輔協(xié)警問題研究

輔協(xié)警問題研究輔協(xié)警問題研究輔協(xié)警問題研究朱振甫杜劍虹張應(yīng)立摘要輔協(xié)警制度是現(xiàn)代世界各國警務(wù)工作中普遍實行的制度.我國的輔協(xié)警工作雖起步較晚,但已成為緩解警力緊張,維護社會治安穩(wěn)定的重要方式.我國輔協(xié)警在發(fā)展中遇到不少問題和困難,正視這些問題困難,并科學地解決它們,在有助于輔協(xié)警自身健康發(fā)展的同時,有助于節(jié)約財政資源,并于促進社會主義和諧社會的構(gòu)建起到作用.關(guān)鍵詞輔協(xié)警規(guī)范化輔警或協(xié)警(以下簡稱輔協(xié)警)是我國一支重要的輔助執(zhí)法,維護社會治安穩(wěn)定的力量,我國僅在公安機關(guān)從事輔協(xié)警工作的人員最多時達200萬人以上,2004年經(jīng)整頓治理后減少了許多,據(jù)不完全統(tǒng)計目前仍有150萬人之多.就浙江省而言,截至2009年5月,全省公安機關(guān)在用的輔協(xié)警有8萬多人,已超過全省在編的公安民警數(shù),而作為沿海發(fā)達地區(qū)的寧波目前輔協(xié)警也有近2萬人,是在編民警的2倍多.大量的輔協(xié)警緩解了日趨復雜的治安形勢給公安機關(guān)及社會帶來的治安壓力,但由于招收的途徑,法律保障及目前我國從事輔協(xié)警工作人員自身素質(zhì)等原因,極少數(shù)輔協(xié)警在一些地方,一些單位違法亂紀,甚至成為害群之馬,制約著輔協(xié)警作用的進一步發(fā)揮,影響著整個公安機關(guān)的形象,甚至一度引發(fā)了全國性輔協(xié)警存廢的爭論,因而正確認識輔協(xié)警現(xiàn)象,規(guī)范輔協(xié)警隊伍,對繁榮警學理論,促進輔協(xié)警隊伍健康發(fā)展以及維護社會治安穩(wěn)定,都有著十分重要的意義.一,研究輔協(xié)警問題的重要意義(一)有助于促進輔協(xié)警隊伍規(guī)范化建設(shè)輔協(xié)警已成為我國維護社會治安穩(wěn)定的重要輔助力量,然而目前輔協(xié)警又是最雜亂的一支隊伍,最龐大的一支輔助力量.說其雜亂,首先是名稱,著裝,管理各異.著裝方面,有著可以亂真的協(xié)警服,有著保安服,顏色有深藍色,灰色,淺藍色等;名稱方面,有叫巡邏隊員,也有叫協(xié)警或?qū)９軉T,協(xié)管員;管理方面,有歸派出所管,有歸公安分局或市公安局管,少數(shù)地方也有歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或縣,市,區(qū)綜合治理部門管.其次法律上地位不一致,最高人民檢察院的司法解釋將輔協(xié)警利用職務(wù)便利實施的犯罪按照人民警察職務(wù)犯罪定,但尚無任何一部法律法規(guī)規(guī)定輔協(xié)警同人民警察有同樣的執(zhí)法權(quán),更不用說輔協(xié)警的勞動法律地位,福利待遇等,相反,見到的只是明確限制輔協(xié)警的執(zhí)法權(quán),如規(guī)定輔協(xié)警必須在民警帶領(lǐng)下執(zhí)法,不能單獨執(zhí)法.研究輔協(xié)警作者單位:浙江省寧波市公安局北侖分局?27?公安研究2009年第9期(總第179期)發(fā)展中的諸多困惑,喚醒人們重視這些問題,并推動解決這些問題,不僅關(guān)系到廣大輔協(xié)警人員的權(quán)利地位,同時將促進輔協(xié)警隊伍的規(guī)范化建設(shè).(二)有助于進一步推進輔協(xié)警在維護社會治安穩(wěn)定中更好地發(fā)揮作用輔協(xié)警已經(jīng)在維護社會穩(wěn)定中作出了積極貢獻,發(fā)揮了積極作用,目前離開這支隊伍由公安機關(guān)單獨維護社會治安穩(wěn)定,不現(xiàn)實,不可能,從國外的經(jīng)驗和我國經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢看,將來完全取消這支隊伍也不現(xiàn)實,不可能.目前輔協(xié)警抓獲的嫌疑人員,一般占抓獲全部嫌疑人的50%以上,高的地方在70%以上,此外相當多地方也是依靠輔協(xié)警這支隊伍抑制發(fā)案.但受目前存在諸多問題的困擾,其在維護社會穩(wěn)定中的作用尚未完全發(fā)揮,如相當一些輔協(xié)警受工資待遇及前途,出路限制,還不能全身心投入到工作中去,工作的主動性,積極性還不夠.通過對輔協(xié)警問題的研究,尋找制約其作用充分發(fā)揮的因素,并促成有關(guān)部門去努力克服,化解這些因素,無疑將會更好地調(diào)動廣大輔協(xié)警的積極性,促進廣大輔協(xié)警在維護社會穩(wěn)定中更好地發(fā)揮作用.(三)有助于促進我國社會主義法制建設(shè)輔協(xié)警是公安機關(guān)的數(shù)量龐大的輔助力量,輔協(xié)警規(guī)范化建設(shè)也是公安機關(guān)規(guī)范化建設(shè)的重要組成部分.人們評價輔協(xié)警,總是將其與公安機關(guān)聯(lián)系在一起,因而解決輔協(xié)警問題將會促進公安機關(guān)規(guī)范化建設(shè),進而進一步改善公安機關(guān)的社會形象.