減稅政策措施落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)探析

減稅政策措施落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)探析近期，審計(jì)署長(zhǎng)沙特派辦在廣西壯族自治區(qū)2019年貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況跟蹤審計(jì)項(xiàng)目中，積極落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和審計(jì)署關(guān)于減稅降費(fèi)工作的最新部署要求，全面把握廣西壯族自治區(qū)貫徹落實(shí)減稅政策措施的總體情況，重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)部門在推進(jìn)政策落地過(guò)程中的職責(zé)履行情況、已出臺(tái)政策措施的執(zhí)行效果以及執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，取得了良好效果。本文從工作實(shí)踐出發(fā)，總結(jié)了當(dāng)前減稅政策措施落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)做法、存在的困難和障礙，提出了推動(dòng)減稅政策措施落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)的相關(guān)建議。一、加大減稅政策措施落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)的重要意義減稅降費(fèi)是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，對(duì)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、激發(fā)微觀主體活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要作用。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)2019年更大規(guī)模減稅降費(fèi)作出了明確部署；2019年全國(guó)“兩會(huì)”上，減稅降費(fèi)成為各方關(guān)注熱點(diǎn)；政府工作報(bào)告將“實(shí)施更大規(guī)模的減稅”“明顯降低企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)”“確保減稅降費(fèi)落實(shí)到位”作為2019年政府工作的前三項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行部署，提出全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬(wàn)億元；近期，貫徹政府工作報(bào)告的減稅降費(fèi)具體政策相繼出臺(tái)執(zhí)行。李克強(qiáng)總理指出，減稅降費(fèi)是以政府收入的“減法”換取企業(yè)效益的“加法”、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的“乘法”。這是一項(xiàng)刀刃向內(nèi)、壯士斷腕的改革。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策，推動(dòng)2019年實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，促進(jìn)積極的財(cái)政政策加力提效，促進(jìn)提升企業(yè)和人民群眾對(duì)減稅降費(fèi)的獲得感，2019年1月，審計(jì)署對(duì)加強(qiáng)減稅降費(fèi)政策措施落實(shí)情況審計(jì)監(jiān)督進(jìn)行了專門部署，要求各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在政策落實(shí)跟蹤審計(jì)中，將減稅降費(fèi)政策措施落實(shí)情況作為專項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容持續(xù)跟蹤。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高政治站位，充分認(rèn)識(shí)促進(jìn)減稅降費(fèi)政策措施落實(shí)到位的重要性、緊迫性，以強(qiáng)烈的政治責(zé)任感、高度的歷史使命感，配強(qiáng)、配齊審計(jì)力量，認(rèn)真開(kāi)展減稅降費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)，促進(jìn)減稅降費(fèi)政策措施貫徹落實(shí)，促進(jìn)積極財(cái)政政策落地生根，讓企業(yè)和人民群眾有實(shí)實(shí)在在的獲得感。二、當(dāng)前減稅政策措施落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)的主要做法（一）緊扣方案，吃透政策。減稅政策措施落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)的核心和主線都在“政策”上。