財政支出的一般理論.ppt

1,第五章 財政支出的一般理論,2, 2012 Bin HUANG,財政支出的基本概念,財政支出 亦常稱為“政府支出”或“政府預(yù)算支出” 它是政府為履行其職能而進(jìn)行的各項開支，包括政府向社會提供的公共品和服務(wù)在內(nèi)消耗的一切費(fèi)用的總和,3, 2012 Bin HUANG,財政支出原則,量入為出原則 政府財政支出規(guī)模的安排應(yīng)根據(jù)財政收入的規(guī)模來確定，盡量保持財政收支平衡（next slide） “第二十八條 地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字 ” （中華人民共和國預(yù)算法） 優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)原則 政府財政支出應(yīng)正確安排財政支出中各類支出的比例關(guān)系，使其實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的最佳組合，從而促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展 兼顧公平與效率原則 公平原則 橫向公平 給予處于相同境遇的個人以相同的財政待遇 縱向公平 給予處于不同境遇的個人以有差別的財政待遇 效率原則 政府財政支出應(yīng)有助于資源的合理優(yōu)化和配置，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提高 外部效率 內(nèi)部效率,4, 2012 Bin HUANG,中國歷年政府財政收支,5, 2012 Bin HUANG,財政支出的分類：按支出用途分類,從靜態(tài)的價值構(gòu)成上看（P.64） 消費(fèi)性支出：為當(dāng)期消費(fèi)，不涉及下一期生產(chǎn)投入的費(fèi)用 例如各類事業(yè)費(fèi)（文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、社會救濟(jì)費(fèi)、行政管理費(fèi) 事業(yè)費(fèi)包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi) 積累性支出 為下期生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大再生產(chǎn)而積累的費(fèi)用（資本） 例如，老科目中的“基本建設(shè)支出、流動資金支出、地質(zhì)勘探支出、支農(nóng)支出” 補(bǔ)償性支出 為彌補(bǔ)當(dāng)期所消耗的社會資料的費(fèi)用 例如，老科目中的“挖潛改造資金” 從動態(tài)的價值構(gòu)成上看 投資性支出 包括以上所謂的“積累性支出”和“補(bǔ)償性支出” 消費(fèi)性支出 同上,6, 2012 Bin HUANG,財政支出的分類：按支出用途分類,我國常用的預(yù)算科目設(shè)置和支出分類方法 2007年以前（next slide） 基本建設(shè)支出（積累性支出） 流動資金支出 挖潛改造資金（補(bǔ)償性支出） 科技三項費(fèi)用（新產(chǎn)品試制費(fèi)、中間試驗(yàn)費(fèi)和重大科研項目補(bǔ)助費(fèi)，積累性支出） 地質(zhì)勘探費(fèi) 支援農(nóng)村生產(chǎn)支出 文教科學(xué)事業(yè)費(fèi)（消費(fèi)性支出） 2007年之后（next slide） 一般公共服務(wù) 外交 國防 公共安全 教育 科學(xué)技術(shù) ,7, 2012 Bin HUANG,2006年中國財政統(tǒng)計年鑒預(yù)算決算收支統(tǒng)計科目,8, 2012 Bin HUANG,2008年中國財政統(tǒng)計年鑒預(yù)算決算收支統(tǒng)計科目,9, 2012 Bin HUANG,財政支出分類：按國家職能分類,按照國家經(jīng)濟(jì)管理職能和社會管理職能的不同對財政支出進(jìn)行分類 基本建設(shè)費(fèi) 社會文教費(fèi) 國防費(fèi) 行政管理費(fèi) 其他支出,10, 2012 Bin HUANG,財政支出分類：按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類,以政府支出是否與商品和服務(wù)相交換為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分 購買性支出：發(fā)生商品和服務(wù)交換，是政府的一種市場活動 社會消費(fèi)性支出 包括，國防支出，行政支出，文教科衛(wèi)支出等 公共投資支出 包括各級政府的固定資產(chǎn)投資等 轉(zhuǎn)移性支出：未發(fā)生商品和服務(wù)交換，是政府一種非市場活動 是政府無償、單方面地向個人或企業(yè)的財政轉(zhuǎn)移，是一種非市場性的再分配活動 補(bǔ)助支出、捐贈支出和債務(wù)利息支出 購買性和轉(zhuǎn)移性支出的差別 作用差別 購買性支出對經(jīng)濟(jì)體中的生產(chǎn)和就業(yè)有直接的影響，而對于個人收入分配的影響是間接的；轉(zhuǎn)移性支出對于個人收入分配的影響則是直接的，而對于經(jīng)濟(jì)體中生產(chǎn)和就業(yè)的影響是間接的 