輔協(xié)警建設(shè)問題又是單靠公安機關(guān)一家之力無法解決的,涉及到立法,財政等多個部門,必須由政府出面,通過立法等多個途徑綜合解決.作為大量使用的執(zhí)法輔助力量,法制本身尚有許多問題未解決好,自然反映出我國社會主義法制建設(shè)中的缺陷與不足,如果通過研究,促成解決這一問題,無疑將促進我國社會主義法制的進一步健全與完善.(四)有助于我國警學研究的健康發(fā)展警學是研究警察現(xiàn)象的一門科學,警學在我國是改革開放后逐步興起的一門新興學科,目前尚在不斷豐富和發(fā)展中,總體研究水平還不高.輔協(xié)警研究是我國警學研究的組成部分,然而由于種種原因我國對輔協(xié)警研究的投入還遠遠不夠,我國警學研究總體水平還不高,輔協(xié)警研究更是我國警學研究中相對薄弱的環(huán)節(jié),理論界甚至有人認為民警的問題尚未研究透,哪里顧得上研究輔協(xié)警問題.正視這一現(xiàn)狀,在加強其他警學理論研究的同時,重視對輔協(xié)警的研究,彌補警學研究在這方面的不足,無疑在促進輔協(xié)警理論發(fā)展的同時,亦將有助于我國警學研究總體水平的提高.二,輔協(xié)警概念,類型及與保安的區(qū)別(一)輔協(xié)警概念,類型輔警是指警察的輔助力量或輔助警察力量,協(xié)警是指協(xié)助警察的力量或警察的協(xié)助力量.從詞語構(gòu)成看,后綴均為”警”,只是”輔”與”協(xié)”的區(qū)別.漢語中”輔”是指”從旁幫助”;“協(xié)”有三種意思:”合”,”和諧”,”幫助”;”輔助”是指”從旁幫助”或”非主要的”;”協(xié)助”是指”幫助”或”輔助”.所以不管詞根還是詞組,盡管兩者稱謂不同,但均是幫助的意思,加上兩者都與執(zhí)法有關(guān),又沒有嚴格的法律界限,故人們習慣將輔警與協(xié)警兩個詞通用,都是指輔助或協(xié)助警察從事與警務(wù)活動有關(guān)的人員.狹義上的輔協(xié)警,是指在警察機關(guān)輔助或協(xié)助警察處理事務(wù)的人員.在西方國家也叫輔助警力或特殊警察.我國的輔協(xié)警也存在廣義與狹義之分,廣義上的輔協(xié)警是包括各類社會治安防范組織在內(nèi)的協(xié)助公安機關(guān)維護社會治安的力量.社會治安防范組織是指在基層政府領(lǐng)導下,由居(村)民委員會或單位組建的治安聯(lián)防隊,治安巡邏隊,護街隊,護村隊,護校隊,護樓隊等不同形式和稱謂的群眾性防范組織,它們接受當?shù)毓矙C關(guān)的業(yè)務(wù)指導,存做好自身安全保衛(wèi)1二作的同時,也起到了協(xié)助公安機關(guān)維護社會治安的.28.輔協(xié)警問題研究作用.狹義上的輔協(xié)警是指在公安機關(guān)中協(xié)助人民警察處理與警務(wù)有關(guān)的事務(wù)的人員.國外輔協(xié)警類型分技術(shù)類與輔助執(zhí)法類兩類,技術(shù)類輔警出現(xiàn)較晚,一開始出現(xiàn)的都是以巡邏值勤為主的輔協(xié)警(主要職責是巡邏,觀察,報告).我國的輔協(xié)警類型比較復雜,從歸屬上分為社會上的輔協(xié)警與公安機關(guān)的輔協(xié)警.社會上的輔協(xié)警又分為基層政府組織的輔協(xié)警與企事業(yè)單位使用的輔協(xié)警,前者如護村隊,護樓隊等,后者是企事業(yè)單位的內(nèi)部保衛(wèi)人員,都受公安機關(guān)業(yè)務(wù)指導.公安機關(guān)內(nèi)部使用的輔協(xié)警分為勤雜類輔協(xié)警與執(zhí)法值勤類輔協(xié)警,前者如文秘,打字,門衛(wèi),駕駛等,后者如交通輔協(xié)警,治安輔協(xié)警,交通輔協(xié)警習慣稱為交通協(xié)管員,治安輔協(xié)警有巡邏防范,有協(xié)助接處警,還有看管臨時羈押人員等.不同主體使用的輔協(xié)警,甚至同一主體在不同崗位上使用的輔協(xié)警,其職責,權(quán)利,地位,待遇等差異較大.(-)輔協(xié)警與保安的區(qū)別我國輔協(xié)警與保安一直并存并有嚴格區(qū)別,輔協(xié)警是公安機關(guān)使用,保安是社會上企事業(yè)單位使用.2004年后,在整頓公安機關(guān)輔協(xié)警隊伍中,一些地區(qū)開始出現(xiàn)將輔協(xié)警稱為保安的現(xiàn)象,公安機關(guān)內(nèi)部使用的輔協(xié)警亦開始與保安稱謂,著裝相同,只是標志上有保安與協(xié)勤之分.統(tǒng)一后常常造成群眾認識上偏差,在群眾心里保安無協(xié)助執(zhí)法之權(quán)力,故在統(tǒng)一稱謂,著裝后,常常發(fā)生群眾不配合公安機關(guān)輔協(xié)警工作的情況.將輔協(xié)警與保安統(tǒng)一看待的原因在于公安機關(guān)獨家經(jīng)營著保安公司,在整治規(guī)范輔協(xié)警的情況下兩個不同性質(zhì)的事物被統(tǒng)一歸并起來.目前我國已經(jīng)開始將保安技術(shù)服務(wù)部分向社會開放,其他保安服務(wù)業(yè)務(wù)還尚未向社會開放.在西方國家保安與輔協(xié)警也是完全不同的,保安是社會性的,由社會上其他公司,個人經(jīng)營,為社會上的單位個人提供安全保衛(wèi)方面的服務(wù),輔協(xié)警則完全是警察機關(guān)使用.