制度正式制度與非正式制度.doc

法律只要不以民情為基礎(chǔ),就總要處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。民情是一個(gè)民族的惟一的堅(jiān)強(qiáng)耐久的力量。托克維爾,論美國的民主(1997:315)制度分類最早林梅在環(huán)境政策實(shí)施機(jī)制研究一個(gè)制度分析框架一文中指出：社會(huì)是由“有字的規(guī)則”(即正式制度)和“無字的規(guī)則”(如風(fēng)俗、習(xí)慣等)共同構(gòu)的。諾思在制度,制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效(1994)一書中,主要強(qiáng)調(diào)了制度實(shí)施是一個(gè)需要耗費(fèi)成本的過程以及與此聯(lián)系的制度的不完全性,從而強(qiáng)調(diào)了正式制度和非正規(guī)制約之間協(xié)調(diào)的重要性。權(quán)力中心在制定政策以后,通常由地方各級(jí)政府來具體執(zhí)行,而在執(zhí)行過程中,又會(huì)因?yàn)檎叩牟煌耆?、中央和地方的行政等?jí)結(jié)構(gòu)之間的離散性等特征,導(dǎo)致政策走樣與“變形”,或是出現(xiàn)“上有政策,下有對(duì)策”的情形。政策制定的高度不完全性,也即粗略性,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)施等于實(shí)施加上對(duì)政策的再界定;(2)經(jīng)過再制定的政策仍然是不完全的,政策的再制定受到人們對(duì)環(huán)境的認(rèn)知差異以及非正式規(guī)范的影響;(3)由于人們的認(rèn)知差異,在政策執(zhí)行過程中,正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間存在著復(fù)雜的相互作用,二者之間存在著互補(bǔ)與摩擦,實(shí)際起作用的是已經(jīng)發(fā)生了變化的正式規(guī)則與非正式規(guī)則;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,正式約束只有在社會(huì)認(rèn)可,即與非正式約束相容的情況下,才能發(fā)揮作用。把制度劃分為正式約束與非正式約束,只是為了理論分析的方便,在實(shí)際社會(huì)生活中,正式約束與非正式約束對(duì)政策執(zhí)行的“共同影響”是很難分開的。事實(shí)上,政策的制定與實(shí)施有時(shí)候是交織在一起的,各級(jí)地方政府經(jīng)常需要根據(jù)地方的具體情況不斷對(duì)政策進(jìn)行再界定和調(diào)整。在這個(gè)過程中,既包括地方政府對(duì)政策進(jìn)行的正常的、合理的靈活處置,也包括對(duì)政策進(jìn)行的不合理變通。變通是相對(duì)于原來的制度或政策而言的,它并不是對(duì)原制度、政策的全部改變,而只是一種部分的改變,至少在形式上仍與原來的制度與政策保持一致。非正式規(guī)則是影響政策或制度運(yùn)行的重要因素,政策變通在很大程度上是非正式規(guī)則嵌入的結(jié)果。事實(shí)上,在執(zhí)行政策的過程中,正式規(guī)則只是決定政府官員行為選擇的總約束條件中的一小部分,盡管這是很重要的一部分,而實(shí)際發(fā)揮作用的是社會(huì)中存在的各種非正式規(guī)則。我國幅員遼闊,各地情況千差萬別,自上而下“一刀切”式地執(zhí)行政策是很難適用于所有地方的。于是,在執(zhí)行政策的過程中,出現(xiàn)了“上有政策,下有對(duì)策”的現(xiàn)象,各地區(qū)或不同利益主體在不違背“上面的指示精神”和基本原則的情況下,或多或少地對(duì)中央政策進(jìn)行了修改或變通處理,制定了新的地方性“土政策”。諾思(1994)認(rèn)為,制度既包括國家規(guī)定的正式規(guī)則,也包括社會(huì)認(rèn)可的非正式規(guī)則。從歷史發(fā)展來看,在正式約束設(shè)立之前,人們之間的關(guān)系主要靠非正式約束來維持,即使在現(xiàn)代社會(huì),正式約束也只占整個(gè)行為約束中很少的一部分,人們生活的大部分空間仍然由非正式規(guī)則來約束。人們對(duì)人情關(guān)系的重視在一定程度上弱化了正式制度特別是法律制度的剛性,降低了制度權(quán)威甚至產(chǎn)生一定范圍的制度扭曲,并且助漲了機(jī)會(huì)主義行為。