約束力差別 購買性支出發(fā)生在市場，政府及其交易對象受市場交換規(guī)則約束較大，而轉(zhuǎn)移性支出則缺乏一定明確機(jī)制的約束,11, 2012 Bin HUANG,財政支出分類：國際采用的標(biāo)準(zhǔn),國際貨幣基金組織（IMF，International Monetary Fund）所采用的分類方法（Heller & Diamond，1990） 若以支出功能（例如部門）為劃分標(biāo)準(zhǔn)，政府財政支出可分為以下十類支出： （1）一般行政服務(wù)（general government services）；（2）國防；（3）教育；（4）健康；（5）社會保障與福利；（6）住房與社會福利設(shè)施（housing and community amenities）；（7）經(jīng)濟(jì)服務(wù)（economic services）；（8）農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、制造業(yè)與建筑業(yè)（mining, manufacturing and construction）；（9）電力、天然氣、水氣與水利（electricity, natural gas, steam, and water）；（10）道路、其他交通與通訊（roads, other transport, and communication） 若以支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)（或支出用途）為劃分標(biāo)準(zhǔn)，政府財政支出可分為以下七類支出： （1）工資與薪金；（2）其他商品和服務(wù)；（3）利息支付（interest payment）；（4）資助與其他財政轉(zhuǎn)移支付；（5）固定資產(chǎn)；（6）資本轉(zhuǎn)讓（capital transfers）；（7）貸出凈額（net lending） 2007年中國政府收支分類改革后的科目設(shè)置已與國際接近（P.67）,12, 2012 Bin HUANG,財政支出分類：學(xué)術(shù)研究常用分類,“Sanz, I., & Velazquez, F. J. (2002). Determinants of the composition of government expenditure by functions. European Economy Group Working Papers no. 13/2002.”,13, 2012 Bin HUANG,衡量財政支出規(guī)模的兩個指標(biāo),絕對指標(biāo) 以本國貨幣單位表示的財政支出的實(shí)際數(shù)額 無法反映出一個政府財政相對于該國經(jīng)濟(jì)總量的活動規(guī)模 未考慮物價指數(shù)對總量的影響 相對指標(biāo)（next slide） 收入規(guī)模財政收入占GDP或GNP的比重 支出規(guī)模財政支出占GDP或GNP的比重 為衡量財政活動規(guī)模，收入還是支出誰更為合適？ 在預(yù)算和決算統(tǒng)計口徑設(shè)置上，財政支出一般要寬于收入 中國的“財政收入”統(tǒng)計口徑主要包括稅收收入和少量收費(fèi)的經(jīng)常性收入，不包括政府債務(wù)收入 中國的“財政支出”統(tǒng)計口徑則包含由債務(wù)收入所發(fā)生的支出 在財政活動發(fā)生的時間上，財政支出要遲于收入 財政收入比重反映的是國民財富集中于政府控制的程度，或者說是一國政府從經(jīng)濟(jì)總量中汲取財政的能力,14, 2012 Bin HUANG,中國歷年政府財政收支占GDP比例,15, 2012 Bin HUANG,衡量財政支出規(guī)模增長指標(biāo),財政支出增長率（next slide） 計算公式： 是一種絕對增長指標(biāo) 財政支出增長彈性 計算公式： 特征 彈性系數(shù)大于1，富有彈性，財政支出增長速度高于GDP增長速度 彈性系數(shù)小于1，缺乏彈性，財政支出增長速度低于GDP增長速度 彈性系數(shù)等于1，單位彈性，財政支出增長速度與GDP增長速度相等 財政支出增長的邊際傾向 計算公式： 表示GDP每增加一單位，政府財政支出會增加多少？,16, 2012 Bin HUANG,中國歷年財政收支增長率,17, 2012 Bin HUANG,中國歷年財政支出增長彈性,18, 2012 Bin HUANG,中國歷年財政支出增長的邊際傾向,19, 2012 Bin HUANG,財政支出規(guī)模增長的相關(guān)理論,對于政府財政支出規(guī)模變化的解釋包括兩種（Bailey，1995） 宏觀模型（macro models） 主要是對財政支出的長期發(fā)展做出解釋 Wagners law Peacock & Wisemans “displacement-inspection effect” Musgrave and Rostows Development Stage Model Baumols unbalanced growth model 微觀模型（micro models） 主要是對財政支出構(gòu)成中某一部分支出的規(guī)模變化做出解釋,20, 2012 Bin HUANG,瓦格納法則（Wagners Law，1882）,瓦格納法則基本思想 