然而西方有保安公司,也有保安部隊,但兩者差距很大,保安公司是收費后為個人,單位提供安全保衛(wèi)方面服務(wù)的企業(yè);而保安部隊則是警察部隊,類似于我國的武裝警察部隊,是國家武裝力量的組成部分.中外輔協(xié)警的歷史發(fā)展輔協(xié)警在中外歷史上都已存在了一定時間,西方發(fā)達國家的輔協(xié)警已有百年以上的歷史,新中國成立后不久就出現(xiàn)輔協(xié)警,但數(shù)量較少,大量的出現(xiàn)是在改革開放以后.(一)我國輔協(xié)警的歷史發(fā)展我國早期的輔協(xié)警是工人糾察隊,在”文革”前即存在,起初是維護廠區(qū)內(nèi)治安,后發(fā)展到維護城市社會面上治安,但當時與公安機關(guān)聯(lián)系不密切.我國正式意義上的輔協(xié)警是應(yīng)對改革開放后流動人口大量增加而帶來的治安壓力的產(chǎn)物,經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段,一是局部地區(qū)的試驗階段,二是全面推廣階段.改革開放后計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過渡,人,財,物由封閉的運轉(zhuǎn)向自由流通發(fā)展,社會治安出現(xiàn)許多新情況,新問題,計劃經(jīng)濟條件下的公安體制難以應(yīng)對這些新形勢,新變化,計劃經(jīng)濟條件下少見的流竄犯罪,在改革開放后尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立而大量出現(xiàn),打不勝打防不勝防,警力捉襟見肘,在無法滿足社會治安形勢對警力的需求情況下,輔協(xié)警應(yīng)運而生.1981年中共中央就肯定了這種公安機關(guān)指導下的群防群治性質(zhì)的輔協(xié)警組織,1991年中共中央,國務(wù)院發(fā)出關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定,以及同年全國人大常委會頒布的關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定,推動了輔協(xié)警制度在全國的推廣應(yīng)用.此后輔協(xié)警在我國獲得了較快的發(fā)展.在管理方式上,我國輔協(xié)警經(jīng)歷了基層政法或綜合治理部門領(lǐng)導與公安機關(guān)領(lǐng)導并存,到公安機關(guān)獨立領(lǐng)導兩個發(fā)展階段.基層政法或綜合治理部門領(lǐng)導輔協(xié)警名稱上多數(shù)叫治安聯(lián)防隊或治安巡邏隊,公安機關(guān)領(lǐng)導的多數(shù)叫協(xié)警或協(xié)管員.由于較長時期存在的經(jīng)費的自給自足及立法嚴重滯后,輔協(xié)警隊伍中一些諸如通風報信,收保護費,刑訊逼供等負面問題一度發(fā)展膨脹,甚至成為2004年公安部發(fā)文要逐步將輔協(xié)警清理出公安機關(guān)的導火線.此后由于各級黨委,政府及各級公安機關(guān)正視并花大力氣采取了多種措施解決?29?公安研究2009年第9期(總第179期)輔協(xié)警中存在的問題,使輔協(xié)警獲得了新的更高層次的發(fā)展.(二)國外輔協(xié)警的歷史發(fā)展西方國家輔協(xié)警起步早,起點高,發(fā)展比較健康.以法國為例,輔助警力主要有兩種模式:一種叫輔助警察(policeauxiliaire),另一種是指不占國家警察編制的行政人員,專業(yè)技術(shù)人員及其他服務(wù)人員.輔助警察其前身是法國輔助憲兵(genganneiresauxilisire).輔助警察實行現(xiàn)役制,其成員由內(nèi)政部有關(guān)機關(guān)根據(jù)國家警察的品質(zhì)和體質(zhì)條件,從應(yīng)征人伍的青年中挑選,并在警察院校接受法律,職業(yè)守則以及體能和射擊等教育與培訓后,被分配到巴黎治安總局,城市警察中心局,邊防警察中心局及治安隊等機構(gòu),進行為期1O個月的工作.輔助警察全部著裝,制式與國家警察相同,但沒有警銜標志.在權(quán)限方面,他們不具有刑事司法和治安行政管理的職權(quán),只是作為一種補充的角色協(xié)助國家警察履行各種職能.在職能上,他們主要從事維護道路交通秩序,社區(qū)治安管理,公共場所治安巡邏以及在警察局值班或從事某些技術(shù)性的工作;在待遇上,他們按照國家警察條令的總體性規(guī)定執(zhí)行;在出路上,對于不能勝任工作的輔助警察,按照不適合服兵役的規(guī)定處理.如果在工作期滿后仍想繼續(xù)從事國家警察工作,可以參加招募國家警察的考試.為充分發(fā)揮所有在編警察的作用,避免因一線職能部門的警察從事可由一般人員完成的事務(wù)性工作而無端浪費警力,法國國家警察機構(gòu)利用合同雇員的方式,招募了近萬名辦公室雇員在各個機構(gòu)中從事行政事務(wù)性工作.由于警察工作的專業(yè)性和特殊性,國家警察部門要求這些輔助人員必須嚴格遵守有關(guān)保密制度.近年來,隨著科學技術(shù)的廣泛應(yīng)用和辦公設(shè)備的現(xiàn)代化,國家警察需要大量的專業(yè)技術(shù)人員參與日常的警務(wù)工作.