試論災害中人道主義援助的國際法淵源

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1、試論災害中人道主義援助的國際法淵源 　　災害發(fā)生過程中的人道主義援助活動普遍存在，卻尚不存在一個統(tǒng)一的一般性國際條約或習慣使之規(guī)范。為此，國際法委員會正在研究基礎上集中編纂一些規(guī)則，以期在不遠的將來用國際法促進相關權(quán)利與義務的實現(xiàn)。本文將從國際法淵源的角度出發(fā)，試論災害中人道主義援助的合法性。 　　國際法委員會在正在編纂的《發(fā)生災害時的人員保護》草案中將“災害”定義為：造成廣泛的生命損失、巨大的人類痛苦和危難、或大規(guī)模的物質(zhì)或環(huán)境 損害，從而嚴重擾亂社會 運轉(zhuǎn)的一個災難性時間或一系列時間。[1]國際法委員會進一步指出，當前國際災害保護和救助法律 有三個直接淵源，國際人道法、國際人權(quán)法和

2、國際難民和境內(nèi)流離失所者法。[2]除此之外，還有一些具體適用于發(fā)生災害時的法律文書，包括多邊條約、雙邊條約、國內(nèi)立法和其他關鍵文書，可以作為災害中人道主義援助的輔助性淵源。 　　一、國際人道法 　　1981年，約旦常駐聯(lián)合國大使向秘書長提交了一份建議，批評現(xiàn)有的人道法只適用于武裝沖突而不適用于災害(包括自然災害和技術災害)。1988年，聯(lián)大通過第43/131號決議，旨在推動災害領域內(nèi)對受害者的援助。2012年，聯(lián)大第67次會議通過的決議確認目前有大批民眾受到自然災害的影響，包括境內(nèi)流離失所者，因此需要滿足世界各地因自然災害造成境內(nèi)流離失所而引發(fā)的人道主義需求。因此，聯(lián)大吁請會員國、

3、聯(lián)合國系統(tǒng)和其他相關的人道主義和行為體加快履行承諾，向經(jīng)常發(fā)生自然災害的發(fā)展中國家和處于物質(zhì)、社會和經(jīng)濟持續(xù)恢復過渡階段的受災國家提供援助，并為災后復原工作提供援助;強調(diào)指出為進一步提高人道主義援助效力，應努力開展國際合作，鼓勵所有會員國充分依照第46/182號決議及其附件的規(guī)定，在充分遵守人道、中立、公正和獨立的人道主義原則以及包括國際人道主義法在內(nèi)的國際法規(guī) 定的義務的情況下，盡可能協(xié)助轉(zhuǎn)運在國際救災工作中包括從救濟到發(fā)展的各個階段所提供的緊急人道主義援助和發(fā)展援助。 　　盡管國際人道法是只涉及戰(zhàn)爭和武裝沖突期間行為問題的各項協(xié)定，但向武裝沖突中的平民提供人道主義援助已經(jīng)成為了習慣國

4、際人道法的規(guī)則[3]。除此之外，相關規(guī)則還出現(xiàn)在包括紅十字與紅新月聯(lián)會等政府間組織和非政府間組織的文件中，聯(lián)合國的主要機關和專門機構(gòu)，如聯(lián)合國人道主義事務協(xié)調(diào)廳有關部門也制定了關于沖突情形下的救濟問題的文件當中。這一大批關于援助問題的法律，不僅為人道主義援助提供了依據(jù)，更促成了災害發(fā)生時進行人道主義援助的規(guī)則，甚至可以將適當?shù)囊?guī)則比照適用于武裝沖突之外的災害情形。[4] 　　二、國際人權(quán)法 　　根據(jù)國際法委員會起草的《發(fā)生災害時的人員保護》草案第8條，災民有權(quán)得到對其人權(quán)的尊重。國際法委員會曾指出，目前尚沒有具有拘束力的法律文書承認獲得人道主義援助權(quán)在災害領域的存在，至多可以認為國