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家職能不斷擴(kuò)展，從而導(dǎo)致政府活動不斷增加，所需公共支出規(guī)模將不斷擴(kuò)大 理論邏輯與論證 Wagners three functions of state (i) providing administration and protection; (ii) ensuring stability (iii) providing for the economic and social welfare of society as a whole; 工業(yè)化最顯著的特征是勞動分工 分工傳統(tǒng)的社會關(guān)系崩潰政府承擔(dān)起原先由家庭和社區(qū)所承擔(dān)的功能政府加強(qiáng)管理和安全方面的職能 分工新工業(yè)技術(shù)的產(chǎn)生導(dǎo)致市場壟斷的出現(xiàn)社會整體利益的下降導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會不穩(wěn)定政府加強(qiáng)在保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面的職能 分工和工業(yè)化人民對教育和健康等方面的社會福利需要增加政府加強(qiáng)在社會福利方面的職能 后果 政府財政支出占GDP之比重會隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷增長 此種支出規(guī)模擴(kuò)張并不是無止境的，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后，支出規(guī)模會維持一定水平上（next slide） 局限性 假定政府是社會民眾利益的代言人 對多數(shù)國家長期財政支出規(guī)模變化的解釋有一定有效性，但其對于現(xiàn)實(shí)的解釋力，仍需置于具體的國別和發(fā)展階段來進(jìn)行判斷和審視（next slide）,21, 2012 Bin HUANG,瓦格納法則,財政支出占GDP之比例,人均GDP,22, 2012 Bin HUANG,瓦格納法則,23, 2012 Bin HUANG,瓦格納法則,24, 2012 Bin HUANG,Peacock & Wiseman（1961）的替代審視假說,理論邏輯和論證 首先，公眾對于納稅具有厭惡感，并且他們對于納稅都有一個可忍耐度，此種可忍耐度的存在會極大地限制政府收入和支出規(guī)模的擴(kuò)張； 其次，當(dāng)社會發(fā)生劇烈動蕩（例如自然災(zāi)害和戰(zhàn)爭）時，公眾將高稅率視為是應(yīng)當(dāng)?shù)模瑢{稅的可忍耐度明顯提升，并且在社會動蕩所暴露的許多問題，也促使公眾重新審視政府的作用和職責(zé)，意識到增加政府干預(yù)的重要性。這使得在危機(jī)之后，公眾對于納稅的可忍耐度并不會回落，此時，政府的財政收入和支出水平便會維持與危機(jī)時相同的水平，也不會回落。此種由危機(jī)而導(dǎo)致公眾重新審視政府之作用，并對公眾對于納稅之忍耐度產(chǎn)生永久性影響的效應(yīng)，稱為“審視效應(yīng)（inspection effect）”； 其三，在社會動蕩期，私人部門支出會被大量新增的公共支出所替代，這即為 “替代效應(yīng)（displacement effect）” ，在危機(jī)過后，私人部門支出逐步回升，而公共部門支出由于之前所說審視效應(yīng)而不會回落，由此財政支出增長便會呈現(xiàn)出階梯狀； 其四，在危機(jī)時，權(quán)力會集中于政府，并且此種集權(quán)化趨向亦不會隨著危機(jī)的度過而發(fā)生回落和逆轉(zhuǎn),25, 2012 Bin HUANG,Musgrave & Rostow的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論,Musgrave & Rostow的基本觀點(diǎn) 一個國家財政支出的增長與該國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展階段及其各階段發(fā)展之特征存在關(guān)聯(lián)： 發(fā)展的早期階段，由于私人資本并不能滿足早期發(fā)展的投入需要，例如在教育與基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的投入，因此，需要大量的政府財政支持，而此時，財政支出占GDP之比重必然較高； 快速發(fā)展的中期階段，社會總投資量不斷增加，但其中，私人投資的比重會隨著私人資本積累的增加而不斷增加，而財政支出規(guī)模則相對不斷縮?。?