美國(guó)聯(lián)邦政府審計(jì)高風(fēng)險(xiǎn)系列及其啟示

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1、美國(guó)聯(lián)邦政府審計(jì)高風(fēng)險(xiǎn)系列及其啟示 一、高風(fēng)險(xiǎn)系列的意義 隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，政府的管理風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜多變，常常給國(guó)家?guī)砭薮蟮膿p失和不利影響，如何有效地識(shí)別、控制和防范風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)聯(lián)邦政府審計(jì)作出了有益的嘗試。美國(guó)聯(lián)邦政府審計(jì)是一個(gè)服務(wù)于國(guó)會(huì)的獨(dú)立、無黨派的機(jī)構(gòu)，被稱為“國(guó)會(huì)的看門狗”。其前身是美國(guó)審計(jì)總署（United States General Accounting Office，縮寫為GAO），2004年7月7日根據(jù)2004年審計(jì)總署人力資源改革法案更名為美國(guó)政府責(zé)任署（United States Government Accountability Office，縮寫也是GAO

2、）。1990年總署開始報(bào)告政府工作中的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，這項(xiàng)工作得到了國(guó)會(huì)參議院國(guó)土安全委員會(huì)、政府事務(wù)委員會(huì)和眾議院政府改革和監(jiān)督委員會(huì)的支持。以后，與每屆國(guó)會(huì)的時(shí)間相一致，總署定期報(bào)告高風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)展和更新高風(fēng)險(xiǎn)系列。為了改進(jìn)高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，總署提出了許多建議，用以改善人力資源、財(cái)務(wù)管理、信息系統(tǒng)狀況等，高風(fēng)險(xiǎn)問題的解決為國(guó)家節(jié)約了幾十億美元的資金，顯著提高了政府服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)了政府績(jī)效和責(zé)任的信任度，同時(shí)，高風(fēng)險(xiǎn)系列也幫助國(guó)會(huì)制定和完善了一系列的法律規(guī)范。本文對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)系列的設(shè)計(jì)和應(yīng)用情況作一介紹。二、高風(fēng)險(xiǎn)系列設(shè)計(jì)為了規(guī)范高風(fēng)險(xiǎn)系列設(shè)計(jì)工作，2000年11月總署發(fā)布了指導(dǎo)性文件確定績(jī)效和責(zé)任中的挑戰(zhàn)和

3、高風(fēng)險(xiǎn)，用來確定“績(jī)效和責(zé)任中面臨的挑戰(zhàn)系列”（1999年總署發(fā)布了第一份績(jī)效和責(zé)任系列）以及“高風(fēng)險(xiǎn)系列”，當(dāng)“績(jī)效和責(zé)任中面臨的挑戰(zhàn)”嚴(yán)重時(shí)，上升為“高風(fēng)險(xiǎn)”。高風(fēng)險(xiǎn)系列設(shè)計(jì)主要是確定高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。（一）高風(fēng)險(xiǎn)系列設(shè)計(jì)的基本依據(jù)在決定績(jī)效和責(zé)任是否面臨挑戰(zhàn)和是否為高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域時(shí)，考慮：（1）專項(xiàng)立法要求；（2）相關(guān)管理改革立法的要求，例如1990年首席財(cái)務(wù)官法案，1993年政府績(jī)效與結(jié)果法案，1994年政府管理改革法案，1996年聯(lián)邦財(cái)政管理促進(jìn)法案，1996年克林格。科恩法案；（3）聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則，準(zhǔn)則是根據(jù)聯(lián)邦管理人員財(cái)務(wù)誠(chéng)信法案制定的。內(nèi)部控制是一個(gè)組織管理中的重要組成部分，它包括

4、完成組織使命、目的、目標(biāo)的計(jì)劃、方法和程序，從而實(shí)現(xiàn)以績(jī)效為基礎(chǔ)的管理活動(dòng)。而且，內(nèi)部控制也是保護(hù)資產(chǎn)和預(yù)防、察覺錯(cuò)誤和舞弊的第一道防線。準(zhǔn)則為建立和維護(hù)內(nèi)部控制以及識(shí)別和評(píng)價(jià)績(jī)效及責(zé)任挑戰(zhàn)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域提供了整體框架。（二）高風(fēng)險(xiǎn)系列設(shè)計(jì)的信息來源在評(píng)價(jià)主要項(xiàng)目、任務(wù)和功能以及確定高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，總署從以下來源獲取可利用的信息：（1）審計(jì)報(bào)告、證詞、研究、觀察和正在進(jìn)行的工作；（2）經(jīng)審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報(bào)表；（3）總檢察長(zhǎng)報(bào)告；（4）政府機(jī)構(gòu)編制的責(zé)任報(bào)告，戰(zhàn)略計(jì)劃、年度績(jī)效計(jì)劃和報(bào)告，項(xiàng)目績(jī)效審核，項(xiàng)目評(píng)估和其他內(nèi)部報(bào)告，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)包括遵循聯(lián)邦管理人員財(cái)務(wù)誠(chéng)信法案的情況；（5）總統(tǒng)的年度績(jī)效預(yù)算和管