5、際人權(quán)法默示承認了這一權(quán)利。然而，盡管這項權(quán)利的性質(zhì)并不明確，提出和擬定關于在災害中獲得援助的權(quán)利作為發(fā)展國際法的事項，有利于防止現(xiàn)有人權(quán)支離破碎的風險。[5] 　　就災害而言，若干人權(quán)特別重要，如生命權(quán)、糧食權(quán)、保健和醫(yī)療權(quán)、供水權(quán)等。盡管國際人權(quán)法與災害之間的關系并未大量反映在實體法律文書中[6]，但依照各項國際人權(quán)文書和習慣國際人權(quán)法，國際人權(quán)法保障個人依國際法享有的權(quán)利和自由，國家對此負有永久和普遍義務，每項人權(quán)都視為給國家?guī)砣龑恿x務：尊重、保護和履行的義務。對發(fā)生災害時的保護和援助也應當考慮到這些義務。[7] 　　紅十字委員會曾在其評論中說道：“人道主義援助思想的發(fā)展與

6、戰(zhàn)爭和災害有關，而人道援助政策和實踐的發(fā)展則與人權(quán)觀念緊密相連。人權(quán)分析法認為，在武裝沖突期間和災害發(fā)生的情況下，個人有權(quán)受到保護，并在遭受戰(zhàn)爭和災害時獲得援助。對于那些受傷的戰(zhàn)斗員、發(fā)生在武裝沖突中的難民，以及因自然災害而無家可歸的人，國際努力應確保這些人得到援助。這一理念與人類智慧的結(jié)晶——人的尊嚴的概念密切相關?！盵8]關于“人的尊嚴”，在國際法委員會編纂的《發(fā)生災害時的人員保護草案》中也有相關規(guī)定。根據(jù)《草案》第7條，應對災害時，各國、主管政府間組織和有關非政府組織應尊重和保護人的固有尊嚴。關于這一條款，國際法委員會在評注中表示，人的尊嚴是人權(quán)法律最根本的基礎，該原則在國際人權(quán)法領域處

7、于中心地位，但不限于該領域，《日內(nèi)瓦公約》共同第3條第1(丙)款，《第一議定書》第75條、85條以及《第二議定書》第4條都承認了人的尊嚴。聯(lián)大第43/131號決議強調(diào)，人道主義援助在自然災害和類似緊急情況下至關重要，不給予自然災害和類似緊急情況下的災民以人道主義援助而任其自生自滅的行為危害生命和傷害人的尊嚴。亦有學者指出，缺乏對受災者的援助是對人的生命與尊嚴的違反，為需要的人提供援助乃是符合1948年《世界人權(quán)宣言》和1966年《公民權(quán)利和政治 權(quán)利國際公約》的合理結(jié)果。[9] 　　盡管人權(quán)在本質(zhì)上屬于一國國內(nèi)管轄的事項，但是人權(quán)又不是純屬國內(nèi)管轄的事項，人權(quán)受國際法的保護，人權(quán)原則是國

8、際法的重要原則，人權(quán)具有國際性，國家應當承擔其國際人權(quán)義務。這要求國家在行使主權(quán)時，必須遵守國際人權(quán)條約的義務，遵守國際人權(quán)法的規(guī)定，逐步改進和完善國內(nèi)人權(quán)狀況。國家在行使對內(nèi)的主權(quán)時，不得違背國際法關于人權(quán)的一般強制性規(guī)則。因此，出于對人權(quán)保護的需要，國家自然負有在災害中給予領土內(nèi)人民援助和保護，并在失去上述能力時接受來自國際社會幫助的義務。 　　三、國際難民和境內(nèi)流離失所者法 　　災害往往造成大批跨越邊界的難民或是受災國境內(nèi)的流離失所者。盡管國際難民法 主要針對武裝沖突尤其是第二次世界大戰(zhàn)期間的迫害和破壞所造成的流離失所，但國際難民法規(guī)定在原籍國因國家不愿或不能而沒有得

9、到適當保護的人享有難民地位，一國有義務對其提供保護或援助。雖然災害不被視為給予難民地位的理由，但在出現(xiàn)災害之類的緊急情況下，很可能發(fā)生迫害，而迫害是給予難民地位的理由，因此一國有義務向因災害受到迫害的人提供保護或援助。 　　根據(jù)聯(lián)大66屆會議通過的決議，世界各地因武裝沖突、侵犯人權(quán)行為、天災人禍尤其是自然災害在境內(nèi)流離失所卻得不到充分保護和援助的人數(shù)之多，令人震驚，這一情況已經(jīng)給國際社會帶來嚴重的挑戰(zhàn)。對此，各國和國際社會應當加強對包括長期流離失所者在內(nèi)的境內(nèi)流離失所者的保護和援助。各國必須向其管轄范圍內(nèi)的境內(nèi)流離失所者提供保護和援助，并與國際社會適當合作消除流離失所問題的根源。國際人權(quán)