經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到成熟階段，私人品需求會不斷上升，同時對于公共支出的需求亦會不斷增加，但此時，財政支出結(jié)構(gòu)會發(fā)生一定的變化，公共支出會從原先基礎(chǔ)建設(shè)支出轉(zhuǎn)為不斷增加的教育、社會福利和健康衛(wèi)生保健方面的支出；,26, 2012 Bin HUANG,Baumol（1967）的非均衡發(fā)展理論,理論邏輯和論證 首先，假定經(jīng)濟(jì)體中存在兩個經(jīng)濟(jì)部門 一個技術(shù)先進(jìn)部門，技術(shù)和資本起決定性作用 一個技術(shù)落后部門，勞動投入起決定性作用 其次，假定兩部門的工資率水平相同，并且工資率水平是隨著勞動率水平的上升而上升 再次，雖然落后部門的勞動生產(chǎn)率低，但其工資率與先進(jìn)部門保持一致，因此導(dǎo)致落后部門工資成本不斷上升，并在以下兩種情況下有不同表現(xiàn) 如果人們對該部門產(chǎn)品的價格彈性比較高，那么人們對該部門產(chǎn)品的需求會越來越少，該部門逐漸萎縮 如果人們對該部門產(chǎn)品的價格彈性比較低，那么人們對該部門的需求不會有太大變化，該部門的成本將會保持在一個很高的水平，而公共部門便是此種情況的一種典范（例如公共教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)）,27, 2012 Bin HUANG,影響財政支出規(guī)模的因素分析：宏觀層面,經(jīng)濟(jì)性因素 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平 經(jīng)濟(jì)總量上升 部分稅收的累進(jìn)性特征 私人收入上升使得政府以公債形式籌資的可能性增大 經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策 政府的干預(yù)程度，及其所采取的財政和貨幣政策 政治性因素 政治因素的影響主要有以下三個方面 社會、經(jīng)濟(jì)與政局的穩(wěn)定 社會與政局動蕩會導(dǎo)致支出規(guī)模大幅度上升 政體結(jié)構(gòu)與行政效率 單一制與實(shí)行財政集權(quán)化體制國家的支出比重較高 聯(lián)邦制與實(shí)行財政分權(quán)化體制國家的支出比重較低 行政效率的影響 社會性因素 多種因素，包括人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)、就業(yè)、健康狀態(tài)、以及城鎮(zhèn)化程度等,28, 2012 Bin HUANG,財政支出結(jié)構(gòu),何為財政支出結(jié)構(gòu)？ 總財政支出中各類財政支出所占比重 影響財政支出結(jié)構(gòu)的因素 經(jīng)濟(jì)體制與政府職能 計劃經(jīng)濟(jì) VS. 市場經(jīng)濟(jì) 經(jīng)濟(jì)管理職能 VS. 社會行政管理職能 經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出 VS. 一般行政服務(wù) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo) 重經(jīng)濟(jì)發(fā)展 VS. 重社會發(fā)展,29, 2012 Bin HUANG,中國的財政支出結(jié)構(gòu)分析：按政府職能劃分,從按政府職能劃分的財政支出結(jié)構(gòu)來看 自改革開放以來，中國的財政支出結(jié)構(gòu)隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而發(fā)生變化（next slide） 經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占大頭，但其所占比例呈現(xiàn)下降趨勢 國防支出比例在下降 社會文教支出與行政管理費(fèi)用支出比例在逐步上升 其他支出比例亦在逐步上升,30, 2012 Bin HUANG,中國財政職能支出結(jié)構(gòu)變化,31, 2012 Bin HUANG,什么是“其他支出”？,2009年3月7日上午，全國人大代表、中科院院士王恩多和“其他”兩個字較上了勁兒，她說：“科技部總的經(jīng)費(fèi)是198.1億元， 但是其中其他支出是69.5億元，占了總支出的13，這個其他到底包括哪些部分，這個錢怎么用法，是我非常不明白的地方?！?3月8日中國青年報,32, 2012 Bin HUANG,“其他支出”的社會討論,33, 2012 Bin HUANG,中國低層級地方政府各項預(yù)算內(nèi)財政支出及其分類,中國低層級政府財政支出結(jié)構(gòu)特征 事業(yè)費(fèi)占大頭，地方財政“吃飯”或養(yǎng)人財政特征明顯 生產(chǎn)性支出所占比例較低，建設(shè)支出主要靠國家財政 社會福利性支出投入水平太低 其他支出所占比例最高，且“行蹤不明”(next slide),34, 2012 Bin HUANG,中國縣級地方財政支出偏好與支出結(jié)構(gòu),實(shí)證結(jié)果表明，伴隨著地方財政經(jīng)常性收入的增加，地方 “生產(chǎn)性支出”和“其他支出”的支出比例都會趨于上升，其中以“其他支出”的支出比例上升的幅度最大，“基礎(chǔ)建設(shè)”居次。