因而,目前法國國家警察中的專業(yè)技術(shù)人員除部分屬于正式編制外,也有從社會上聘用的承包制警察(contractingout)以及公民志愿警察(特別公安員)等.西方國家輔協(xié)警中的特殊警察(specialpolice)實際應(yīng)是輔助警察或義務(wù)警察,是英,美,加等國在治安自治的傳統(tǒng)基礎(chǔ)上公民自愿參與警務(wù)工作維護治安的一支力量.以英國為例,由18歲至50歲的青壯年自愿報名,經(jīng)基層警察機關(guān)審查,有一定文化程度和身體健康,無違法犯罪等不良記錄,經(jīng)上一級警察機關(guān)批準,即成為特殊警察,其占英國總警力的七分之一,在大中城市的基層警察部門則占在編警察數(shù)的四分之一左右.每周工作少于四小時的不拿薪水,執(zhí)勤時著正式警察一樣的服裝,只是沒有警銜,不能佩帶槍支,但可以佩帶警棍,手銬.英國特殊警察隊有26種之多,它們是地方當局雇傭的輔助警察.特殊警察隊規(guī)模不一,組織各異,但都只對市政當局負責,不受內(nèi)政部與地方警察署的制約.國防部警察,交通運輸警察,倫敦港口警察都屬特別警察隊.特別警察隊具有一定的行政執(zhí)法權(quán)限,在管轄范圍內(nèi)可以處理一些輕微的治安案件,而處理重大刑事案件則必須移交給正式警察.文職警察在英國可謂歷史悠久,它產(chǎn)生于建警初期.英國大量地增加文職警察源于審計委員會1988年的一項調(diào)查.該調(diào)查顯示:地方警察局一方面聲稱警力不足,一方面又在大量地浪費警力,一般著裝警察四分之一的時間從事行政事務(wù)性工作,而警長和督察這一級警官平均有40%的工作時間用于瑣碎的行政事務(wù).在刑偵部門,情況更為嚴重.因此,英國內(nèi)政部在同年下達的通告中,建議警察當局多錄用文職人員從事文字,行政和技術(shù)性工作,以使經(jīng)過嚴格正規(guī)化培訓,擁有執(zhí)法權(quán)的在編警察從繁瑣的事務(wù)性工作中解脫出來,去從事”真正的警察工作”.內(nèi)政部認為,這樣做既可以節(jié)省警方開支,又可將解脫出來的警官充實基層,提高基層的警務(wù)效率.警察承包制是正規(guī)警察部門采取合同的形式,雇人來承擔原本屬于正式警察的工作,主要從事社會服務(wù)性工作.此外,他們也從事一些輔助性警務(wù)工作,諸如車輛管理等,但在管理過程中,執(zhí)法權(quán)仍然掌握在正規(guī)警察手中.至于特別公安員,則純屬志愿組織.他們沒有工資,警察部門為他們提供的也只是服務(wù)補償.特別公安員在自然災害,緊急狀態(tài)等突發(fā)性事件中作為警察的后備隊使用.我國的香港,按照香港輔警條例等規(guī)定,早在1914年就成立了輔助警察隊伍.香港輔助警察隊的工作主要是提供訓練有素的后備人員,在應(yīng)對緊急事故時支援正規(guī)警察.香港輔警隊?30.輔協(xié)警問題研究由社會各界的志愿人士組成.他們在接受輔助警察基本訓練課程的培訓后,被派往各警區(qū)駐守.同時,為保證任務(wù)完成,輔警隊員每年還需完成法定效率訓練.另外,香港輔警設(shè)有11組輔警,警銜與正式警察一樣,只是標記上有英文字母A相區(qū)別,輔警的薪金以小時計算或是無報酬,根據(jù)輔警職級每小時50港元至200港元不等.香港輔警都是兼職的,其中40%來自政府其他部門,60%來自社會各界.另外香港警察中的文職雖無輔警名稱,實際也是從事輔助警察事務(wù),只不過文職是對內(nèi)為正式警察服務(wù)的,而輔警則是以輔助正式警察對外執(zhí)行警察事務(wù)為主.以上法國,英國及我國香港地區(qū)輔協(xié)警情況表明幾點:第一,輔協(xié)警制度在西方普遍存在,且經(jīng)歷了較長的歷史發(fā)展,目前已比較完善;第二,輔協(xié)警受專門的法律調(diào)整,擁有獨立的法律地位;第三,輔協(xié)警是在編警力的補充,執(zhí)法權(quán)限普遍有嚴格的法律限制;第四,輔協(xié)警分輔警和文職兩類;第五,專職輔協(xié)警給出路.我國的輔協(xié)警與之相比有共同點也有區(qū)別,最大區(qū)別是輔協(xié)警法制化程度及福利保障和前途出路.西方國家及我國香港地區(qū)輔協(xié)警法制化程度較高,有明確的法律地位,受法律嚴格保護,而我國大陸地區(qū)的輔協(xié)警法制化程度則較低,甚至可以說在法制邊緣開展工作.此外,我國大陸地區(qū)的輔協(xié)警尚未建立完整的體系,改革開放初期到上世紀九十年代前期,輔協(xié)警尚有轉(zhuǎn)為正式民警的機會,此后由于國家公務(wù)員政策出臺以及就業(yè)形勢嚴峻等因素,輔協(xié)警失去了轉(zhuǎn)正的機會.四,輔協(xié)警在維護社會治安中的作用輔協(xié)警的存在取決于其自身的價值,作用,而正是對輔協(xié)警價值,作用認識上的偏差,導致實踐中對輔協(xié)警有著截然不同的存廢之爭.馬克思主義哲學告訴我們看問題要看本質(zhì),看主流,主流和本質(zhì)決定著事物的性質(zhì).筆者認為輔協(xié)警的主流作用始終是好的,是應(yīng)當肯定的,其存在的問題雖不容輕視,但畢竟只是發(fā)展中的問題,不是主流.輔協(xié)警在維護治安中的作用主要有以下幾方面.