美國聯(lián)邦政府審計高風(fēng)險系列及其啟示

美國聯(lián)邦政府審計高風(fēng)險系列及其啟示 一、高風(fēng)險系列的意義 隨著社會和經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化，政府的管理風(fēng)險更加復(fù)雜多變，常常給國家?guī)砭薮蟮膿p失和不利影響，如何有效地識別、控制和防范風(fēng)險，美國聯(lián)邦政府審計作出了有益的嘗試。美國聯(lián)邦政府審計是一個服務(wù)于國會的獨立、無黨派的機構(gòu)，被稱為“國會的看門狗”。其前身是美國審計總署（United States General Accounting Office，縮寫為GAO），2004年7月7日根據(jù)2004年審計總署人力資源改革法案更名為美國政府責(zé)任署（United States Government Accountability Office，縮寫也是GAO）。1990年總署開始報告政府工作中的高風(fēng)險領(lǐng)域，這項工作得到了國會參議院國土安全委員會、政府事務(wù)委員會和眾議院政府改革和監(jiān)督委員會的支持。以后，與每屆國會的時間相一致，總署定期報告高風(fēng)險的進展和更新高風(fēng)險系列。為了改進高風(fēng)險項目，總署提出了許多建議，用以改善人力資源、財務(wù)管理、信息系統(tǒng)狀況等，高風(fēng)險問題的解決為國家節(jié)約了幾十億美元的資金，顯著提高了政府服務(wù)質(zhì)量，增強了政府績效和責(zé)任的信任度，同時，高風(fēng)險系列也幫助國會制定和完善了一系列的法律規(guī)范。本文對高風(fēng)險系列的設(shè)計和應(yīng)用情況作一介紹。二、高風(fēng)險系列設(shè)計為了規(guī)范高風(fēng)險系列設(shè)計工作，2000年11月總署發(fā)布了指導(dǎo)性文件確定績效和責(zé)任中的挑戰(zhàn)和高風(fēng)險，用來確定“績效和責(zé)任中面臨的挑戰(zhàn)系列”（1999年總署發(fā)布了第一份績效和責(zé)任系列）以及“高風(fēng)險系列”，當(dāng)“績效和責(zé)任中面臨的挑戰(zhàn)”嚴(yán)重時，上升為“高風(fēng)險”。高風(fēng)險系列設(shè)計主要是確定高風(fēng)險領(lǐng)域。（一）高風(fēng)險系列設(shè)計的基本依據(jù)在決定績效和責(zé)任是否面臨挑戰(zhàn)和是否為高風(fēng)險領(lǐng)域時，考慮：（1）專項立法要求；（2）相關(guān)管理改革立法的要求，例如1990年首席財務(wù)官法案，1993年政府績效與結(jié)果法案，1994年政府管理改革法案，1996年聯(lián)邦財政管理促進法案，1996年克林格?？贫鞣ò?；（3）聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則，準(zhǔn)則是根據(jù)聯(lián)邦管理人員財務(wù)誠信法案制定的。內(nèi)部控制是一個組織管理中的重要組成部分，它包括完成組織使命、目的、目標(biāo)的計劃、方法和程序，從而實現(xiàn)以績效為基礎(chǔ)的管理活動。而且，內(nèi)部控制也是保護資產(chǎn)和預(yù)防、察覺錯誤和舞弊的第一道防線。準(zhǔn)則為建立和維護內(nèi)部控制以及識別和評價績效及責(zé)任挑戰(zhàn)和高風(fēng)險領(lǐng)域提供了整體框架。（二）高風(fēng)險系列設(shè)計的信息來源在評價主要項目、任務(wù)和功能以及確定高風(fēng)險時，總署從以下來源獲取可利用的信息：（1）審計報告、證詞、研究、觀察和正在進行的工作；（2）經(jīng)審計的年度財務(wù)報表；（3）總檢察長報告；（4）政府機構(gòu)編制的責(zé)任報告，戰(zhàn)略計劃、年度績效計劃和報告，項目績效審核，項目評估和其他內(nèi)部報告，內(nèi)部控制評價包括遵循聯(lián)邦管理人員財務(wù)誠信法案的情況；（5）總統(tǒng)的年度績效預(yù)算和管理目標(biāo)；（6）外部研究小組和委員會的相關(guān)報告；（7）國會委員會的報告。