這些都反映出中國地方政府偏好于“其他支出”和“基礎(chǔ)建設(shè)”投入，而厭惡教育投入的支出偏好結(jié)構(gòu),35, 2012 Bin HUANG,中國的財政支出結(jié)構(gòu)分析：按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分,從按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分的財政支出結(jié)構(gòu)來看 發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家在支出結(jié)構(gòu)上存在較大差別（next slide） 發(fā)達(dá)國家政府較少直接參與生產(chǎn)活動，政府職能更多是側(cè)重收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，因而轉(zhuǎn)移性支出比重較大，且與購買性支出比重大致持平 發(fā)展中國家政府直接參與生產(chǎn)活動較多，在基礎(chǔ)建設(shè)方面投入需求較大，因此購買性支出所占比重較大,36, 2012 Bin HUANG,發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在支出結(jié)構(gòu)上的差異,37, 2012 Bin HUANG,中國財政支出中轉(zhuǎn)移性支出占 財政總支出比重及其構(gòu)成,轉(zhuǎn)移性支出占總支出比重波動較大，受經(jīng)濟(jì)體制變革影響較大 1985-1990年間國企改革期間，兩種價格補(bǔ)貼比重較高 在1995年是國債還本付息高峰期（中國是將國債的本金和利息支出都納入到轉(zhuǎn)移性支出之中） 針對個人的福利性支出比重較低，原因包括 社會保障體系不健全 統(tǒng)計口徑的原因，中國目前社會保障采用的是收費(fèi)制度，未實(shí)行社會保障稅，因此社保支出是納入到預(yù)算外資金管理，未進(jìn)入到預(yù)算內(nèi)統(tǒng)計之中,38, 2012 Bin HUANG,調(diào)整和優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)的基本思路,結(jié)合政府職能的轉(zhuǎn)變，科學(xué)界定財政支出的范圍 建立科學(xué)的財政支出結(jié)構(gòu) 在控制經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的前提下，進(jìn)一步增加公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，財政投入作為引導(dǎo)，吸引民間資本流入到該領(lǐng)域 加大社會文教科衛(wèi)投入 在財政支農(nóng)支出中，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 改革和整頓財政補(bǔ)貼制度，壓縮補(bǔ)貼支出規(guī)模，提高補(bǔ)貼效益 結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，壓縮行政管理支出規(guī)模 優(yōu)化社會保障支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對貧困家庭和個人的扶持力度 加強(qiáng)環(huán)境建設(shè)投入，推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展 建立科學(xué)的財政支出預(yù)算體系 細(xì)化預(yù)算編制，強(qiáng)化預(yù)算管理，增加預(yù)算的透明度和公開化 開展財政支出績效評估 建立以財政支出績效為導(dǎo)向的評價體系,39, 2012 Bin HUANG,財政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展,發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)觀點(diǎn) 資本性或非資本性支出之于經(jīng)濟(jì)增長之影響 政府的資本性支出通常是直接進(jìn)入到私人領(lǐng)域，所以此種支出一般認(rèn)為對經(jīng)濟(jì)增長有正面影響 政府的非資本性支出通常是對個人和家庭福利有直接影響，并且此種支出的增加不僅會導(dǎo)致過高的稅率，打擊投資者的投資信心，而且會降低個體勞動力參與勞動的熱情，所以此類支出一般認(rèn)為對經(jīng)濟(jì)增長具有負(fù)面影響 由此觀點(diǎn)的一個重要implication：窮國要想發(fā)展經(jīng)濟(jì)，請大力增加資本性支出 Devarajan， Swaroop 資本性支出卻具有顯著的負(fù)影響 這一結(jié)論與傳統(tǒng)關(guān)于“資本性支出有利于經(jīng)濟(jì)增長”的論調(diào)截然相反 如何解釋這一現(xiàn)象？ 多數(shù)發(fā)展中國家在過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中過于強(qiáng)調(diào)資本性支出，以至于資助性支出在政府總支出中所占比例過大，進(jìn)而使得資本支出成為了一種非生產(chǎn)性支出（unproductive spending），或者說是，許多發(fā)展國家過于熱衷于資本性投入，而忽視日常支出，以至于導(dǎo)致政府支出出現(xiàn)misallocation問題 作者提出未來，發(fā)展中國家，特別是那些十分熱心于支出投入的發(fā)展中國家，需著重考慮調(diào)整政府支出的結(jié)構(gòu)，以更好地推動國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,