(一)輔協(xié)警一定程度上緩解了在編警力的不足,維護了社會治安的穩(wěn)定警力配備的多少與社會治安壓力大小成正比關(guān)系,而社會治安壓力大小取決于治安,刑事發(fā)案的高低.改革開放使我國經(jīng)濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化,但從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變,從封閉向開放的轉(zhuǎn)變,造成巨大思想反差,失落,困惑,轉(zhuǎn)變中的不適應(yīng)及改革開放中的教育,文化建設(shè)和分配政策等方面的失誤,一定程度上誘發(fā)了違法犯罪的高發(fā).改革開放之初的1979年我國年均刑事立案不到50萬起,而到2008年已近500萬起,數(shù)量上升十余倍,如果包括行政治安案件,則整體違法犯罪立案數(shù)量上升數(shù)十倍之多.犯罪質(zhì)量發(fā)展更是驚人,一方面是曾經(jīng)絕跡了的毒品,容留介紹或組織賣淫等犯罪死灰復燃,另一方面計算機犯罪,金融票據(jù)犯罪等新型犯罪層出不窮.犯罪的技術(shù)性,流竄性增強,大大增加了破案難度,然而在這樣一個背景下應(yīng)對違法犯罪的主力軍公安機關(guān)警力并未有大的增加,于是為應(yīng)對日益增加的治安壓力,大量的輔協(xié)警應(yīng)運而生,以至于目前一些地區(qū)輔協(xié)警抓獲的違法犯罪分子已占到打擊處理違法犯罪分子數(shù)的半數(shù)甚至更多.受警力限制實際從事巡邏防范的絕大多數(shù)是輔協(xié)警,當群眾看到大量的輔協(xié)警穿街走巷時,感覺就像民警在身邊,安全感油然上升,而違法犯罪分子則感到恐懼,受到威懾,輔協(xié)警在維護社會治安中的作用越來越多地發(fā)揮出來,一定程度上也起到了緩解警力緊張的作用.(二)輔協(xié)警降低了警務(wù)工作成本,節(jié)約了國家財政資源從實際情況看,使用正式警察的成本一般是使用輔協(xié)警的5到lO倍,也就是說使用同樣數(shù)量的輔協(xié)警而成本可能只有正式民警的五分之一,甚至十分之一.在西方國家,衡量警察效益有一個重要理論,即”錢財衡量價值論”(valueformoney).該理論認為:警察工作的投入成本與產(chǎn)出效益應(yīng)成正比關(guān)系.該理論推動了西方警務(wù)改革,西方國家著名的”警察私有化運動”正是這一理論應(yīng)用的產(chǎn)物.在西方國家正式在編警察的社會地位及待遇都很高,政府部門招募一.31.公安研究2009年第9期(總第179期)名警察需要耗費較大的行政成本,而通過行政合同或私法合同的形式雇傭一名輔助警察,則成本相對低廉,以工資待遇而言只是正式在編警察的三分之一或四分之一.我國正式在編警察花費雖遠較西方國家少,但仍遠比招募輔協(xié)警花費要大得多.我國尚處在社會主義初級階段,財政并不富裕,因此,使用輔協(xié)警在緩解警力緊張的同時,又可以節(jié)約財政資源,把有限財力用到刀刃上,有助于更好地促進社會主義和諧社會建設(shè).(三)解決了部分勞動力就業(yè),一定程度上緩解了城鄉(xiāng)勞動力的就業(yè)壓力試想一旦取消輔協(xié)警,百萬人以上的青壯年就會投入到再就業(yè)大軍,這會給本就存在就業(yè)困難的社會造成更大的就業(yè)壓力.現(xiàn)在大學生甚至研究生就業(yè)都非常困難,取消輔協(xié)警無疑會使就業(yè)問題雪上加霜.實際上當治安形勢需要大量輔協(xié)警時,不少地方政府就將招募輔協(xié)警作為解決就業(yè)問題的重要方法之一.輔協(xié)警納入政府聘用人員編制,工資由地方財政解決,甚至一些地方政府明確規(guī)定優(yōu)先從下崗工人,零就業(yè)家庭中招收輔協(xié)警.目前輔協(xié)警規(guī)模漸趨龐大,人數(shù)日益增多,雖法定勞動崗位上無名份,但實際已成為我國勞動大軍中重要的組成部分.五,目前我國輔協(xié)警存在的主要問題及其原因輔協(xié)警是當前我國維護社會治安穩(wěn)定的重要力量,其主流是好的,但也還存在著不少問題,如果不能正視這些問題,任其發(fā)展下去,將會給輔協(xié)警的發(fā)展甚至社會治安穩(wěn)定帶來隱患.從實際情況看,當前我國輔協(xié)警存在的主要問題有以下幾個方面.(一)名稱及著裝混亂,易在社會上產(chǎn)生誤解,影響輔協(xié)警維護社會治安作用的發(fā)揮歷史上公安機關(guān)的輔協(xié)警有治安聯(lián)防隊員,協(xié)警,協(xié)管員,專管員,保安員,治安員等稱謂.雖說現(xiàn)在強調(diào)輔協(xié)警正規(guī)化建設(shè),一些地區(qū)統(tǒng)一將輔協(xié)警稱為保安,但仍有社會上使用的保安及公安機關(guān)使用的保安之分.正因為社會上大量單位使用保安,將輔協(xié)警統(tǒng)稱為保安后,在社會上還是易造成誤解,甚至不少地方發(fā)生公安機關(guān)保安隨民警接處警時被群眾拒絕的事件,群眾說民警怎么能帶保安接處警?一些地方輔協(xié)警著保安服去開展暫住人口管理等輔助警務(wù)工作,群眾不接受,甚至向公安機關(guān)投訴.