由于這是政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的一個(gè)新領(lǐng)域，因此對(duì)減稅政策的搜集和學(xué)習(xí)是審計(jì)工作的前提和基礎(chǔ)。首先是搜集國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、稅務(wù)總局和被審計(jì)地區(qū)陸續(xù)出臺(tái)的各項(xiàng)減稅政策及工作部署和要求的相關(guān)文件。然后對(duì)照審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)減稅降費(fèi)政策措施落實(shí)情況審計(jì)監(jiān)督的意見(jiàn)審計(jì)署關(guān)于2019年度減稅降費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)及審計(jì)實(shí)施方案等指導(dǎo)文件所要求的審計(jì)內(nèi)容，逐一對(duì)相關(guān)政策文件進(jìn)行系統(tǒng)梳理和深入學(xué)習(xí)。吃透政策文件的精神、內(nèi)容、操作辦法、業(yè)務(wù)流程后，對(duì)相關(guān)部門職責(zé)履行情況的審查核實(shí)才能有的放矢、游刃有余。（二）上下聯(lián)動(dòng)，點(diǎn)面結(jié)合。為最大程度地克服人手少任務(wù)重的困難、提高審計(jì)工作效率，通過(guò)在實(shí)施上下聯(lián)動(dòng)審計(jì)，可全面搜集掌握各級(jí)政府關(guān)于減稅降費(fèi)工作成效方面的資料和數(shù)據(jù)，將基層的具體問(wèn)題與全省甚至全國(guó)的總體情況相結(jié)合，梳理政策傳導(dǎo)機(jī)制，深度剖析問(wèn)題產(chǎn)生原因，找到政策執(zhí)行過(guò)程中的斷點(diǎn)和難點(diǎn)。（三）多方調(diào)查，客觀評(píng)價(jià)。減稅政策的貫徹落實(shí)涉及多個(gè)部門和眾多企業(yè)，通過(guò)多方走訪、座談、調(diào)取資料、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷等方式，可全方位、多角度了解核實(shí)有關(guān)問(wèn)題的情況和原因，客觀評(píng)價(jià)各項(xiàng)減稅政策的執(zhí)行效果。同時(shí)，除查處問(wèn)題以外，還要從被審計(jì)地區(qū)推進(jìn)減稅工作的總體情況、主要措施、經(jīng)驗(yàn)做法等方面進(jìn)行全面客觀的分析和評(píng)價(jià)。此外，有的審計(jì)組還以向企業(yè)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷等方式，直接向企業(yè)深入細(xì)致地了解影響減稅降費(fèi)清欠政策落實(shí)執(zhí)行效果及企業(yè)獲得感的癥結(jié)與原因。三、減稅政策措施落實(shí)情況審計(jì)存在的困難和障礙（一）政策掌握難。自2018年起，黨中央和國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了一系列減稅政策措施，實(shí)行普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉。2018年出臺(tái)了降低增值稅稅率、增值稅留抵退稅試點(diǎn)、放寬享受減半征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠的小型微利企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、取消委托境外研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除限制等一系列優(yōu)惠政策；2019年又出臺(tái)了小微企業(yè)普惠性稅收減免、增值稅稅率再降低、擴(kuò)大增值稅進(jìn)項(xiàng)稅抵扣范圍、增值稅行業(yè)性加計(jì)抵減、試行增值稅期末留抵退稅制度等一系列優(yōu)惠政策。這些政策出臺(tái)密度大、文件數(shù)量多、涉及稅種多，加上以前年度已施行的其他稅收優(yōu)惠政策，對(duì)審計(jì)人員提出了很大挑戰(zhàn)。（二）數(shù)據(jù)分析難。相對(duì)于其他國(guó)家重大政策措施而言，稅收政策涉及的企業(yè)數(shù)量、業(yè)務(wù)量和數(shù)據(jù)量比較大?！敖鸲惾凇毙畔⑾到y(tǒng)數(shù)據(jù)量龐大、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、變化更新快，且審計(jì)機(jī)關(guān)熟悉金三系統(tǒng)和稅收業(yè)務(wù)的審計(jì)人員有限，數(shù)據(jù)整理、分析工作基礎(chǔ)較為薄弱，尚難實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)先行”的目標(biāo)。對(duì)于一個(gè)專項(xiàng)審計(jì)小組，就更難憑借自身力量在現(xiàn)場(chǎng)時(shí)間內(nèi)完成相關(guān)數(shù)據(jù)的采集整理、分析比對(duì)等工作，很難從海量數(shù)據(jù)中較為快速準(zhǔn)確地鎖定審計(jì)重點(diǎn)和疑點(diǎn)。（三）責(zé)任認(rèn)定難。