級(jí)水平，說明一些大型城市由于承載了過多的發(fā)展壓力，大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投入對(duì)于龐大的社會(huì)需求而言仍然表現(xiàn)為相對(duì)不足。四、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益的聚類分析社會(huì)效益評(píng)價(jià)問題的一個(gè)重要目的在于為效益低下的決策單元提供改進(jìn)的目標(biāo)和方案，考慮到被評(píng)價(jià)單元在公共基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模上可能存在的差異，本文借鑒以往研究中采用的聚類分析方法(郭磊，2011;胡倞，2013)，根據(jù)投入指標(biāo)對(duì)被評(píng)價(jià)單元進(jìn)行分類，將具有相似投入規(guī)模的決策單元?dú)w為一類，每一類中以效率值最高的決策單元作為其他決策單元調(diào)整投入結(jié)構(gòu)的標(biāo)桿。以2012年為例，中國(guó)35個(gè)大中城市按公共基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模進(jìn)行聚類的評(píng)價(jià)結(jié)果如表4所示。由表4可見，投入規(guī)模相似的各組中不同城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益狀況存在顯著差異，這為標(biāo)桿城市的選擇以及其他城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益的改善提供了可能。傳統(tǒng)分析認(rèn)為，導(dǎo)致決策單元無效的原因可歸結(jié)為投入規(guī)模與投入結(jié)構(gòu)的扭曲，那么對(duì)于投入規(guī)模相似的各決策單元來說，導(dǎo)致其效率差異的最可能原因就必然是投入結(jié)構(gòu)的不合理。因此，對(duì)于相對(duì)低效的城市來說，調(diào)節(jié)公共基礎(chǔ)設(shè)施投入結(jié)構(gòu)應(yīng)能改善其社會(huì)效益狀況。根據(jù)上表，廣州、南京、濟(jì)南和長(zhǎng)沙可以被選擇為各組的標(biāo)桿城市，作為同組中其他城市調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施投入結(jié)構(gòu)、在短期內(nèi)改善其社會(huì)效益狀況的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)投入指標(biāo)的分析表明，中國(guó)35個(gè)大中城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模存在較大差異，且大致遵循從一線城市到三線城市遞減的規(guī)律，表明城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模具有一定正向影響。但是，聚類評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，與投入規(guī)模較低的城市相比，公共基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模較高的城市社會(huì)效益狀況未表現(xiàn)出明顯優(yōu)勢(shì)。例如，投入規(guī)模相對(duì)較高的上海、北京、天津、重慶等城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益狀況明顯低于投入規(guī)模相對(duì)較小的長(zhǎng)沙、鄭州、福州、石家莊等城市。這種狀況表明，一些城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益狀況與投入規(guī)模存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。分析原因，本文認(rèn)為，除投入結(jié)構(gòu)不合理外，與快速增長(zhǎng)的城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求相比，公共基礎(chǔ)設(shè)施供給相對(duì)不足是導(dǎo)致其社會(huì)效益低下的主要原因。對(duì)于一些發(fā)展水平較高的城市而言，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力過大，導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施承載能力相對(duì)不足。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施的相對(duì)穩(wěn)定性、規(guī)劃的系統(tǒng)性和建設(shè)的長(zhǎng)周期性也客觀限制了其發(fā)展速度，無法隨投入規(guī)模的提高而及時(shí)調(diào)整。對(duì)于這些城市，只有采取功能疏導(dǎo)性的政策措施才能有效緩解公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益低下的狀況。五、對(duì)策建議通過實(shí)證分析可以看出，我國(guó)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益狀況仍有待提高，統(tǒng)籌兼顧區(qū)域、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展是改善其社會(huì)效益的根本途徑。(一)加大對(duì)中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度實(shí)證研究表明，與東部地區(qū)相比，中西部地區(qū)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施具有更好的社會(huì)效益，且處于邊際效益遞增階段，因此，加大對(duì)中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入力度能夠帶來更高的社會(huì)效益。特別是對(duì)于貧困狀況嚴(yán)重的西部地區(qū)，良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件更有助于貧困人口的就業(yè)和增收，不僅能夠間接提高西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而且也有助于該區(qū)域的社會(huì)穩(wěn)定。另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平東高西低的區(qū)域不平衡格局在我國(guó)已經(jīng)持續(xù)了若干年，隨著科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等概念的提出，加快中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度。基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推動(dòng)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件和戰(zhàn)略起點(diǎn)。(二)推進(jìn)小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致部分中國(guó)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益低下的最主要原因在于基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的功能性矛盾，越是發(fā)達(dá)的城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度越大，即使公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給已經(jīng)達(dá)到了客觀條件(土地、能源等)允許的上限，也無法完全滿足頻繁的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需求，從而使公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給表現(xiàn)為一種相對(duì)不足，無法實(shí)現(xiàn)支持社會(huì)快速發(fā)展的目的。這種情況下，功能疏導(dǎo)性的措施應(yīng)該被用來改善大城市公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益低下狀況。一種有效的做法是通過加大對(duì)城市周邊小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，使其分擔(dān)城市的部分承載功能。與城市中心相比，小城鎮(zhèn)雖然基礎(chǔ)設(shè)施條件落后，但也因此擁有更高的邊際收益。加大對(duì)小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度是公共基礎(chǔ)設(shè)施投入政策調(diào)整的必然趨勢(shì)，同時(shí)也符合十八屆三中全會(huì)提出的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略要求。(三)強(qiáng)化城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的標(biāo)桿管理標(biāo)桿管理的實(shí)質(zhì)是尋找同類決策單元中的最佳范例，以此為基準(zhǔn)通過比較、判斷、分析，從而找到自我改進(jìn)的途徑和方法。對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益較差的城市而言，以社會(huì)效益表現(xiàn)較好的城市為標(biāo)桿，比較各自在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投入方面存在的差異，并分析產(chǎn)生差異的可能原因，將有助于這些城市建立公共基礎(chǔ)設(shè)施投入數(shù)量和結(jié)構(gòu)的調(diào)整目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市環(huán)境的改善?？紤]到我國(guó)城市間發(fā)展不平衡，各城市在公共基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模上存在較大差異，選擇與自身投入規(guī)模相適應(yīng)且效益狀況較好的城市為標(biāo)桿，對(duì)于效益狀況較差城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)效益改進(jìn)行動(dòng)具有更加現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。