此外,輔協(xié)警著裝不統(tǒng)一,大到全國范圍,小到同一公安機關(guān)輔協(xié)警著裝的顏色,制式均不一致,既影響輔協(xié)警規(guī)范化建設(shè),影響其外在形象,同時也影響制約其戰(zhàn)斗力的發(fā)揮.(二)輔協(xié)警工資待遇差距很大,影響其工作積極性的發(fā)揮輔協(xié)警以前待遇低且無保障,主要依靠創(chuàng)收維持生存;現(xiàn)在雖普遍有所改善,各地財政也開始加大對輔協(xié)警的支持保障力度,但不同地區(qū)公安機關(guān)使用的輔協(xié)警經(jīng)濟待遇差距較大,同屬一個縣區(qū)級公安機關(guān)使用的輔協(xié)警經(jīng)濟待遇也不同,甚至同在一個派出所使用的輔協(xié)警經(jīng)濟待遇都不同.根據(jù)調(diào)查,某一個區(qū)級公安機關(guān)使用的近2000名輔協(xié)警,有文職,協(xié)警,協(xié)管員,專管員,勤雜工等區(qū)別,年收入多的4萬元左右,少的1.5萬元左右,有的甚至不足1萬元.某派出所使用的200名輔協(xié)警中,年收入高的近4萬元,少的只有1.2萬元,有的繳納”三金”(養(yǎng)老金,醫(yī)療保險,意外傷害保險),有的沒有繳納”三金”.我國中,西部地區(qū)使用的輔協(xié)警經(jīng)濟待遇最低,不繳納保險金,每月工資僅五,六百元.沿海發(fā)達地區(qū)公安機關(guān)使用的輔協(xié)警經(jīng)濟待遇好些,保險金繳納后每月工資和獎金收入二,三千元,而待遇差些的各種保險金繳納后工資獎金僅在1000到1500元之間.因經(jīng)濟待遇偏低且不享受勞動保險等社會保障,近年來一些地方的信訪隊伍中已開始出現(xiàn)輔協(xié)警身影,甚至被一些地區(qū)的勞動部門列入新的不穩(wěn)定因素.待遇偏低影響其生活質(zhì)量和工作積極性,甚至使其12,理失衡導致違法犯罪,損害公安機關(guān)形象,危害社會治安穩(wěn)定.(三)輔協(xié)警管理體制不健全,制約輔協(xié)警的長遠發(fā)展輔協(xié)警最大的體制問題是制度不健全,其次是運行不規(guī)范.前者一是很少有較大區(qū)域(縣.32.輔協(xié)警問題研究市以上)統(tǒng)一的輔協(xié)警制度,多為一些內(nèi)設(shè)機構(gòu)部門使用輔協(xié)警的規(guī)章制度.二是使用輔協(xié)警的單位全面的管理制度不多,多數(shù)是單方面的制度,如考核獎懲制度,招收,錄用,培訓,上崗,辭退等制度不健全.后者是制度執(zhí)行上的隨意性,缺少對輔協(xié)警的科學管理機制.目前地市級公安機關(guān)建立健全輔協(xié)警體制的不多,多數(shù)的輔協(xié)警尚局限在獨立的基層公安機關(guān),如派出所或鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,這樣的體制造成的最大問題是上崗培訓無法正常進行.而對從社會上招募來的文化,法律知識,警務(wù)技能都欠缺的人員來說,未接受上崗培訓在很長時間內(nèi)是不太適應(yīng)輔協(xié)警工作的,造成一定時間內(nèi)輔協(xié)警資源的浪費.此外,輔協(xié)警形不成合力,如巡邏防范的輔協(xié)警,在街面上各自為戰(zhàn)自行巡邏,信息不通,無法協(xié)調(diào),尤其在不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問,往往出現(xiàn)因銜接脫節(jié)貽誤戰(zhàn)機的問題.(四)前途,出路不確定,影響了輔協(xié)警工作的主動性,積極性總體上看,輔協(xié)警隊伍穩(wěn)定性不強,積極性,主動性不高,究其原因主觀上可能是自身素質(zhì)問題,但更主要的是客觀上前途,出路問題沒有保障.法律上,輔協(xié)警不是獨立工種;實踐上,輔協(xié)警多以臨時工,合同工形式存在,2009年新勞動合同法實施前,相當多的輔協(xié)警缺少養(yǎng)老保險等基本社會保障,此前很少發(fā)生在輔協(xié)警崗位上退休養(yǎng)老的情況.1996年3月頒布的行政處罰法,要求執(zhí)法主體規(guī)范,必須有執(zhí)法資格的人員執(zhí)法才能有法律效力,而執(zhí)法資格必須是在編的執(zhí)法部門正式工作人員,經(jīng)過考試,考核合格后才能取得,于是各地開始限制輔協(xié)警執(zhí)法,輔協(xié)警轉(zhuǎn)正的機會也因人民警察法和國家公務(wù)員法的頒布實施而失去,整個輔協(xié)警隊伍前途,出路堪憂,導致不少輔協(xié)警抱著混日子心態(tài),許多人在外面搞第二職業(yè).此外,由于輔協(xié)警工作繁重,尤其是參加巡邏,接處警,看管等任務(wù),夜班多,風險大,年齡一大就無法勝任,處于合同工,臨時工狀態(tài)的5O歲以上人員易被用人單位解聘,甚至直接以年齡大體力不支為由解聘,加重了輔協(xié)警前途,出路困境.一支看不到前途,出路的隊伍,其戰(zhàn)斗力,凝聚力是可想而知的.(五)輔協(xié)警人員違法犯罪情況增多,影響隊伍整體形象從發(fā)展趨勢看,輔協(xié)警人員違法犯罪呈較明顯上升態(tài)勢,其涉及的違法犯罪類型也呈擴大態(tài)勢.從當前實際情況看,輔協(xié)警違法犯罪主要有以下幾種類型:1.收保護費.