10、法、國際人道主義法和國際難民法等國際法相關規(guī)范確定、重申和強化了境內(nèi)流離失所者的具體保護標準，確保人道主義援助滿足境內(nèi)流離失所者的各種需求。[11] 　　聯(lián)合國難民事務高級專員在2012年第67屆聯(lián)大會議上提出的報告中，促請國際社會，包括各國、高級專員辦事處和聯(lián)合國其他相關組織，在各自任務范圍內(nèi)采取具體行動，滿足難民、回返者和流離失所者的保護和援助需要。重申必須及時、充分地援助和保護難民、回返者和流離失所者。[12] 　　四、其他關鍵文書[13] 　　目前，還沒有世界性的公約全面涵蓋救災的所有方面，然而，相關規(guī)則已在一些全球性和區(qū)域性的多邊條約(大多是部門條約)和150多個雙

11、邊條約及諒解備忘錄中得到編纂。此外，與此相關的眾多國內(nèi)法規(guī)范，雖然不是國際法的淵源，但在許多問題上能為國際規(guī)范提供內(nèi)容，或幫助啟動國際合作行動。聯(lián)合國大會、經(jīng)社理事會的一系列重要決議，以及紅十字和紅新月國際會議等機構(gòu)擬定的文書或不具有拘束力的說明性案文等，為發(fā)生災害時的人道主義援助提供了解釋性工具。其中，大會第46/182號決議連同紅十字國際會議關于加速國際救濟的措施的決議和《兵庫行動框架》等其他文書，構(gòu)成了不斷擴展的規(guī)范架構(gòu)的核心。 　　紅十字與紅新月聯(lián)會認為，國際災害救濟法的法律核心是非沖突性災害時關于國際災害應對之獲得、便利、協(xié)調(diào)、質(zhì)量和責任所適用的法律、規(guī)則和原則，包括對急迫災害

12、的準備措施、援助行動和人道主義援助活動。這些活動適用于發(fā)生災害的時候，而無論災害發(fā)生的原因，除非是發(fā)生武裝沖突的情形下，應當由國際人道法加以調(diào)整?！都t十字和紅新月救災原則和規(guī)則》規(guī)定，接受人道援助和提供人道援助的權(quán)利是一項基本的人道原則，所有國家的公民都應享有此項權(quán)利。這項權(quán)利在一系列文件中得到確認，這些文件包括政府間機構(gòu)和私營機構(gòu)、實體通過的文書[14]。盡管這些文書不具有法律拘束力，但不能否認它們對災害中的人道主義援助行動發(fā)揮的作用。在實踐中，這類文書的數(shù)量遠遠超過具有拘束力的國際法文件，并且在矯正硬法失靈的方面起著至關重要的作用，它們的存在補充了因硬法缺失而產(chǎn)生的空白，從而大大提高國際法

13、在這一領域的規(guī)范化程度?？梢灶A見，這些重要文書所載的內(nèi)容未來也必將納入具有約束力的正規(guī)條約、協(xié)定當中，甚至隨著大量的國家實踐慢慢成為習慣國際法規(guī)則、原則和制度。 　　另外，截至目前，尚未有證據(jù)顯示災害領域內(nèi)有習慣法規(guī)則的存在。紅十字與紅新月聯(lián)會在關于國際救災法框架的案頭研究報告中承認，目前并不存在國際救災習慣法系統(tǒng)。[15]最后，需要特別提到的是，目前正在起草的《發(fā)生災害時的人員保護》案文規(guī)定了若干與援助有關的事項，如第九條、第十條、第十四條分別規(guī)定了受災國援助的責任、受災國尋求援助的責任和受災國便利外部援助的責任，強調(diào)受災國基于主權(quán)對其領土內(nèi)人員提供救濟和援助的義務;第十一條、十三條、十五條分別規(guī)定了受災國對外部援助的同意和對提供外部援助規(guī)定條件和決定終止的權(quán)利，但也同時否認了援助國任意拒絕外部援助的權(quán)利，從而達到保護災民的目的;第十二條規(guī)定了各個國家、聯(lián)合國、其他主管的政府間組織以及有關的非政府組織提議援助的權(quán)利，目的仍是要維護災民獲得人道援助的權(quán)利。這些規(guī)定在未來必將成為關于防災、救災、災害人員保護包括人道主義援助的正式法律淵源。