我國(guó)稅收征管法規(guī)定：“納稅人依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理減稅、免稅”，要求納稅人享受減稅、免稅待遇的，在減稅、免稅期間應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定辦理納稅申報(bào)。企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策事項(xiàng)辦理辦法規(guī)定：“企業(yè)享受優(yōu)惠事項(xiàng)采取自行判別、申報(bào)享受、相關(guān)資料留存?zhèn)洳榈霓k理方式”。由此可見(jiàn)，依據(jù)現(xiàn)行稅收征管法規(guī)，享受減免稅優(yōu)惠的主體責(zé)任更多是在納稅人身上，只有在納稅人已申報(bào)享受減免稅的前提下，稅務(wù)機(jī)關(guān)才有受理、核準(zhǔn)、后續(xù)管理等責(zé)任；而如果納稅人未自行主動(dòng)申報(bào)享受，稅務(wù)機(jī)關(guān)則不存在法定的責(zé)任和義務(wù)。（四）人才保障難。減稅政策措施落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)是一個(gè)全新的審計(jì)領(lǐng)域，基本上沒(méi)有成熟經(jīng)驗(yàn)可循，且近年來(lái)審計(jì)署組織大規(guī)模的稅收審計(jì)也較少，因此這一領(lǐng)域的專業(yè)審計(jì)人員較為缺乏。而從目前已取得的審計(jì)成果來(lái)看，這一領(lǐng)域在政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果公告中采用的案例較少，其他形式渠道的審計(jì)成果基本上也暫未形成，產(chǎn)出量跟其需要投入的審計(jì)人才、技術(shù)、時(shí)間不配比。雖然審計(jì)署要求在其它各類審計(jì)項(xiàng)目中都要把減稅降費(fèi)政策落實(shí)情況作為重要審計(jì)內(nèi)容，但由于人手少任務(wù)重、統(tǒng)籌不到位等因素影響，也較難得到保障。四、進(jìn)一步推動(dòng)減稅政策措施落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)的建議（一）以財(cái)稅部門為平臺(tái)，保持上下聯(lián)動(dòng)。減稅政策措施落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)涉及企業(yè)分散、數(shù)據(jù)集中度高，建議以省、市兩級(jí)財(cái)稅部門作為審計(jì)平臺(tái)開(kāi)展工作（如果條件允許，建議擴(kuò)展至國(guó)家、省、市、縣4級(jí)），在上級(jí)財(cái)稅部門進(jìn)行政策收集交流、數(shù)據(jù)采集分析、全省情況摸底、審計(jì)重點(diǎn)選定等工作，在基層財(cái)稅部門進(jìn)行問(wèn)題核實(shí)、證據(jù)搜集、延伸企業(yè)等工作。上下級(jí)審計(jì)小組要保持順暢溝通、所查問(wèn)題要相互印證，最大程度消除在上調(diào)查不夠具體和深入、在下調(diào)查不夠全面和宏觀的問(wèn)題，全面、立體地了解核實(shí)各項(xiàng)減稅政策措施的落實(shí)情況和效果。（二）以審計(jì)人才為根本，打造專業(yè)隊(duì)伍。減稅政策措施落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)涉及的政策法規(guī)多、理論要求高、技術(shù)要求高，必須要素質(zhì)高、能力強(qiáng)的審計(jì)人員才能勝任。這就需要各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)經(jīng)驗(yàn)交流、案例講解、政策解讀、專家授課、工作動(dòng)態(tài)、匯報(bào)總結(jié)、理論研究等多種形式，加大對(duì)相關(guān)審計(jì)人員的培訓(xùn)，著力打造專業(yè)化審計(jì)干部隊(duì)伍。同時(shí)，減稅政策的連續(xù)性較強(qiáng)、對(duì)相關(guān)政策和業(yè)務(wù)流程需要一定時(shí)間摸索和積累，因此務(wù)必保持審計(jì)隊(duì)伍的穩(wěn)定性，培養(yǎng)一批相對(duì)固定的減稅政策措施落實(shí)情況審計(jì)專業(yè)人才。（三）以分析研究為手段，實(shí)現(xiàn)一審多果。實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)是黨中央、國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)重大部署，是一項(xiàng)涉及面廣的系統(tǒng)性工程，審計(jì)成果必須有點(diǎn)有面、點(diǎn)面結(jié)合、全面分析，才能給予客觀的評(píng)價(jià)和中肯的建議。因此，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通力合作、加強(qiáng)謀劃，將政策研究融入審計(jì)實(shí)踐，加大宏觀分析的力度、廣度和深度，不斷提升審計(jì)成果的質(zhì)量，同時(shí)，通過(guò)審計(jì)成果的不同形式，實(shí)現(xiàn)一審多果、一果多用，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的建設(shè)性作用。