向賭博場子或美容店等營業(yè)場所收取數(shù)額不等的保護費,有的收保護費后為打消當事人舉報心理,還會及時給其通風報信,也有按通風報信次數(shù)收費,更有膽大妄為的仗勢欺人狐假虎威強行收取保護費.基層公安機關(guān)使用輔協(xié)警最多,一些地區(qū)基層公安機關(guān)中輔協(xié)警收保護費也帶有普遍性.2008年寧波某區(qū)發(fā)生派出所協(xié)警為賭場通風報信被檢察機關(guān)逮捕及協(xié)警與社會上閑散人員勾結(jié)向特定區(qū)域居住人員收取保護費被逮捕的事件,被逮捕的協(xié)警有3人,涉及到兩個派出所.2.刑訊逼供或毆打他人,是輔協(xié)警被投訴最集中的類型.極少數(shù)公安機關(guān)默認輔協(xié)警參與訊問嫌疑人活動,導致輔協(xié)警訊問嫌疑人不時發(fā)生刑訊逼供事件,此外,也有輔協(xié)警拿留置的嫌疑人出氣或?qū)ら_心,故意毆打這些留置人員.3.監(jiān)守自盜.有些輔協(xié)警人員利用接處警等便利,將繳獲的賭資,贓款,贓物占為己有,比如在民警帶領(lǐng)下參與抓賭,混水摸魚將賭資裝進自己口袋,登記查獲的贓款,贓物時以少登記的手段將贓款,贓物占為己有等.4.經(jīng)營公安機關(guān)列管的娛樂服務(wù)行業(yè),甚至拉攏腐蝕民警,從事非法活動,如經(jīng)營洗浴,美容,桑拿等色情活動.5.直接實施盜竊,詐騙等違法犯罪.2000年寧波某地三個協(xié)警下班途中,發(fā)現(xiàn)有人在路邊賭博,即冒充警察抓賭,將賭資裝進自己口袋,未走多遠,賭博的群眾醒悟后立即報警,三名協(xié)警因此被治安拘留.2006年浙江嘉興某地派出所協(xié)警晚上下班后,溜回派出所盜竊領(lǐng)導辦公室財物,在第二次實施盜竊時被當場抓獲.2007年浙江某地交警大隊協(xié)警盜用大隊長密碼,為他?33?公安研究2009年第9期(總第179期)人抹掉違章記錄賣錢,非法獲利數(shù)萬元.近年來,輔協(xié)警違法犯罪有數(shù)量上升,種類范圍擴大的趨勢.誘發(fā)輔協(xié)警問題的原因是多方面的,綜合起來分析,主要有:輔協(xié)警自身綜合素質(zhì)普遍較低.首先是文化素質(zhì)較低.雖然近年來不少地方招收輔協(xié)警時要求高中以上文化程度,但實際上是達不到的,即便是高中文化程度,畢業(yè)后長時間不接觸文化知識,文化素質(zhì)降低,是非辨別判斷能力有限.其次是思想道德素質(zhì)較差.人生觀,價值觀模糊,違法犯罪的輔協(xié)警人員甚至人生觀,價值觀扭曲.第三是心理素質(zhì)較差.在一些公安機關(guān)內(nèi)網(wǎng)論壇甚至外網(wǎng)論壇上,經(jīng)常會看到輔協(xié)警發(fā)的帖子,他們與民警比待遇,發(fā)泄抱怨,不平甚至憤恨的心理.第四是當輔協(xié)警的動機目的不純,有的是為原本從事的非法活動尋找保護傘,有的是想狐假虎威,利用輔協(xié)警的工作之便撈點外快,還有就是利用輔協(xié)警跟民警一起接觸面廣,接觸人多,想將輔協(xié)警作為跳板,一旦時機成熟就離開輔協(xié)警崗位,另謀高就,行為的短期性,功利性特征明顯.此外,管理與教育缺失也是誘發(fā)輔協(xié)警違法犯罪的重要原因.一是無法可依.盡管目前輔協(xié)警隊伍龐大,對社會治安的影響也在加大,但長期以來沒有一部專門法律去規(guī)范這支隊伍,導致輔協(xié)警隊伍定性不明,職責不清.二是一些地方的公安機關(guān)由于治安壓力越來越大,任務(wù)越來越重,無時間,無精力去管理,教育輔協(xié)警,多采取粗放式管理,教育,這也是誘發(fā)輔協(xié)警違法犯罪的重要因素.三是多頭管理.基層公安機關(guān)使用的輔協(xié)警,有的是自招自用,有的是街道,鄉(xiāng)鎮(zhèn)招收并負責工資待遇,業(yè)務(wù)上屬基層公安機關(guān)指導,使用,還有的是公安機關(guān)的保安公司統(tǒng)一招收,并負責工資待遇,公安機關(guān)職能部門使用.人權(quán),財權(quán)的分割,造成管理上的不便與乏力,輔協(xié)警自身也往往缺乏歸屬感,產(chǎn)生管理上的離心力,甚至不服從具體使用的公安機關(guān)的管理.六,充分發(fā)揮輔協(xié)警在維護社會治安中的作用的建議規(guī)范和加強輔協(xié)警的教育管理不僅是規(guī)范公安執(zhí)法的需要,也是進一步整合社會資源促進輔協(xié)警健康發(fā)展,更好地發(fā)揮其維護社會治安穩(wěn)定作用的需要.如何規(guī)范和加強輔協(xié)警的教育管理,筆者以為應(yīng)當從以下幾方面著手.(一)正確認識輔協(xié)警問題是充分發(fā)揮輔協(xié)警維護社會治安穩(wěn)定作用的思想基礎(chǔ)社會各界和公安機關(guān)及輔協(xié)警自身都要認識到輔協(xié)警存在的合理性,重要性與長期性,輔協(xié)警制度是警察制度的重要補充,是應(yīng)對社會治安復雜化的必然結(jié)果.較長時期以來,實踐中大量的基礎(chǔ)性,輔助.性警務(wù)工作實際上已經(jīng)主要由輔協(xié)警完成,目前公安機關(guān),尤其是一線,基層公安機關(guān)已很難離開輔協(xié)警的工作.