政策制定出來之后,由于環(huán)境的復(fù)雜性和地方政府的能動(dòng)性,政策實(shí)施受到一系列非正式規(guī)范的影響,正式規(guī)則與非正式規(guī)則之間存在著復(fù)雜的相互作用,二者之間存在著互補(bǔ)與摩擦。調(diào)查結(jié)果表明,正式規(guī)則與非正式規(guī)則的相互交織及其演化尚未越出人文習(xí)性的傳統(tǒng)樊籬,改變了的正式約束與持續(xù)的非正式約束之間的緊張程度,對(duì)社會(huì)政策的變化方向起著很重要的作用。在農(nóng)村社區(qū),人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的“差序格局”和在長期交往過程中形成的比較固定的交往人群、家族意識(shí)等因素常常會(huì)改變正式規(guī)則,導(dǎo)致政策在實(shí)施過程中發(fā)生與原定目標(biāo)的偏離。論非正式制度對(duì)制度成本的影響非正式制度作為制度系統(tǒng)的重要組成部分,是一種規(guī)范社會(huì)成員的行為準(zhǔn)則,這種規(guī)范作用盡管是非強(qiáng)制的,但依靠內(nèi)在的自覺自省和外部的輿論褒獎(jiǎng)對(duì)社會(huì)成員具有普遍的約束力。正如青木昌彥在論述產(chǎn)權(quán)制度與習(xí)俗的關(guān)系時(shí)指出的:“如果產(chǎn)權(quán)關(guān)系來自習(xí)俗并與之一致,那它將在人們心目中產(chǎn)生相應(yīng)的道德判斷,只要違犯了規(guī)則,不管是習(xí)俗還是成文的,都會(huì)在人們的心目中產(chǎn)生消極的道德感,如內(nèi)疚感、恥辱感和焦慮感”11 相比于正式制度,非正式制度對(duì)社會(huì)成員的規(guī)范約束作用具有非外顯性的特征,但其作用的發(fā)揮卻十分穩(wěn)定持久。盡管非正式制度不具有國家強(qiáng)制性,不能像正式制度那樣對(duì)社會(huì)行為進(jìn)行強(qiáng)制性約束,但是,由于非正式制度作為社會(huì)運(yùn)行中不可或缺的重要組成部分,其對(duì)社會(huì)成員的規(guī)范作用,常常是以無形的方式表現(xiàn)出來,或者說在一定程度上通過內(nèi)化為社會(huì)成員的行為,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面產(chǎn)生間接的作用。相比于正式制度,非正式制度盡管缺乏強(qiáng)制約束力,但千百年沉淀下來的傳統(tǒng)習(xí)俗、倫理道德卻在相當(dāng)程度上影響著正式制度安排,并且對(duì)社會(huì)成員行為產(chǎn)生潛移默化的作用,進(jìn)而對(duì)制度成本產(chǎn)生著種種影響。 正式制度與非正式制度之間的關(guān)系綜述制度變遷的方向和目標(biāo)已經(jīng)基本確定,關(guān)鍵是如何適應(yīng)不同地區(qū)的具體情況,進(jìn)一步細(xì)化制度安排的具體內(nèi)容,并通過不斷的結(jié)構(gòu)調(diào)整,最終把制度由“條文”變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)”。 新制度是如何落實(shí)的?作為制度變遷新機(jī)制的“通變”劉玉照田青諾思(1994)認(rèn)為,制度既包括國家規(guī)定的正式規(guī)則,也包括社會(huì)認(rèn)可的非正式規(guī)則。從歷史發(fā)展來看,在正式約束設(shè)立之前,人們之間的關(guān)系主要靠非正式約束來維持,即使在現(xiàn)代社會(huì),正式約束也只占整個(gè)行為約束中很少的一部分,人們生活的大部分空間仍然由非正式規(guī)則來約束。兩者的約束力問題正式制度和非正式制度的變遷形式存在很大差異，前者的變遷包含一致性變量的非連續(xù)性、突然的運(yùn)動(dòng)，而后者的變遷則具有一種更加連續(xù)和漸變的特性。正式制度和非正式制度的作用機(jī)制也是不同的。前者是靠法律、權(quán)力等剛性手段的強(qiáng)制來保證的，但后者依靠的是傳統(tǒng)、社會(huì)輿論、行為準(zhǔn)則、道德力量和精神追求等柔性手段。當(dāng)然，非正式制度實(shí)施的非強(qiáng)制性，并不意味著它的作用較小或時(shí)有時(shí)無。一種社會(huì)規(guī)范一旦形成，其對(duì)人們行為的約束作用就是穩(wěn)定的。此外，正式制度和非正式制度的實(shí)施機(jī)制也存在不同。前者包括相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、組織和專門人員等，而后者則顯然不具備這些因素。新制度政治學(xué)中的正式和非正式制度吉嘉伍