5、理目標(biāo)；（6）外部研究小組和委員會(huì)的相關(guān)報(bào)告；（7）國(guó)會(huì)委員會(huì)的報(bào)告。（三）高風(fēng)險(xiǎn)系列設(shè)計(jì)的步驟第一步：判斷處于風(fēng)險(xiǎn)中的組織使命和管理功能的重要性。作為重要的組織使命，具有以下主要特征：（1）處于國(guó)會(huì)和政府關(guān)注的焦點(diǎn)；（2）具有高額的公共利益或公共支出；（3）政府機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略計(jì)劃、年度績(jī)效計(jì)劃和報(bào)告中的主要指標(biāo)；（4）已經(jīng)確定的績(jī)效和責(zé)任項(xiàng)目或高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。在確定重要的組織使命時(shí)，總署將和國(guó)會(huì)協(xié)商，并且與政府部門最高領(lǐng)導(dǎo)人、總檢察長(zhǎng)和白宮預(yù)算管理辦公室協(xié)調(diào)。作為重要的管理功能，主要體現(xiàn)在：（1）戰(zhàn)略計(jì)劃；（2）預(yù)算編制和實(shí)施；（3）組織協(xié)調(diào)和控制；（4）績(jī)效評(píng)估；（5）人力資源戰(zhàn)略；（6）財(cái)務(wù)管理；

6、（7）信息技術(shù)；（8）不斷學(xué)習(xí)。在每一項(xiàng)管理功能中，內(nèi)部控制是一個(gè)關(guān)鍵性方面，它為這些管理職能提供支持。第二步：判斷風(fēng)險(xiǎn)的根源。在確定一個(gè)組織使命和管理功能是否是高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，考慮風(fēng)險(xiǎn)是否是：（1）一個(gè)內(nèi)在缺陷。當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目的性質(zhì)容易導(dǎo)致舞弊、浪費(fèi)和濫用時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生本質(zhì)的、內(nèi)在的缺陷；（2）一個(gè)系統(tǒng)問題。當(dāng)實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目的計(jì)劃程序，管理支持，財(cái)務(wù)系統(tǒng)、政策和程序等是無效的，就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)實(shí)質(zhì)性的系統(tǒng)問題。第三步：考慮風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)量因素和數(shù)量因素。風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)量因素包括兩個(gè)方面。一方面，風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)嚴(yán)重?fù)p害：（1）健康和安全；（2）服務(wù)交付；（3）國(guó)家安全；（4）國(guó)家防御；（5）經(jīng)濟(jì)發(fā)展；（6）私人或市民的權(quán)利。另

7、一方面，風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)導(dǎo)致：（1）嚴(yán)重?fù)p害服務(wù)；（2）項(xiàng)目失敗；（3）嚴(yán)重降低效果；（4）嚴(yán)重降低效率；（5）生命的傷害或喪失；（6）不可靠的決策數(shù)據(jù)；（7）降低對(duì)政府的信任；（8）未經(jīng)授權(quán)披露、操縱或?yàn)E用敏感信息。風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)量因素是指風(fēng)險(xiǎn)在數(shù)量方面損失的嚴(yán)重程度，在下列領(lǐng)域中，風(fēng)險(xiǎn)是否超過10億美元： （1）損失的主要資產(chǎn)的價(jià)值（例如應(yīng)收貸款）；（2）未實(shí)現(xiàn)的收入資源（例如稅收）；（3）部門的主要資產(chǎn)（例如財(cái)產(chǎn)）丟失、被盜、損害或者浪費(fèi)；（4）不當(dāng)付款；（5）或有負(fù)債或者潛在負(fù)債（例如環(huán)境治理成本）。在評(píng)價(jià)時(shí)，要考慮質(zhì)量因素和數(shù)量因素的綜合影響，判斷項(xiàng)目或功能是否處于高風(fēng)險(xiǎn)。第四步：評(píng)價(jià)政府機(jī)構(gòu)計(jì)劃或正在執(zhí)行的改進(jìn)措施的有效性（1）政府部門是否表達(dá)了解決實(shí)質(zhì)性問題的承諾；（2）在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)控制方面是否取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；（3）以后的改進(jìn)計(jì)劃是否適當(dāng)；（4）解決方案是否能夠解決問題的根本原因并且能夠在期限內(nèi)完成?？傊谏鲜鲈u(píng)價(jià)過程中，總署將根據(jù)獨(dú)立、客觀的職業(yè)判斷，最終確定項(xiàng)目和職能是否處于高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。確定高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域后，總署將進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)建議，當(dāng)國(guó)會(huì)和政府采取行動(dòng)，取得了重大的、實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，將該項(xiàng)目從高風(fēng)險(xiǎn)系列移除。在每次發(fā)布高風(fēng)險(xiǎn)系列報(bào)告時(shí)，報(bào)告將說明：（1）為什么是高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域；（2）已經(jīng)采取的行動(dòng)；（3）下一步行動(dòng)。