現(xiàn)在不是要不要輔協(xié)警的問題,而是在新形勢下如何規(guī)范輔協(xié)警,如何加強對輔協(xié)警的教育和管理,進一步提高輔協(xié)警維護社會治安穩(wěn)定戰(zhàn)斗力的問題.在公安機關(guān)內(nèi)部還應(yīng)當端正對輔協(xié)警民生問題的思想認識,公安機關(guān)應(yīng)當珍惜這支隊伍,為黨委政府當好參謀,盡可能地創(chuàng)造好條件,逐步改善輔協(xié)警的工資待遇,進一步調(diào)動輔協(xié)警工作積極性,主動性.輔協(xié)警自身應(yīng)當理直氣順,認識到從事輔協(xié)警工作是職業(yè)社會化分工的結(jié)果,認識到輔助性警務(wù)工作其工資待遇理應(yīng)比主業(yè)的從業(yè)人員要低,職業(yè)的社會化分工不同,對其素質(zhì)技能要求也不同,福利待遇必定會產(chǎn)生差異.輔協(xié)警人員要提高自身的思想境界,感受到從事輔協(xié)警不僅是生活所需,更是履行維護治安的社會責任.只有將全社會對輔協(xié)警的思想認識都統(tǒng)一到以上幾方面來,才可以實現(xiàn)輔協(xié)警的科學發(fā)展,進而更好地發(fā)揮這支隊伍在維護社會穩(wěn)定促進社會和諧方面的積極作用.(二)制定輔協(xié)警法規(guī),將輔協(xié)警的管理納入法制軌道,依法治理輔協(xié)警問題輔協(xié)警長期作為法律邊緣隊伍,本就與社會主義法制建設(shè)不相稱;現(xiàn)在盡管不少地方已將輔協(xié)警納入財政保障范圍,但實際上是打擦邊球,是沒有正式法律依據(jù)的.輔協(xié)警立法建設(shè)可以采取三種方式:一是修改勞動法規(guī),明確輔協(xié)警是一個獨立的工種,是公安司法機關(guān)使用的輔助性?34.輔協(xié)警問題研究工種;二是制定專門的輔協(xié)警法,像我國的香港地區(qū)一樣,系統(tǒng)地解決輔協(xié)警問題;三是在人民警察法中增設(shè)專章規(guī)定輔協(xié)警問題.不管是采取哪種方式解決輔協(xié)警立法問題,都應(yīng)當明確以下內(nèi)容,即輔協(xié)警的法律性質(zhì),地位,職責,權(quán)限,權(quán)利,義務(wù),法律保障,管理,招錄條件和方式等.(三)明確輔協(xié)警的發(fā)展出路,解除后顧之憂首先要從維護社會穩(wěn)定的大局出發(fā)認識輔協(xié)警隊伍的重要性和必要性,必須要將其管理得好;其次要下決心進行機構(gòu)改革,為輔協(xié)警規(guī)范化所需編制,經(jīng)費奠定基礎(chǔ);第三,立法上明確輔協(xié)警為公安機關(guān)輔助工作崗位,繼而明確輔協(xié)警應(yīng)享受的退休和福利待遇.(四)建立健全錄用,培訓,管理使用及考核監(jiān)督四個方面工作機制,加強對輔協(xié)警隊伍的教育與管理1.以縣級行政區(qū)域為限,建立公開選拔擇優(yōu)錄用機制.輔協(xié)警的經(jīng)濟待遇,社會保障到位后,就可以向全社會公開擇優(yōu)招收錄用輔協(xié)警,不同輔協(xié)警崗位可分類設(shè)置招收錄用條件,在錄用中要注意對報名人員的審查,對有劣跡的人員不予錄用.為便于審查,應(yīng)當在縣級統(tǒng)一建立輔協(xié)警檔案數(shù)據(jù)庫,各使用單位應(yīng)如實及時采集并輸送相關(guān)資料,防止在其他單位因違紀違法被辭退的人員又被錄用.不同縣區(qū)的人員,跨縣區(qū)應(yīng)聘輔協(xié)警的,要經(jīng)原籍地公安機關(guān)政審,合格的才能錄用.2.建立經(jīng)常性培訓機制.對新錄用的要實行上崗前培訓,針對新的形勢新的治安問題,要及時有針對性地對輔協(xié)警開展經(jīng)常性培訓.3.建立科學量化的考核及監(jiān)督機制.要根據(jù)不同崗位的職責要求,量化考核標準,獎罰分明,嚴格執(zhí)行考核監(jiān)督制度,確保監(jiān)督考核落到實處.4.建立分級管理機制.輔協(xié)警是紀律要求較嚴的隊伍,要在縣市區(qū)級公安機關(guān)建立輔協(xié)警管理機制,統(tǒng)一招錄,統(tǒng)一培訓,統(tǒng)一經(jīng)費支出,分級使用管理,誰使用誰考核監(jiān)督.(五)嚴肅查處輔協(xié)警違法違紀問題嚴肅認真查處輔協(xié)警違法違紀問題,是輔協(xié)警健康發(fā)展的重要保障,也是維護公安機關(guān)良好形象的重要措施.一要擴大監(jiān)督渠道,除內(nèi)部加強管理及時監(jiān)督主動查處外,還應(yīng)重視從信訪渠道,媒體曝光,關(guān)聯(lián)案件等方面,注意發(fā)現(xiàn)輔協(xié)警違法違紀線索.二要依法查處輔協(xié)警違法違紀問題,決不手軟.注釋:呂叔湘.現(xiàn)代漢語詞典2003增補本.商務(wù)印書館.2003王大偉.中西警務(wù)改革比較.中國人民公安大學出版社.2000李健和.比較警學研究熱點問題思考.中國人民公安大學學報.2005.4同李健和,秦立海.香港警察組織,人事管理及啟示.中國人民公安大學學報.2005.1同參考文獻:張應(yīng)立.輔協(xié)警制度及其發(fā)展問題初探.吉林公安高等專科學校學報.2009.2王國學.全省協(xié)(輔)警專項調(diào)研報告.浙江警學.2009.3責任編輯張祖平?35?