（三）高風(fēng)險系列設(shè)計的步驟第一步：判斷處于風(fēng)險中的組織使命和管理功能的重要性。作為重要的組織使命，具有以下主要特征：（1）處于國會和政府關(guān)注的焦點；（2）具有高額的公共利益或公共支出；（3）政府機構(gòu)戰(zhàn)略計劃、年度績效計劃和報告中的主要指標(biāo)；（4）已經(jīng)確定的績效和責(zé)任項目或高風(fēng)險項目。在確定重要的組織使命時，總署將和國會協(xié)商，并且與政府部門最高領(lǐng)導(dǎo)人、總檢察長和白宮預(yù)算管理辦公室協(xié)調(diào)。作為重要的管理功能，主要體現(xiàn)在：（1）戰(zhàn)略計劃；（2）預(yù)算編制和實施；（3）組織協(xié)調(diào)和控制；（4）績效評估；（5）人力資源戰(zhàn)略；（6）財務(wù)管理；（7）信息技術(shù)；（8）不斷學(xué)習(xí)。在每一項管理功能中，內(nèi)部控制是一個關(guān)鍵性方面，它為這些管理職能提供支持。第二步：判斷風(fēng)險的根源。在確定一個組織使命和管理功能是否是高風(fēng)險時，考慮風(fēng)險是否是：（1）一個內(nèi)在缺陷。當(dāng)一個項目的性質(zhì)容易導(dǎo)致舞弊、浪費和濫用時，就會產(chǎn)生本質(zhì)的、內(nèi)在的缺陷；（2）一個系統(tǒng)問題。當(dāng)實施一個項目的計劃程序，管理支持，財務(wù)系統(tǒng)、政策和程序等是無效的，就會產(chǎn)生一個實質(zhì)性的系統(tǒng)問題。第三步：考慮風(fēng)險的質(zhì)量因素和數(shù)量因素。風(fēng)險的質(zhì)量因素包括兩個方面。一方面，風(fēng)險是否會嚴(yán)重?fù)p害：（1）健康和安全；（2）服務(wù)交付；（3）國家安全；（4）國家防御；（5）經(jīng)濟發(fā)展；（6）私人或市民的權(quán)利。另一方面，風(fēng)險是否會導(dǎo)致：（1）嚴(yán)重?fù)p害服務(wù)；（2）項目失敗；（3）嚴(yán)重降低效果；（4）嚴(yán)重降低效率；（5）生命的傷害或喪失；（6）不可靠的決策數(shù)據(jù)；（7）降低對政府的信任；（8）未經(jīng)授權(quán)披露、操縱或濫用敏感信息。風(fēng)險的數(shù)量因素是指風(fēng)險在數(shù)量方面損失的嚴(yán)重程度，在下列領(lǐng)域中，風(fēng)險是否超過10億美元： （1）損失的主要資產(chǎn)的價值（例如應(yīng)收貸款）；（2）未實現(xiàn)的收入資源（例如稅收）；（3）部門的主要資產(chǎn)（例如財產(chǎn)）丟失、被盜、損害或者浪費；（4）不當(dāng)付款；（5）或有負(fù)債或者潛在負(fù)債（例如環(huán)境治理成本）。在評價時，要考慮質(zhì)量因素和數(shù)量因素的綜合影響，判斷項目或功能是否處于高風(fēng)險。第四步：評價政府機構(gòu)計劃或正在執(zhí)行的改進措施的有效性（1）政府部門是否表達了解決實質(zhì)性問題的承諾；（2）在應(yīng)對風(fēng)險、加強控制方面是否取得了實質(zhì)性進展；（3）以后的改進計劃是否適當(dāng)；（4）解決方案是否能夠解決問題的根本原因并且能夠在期限內(nèi)完成。總之，在上述評價過程中，總署將根據(jù)獨立、客觀的職業(yè)判斷，最終確定項目和職能是否處于高風(fēng)險領(lǐng)域。確定高風(fēng)險領(lǐng)域后，總署將進行持續(xù)的監(jiān)督和評價，提出改進建議，當(dāng)國會和政府采取行動，取得了重大的、實質(zhì)性的進步，將該項目從高風(fēng)險系列移除。在每次發(fā)布高風(fēng)險系列報告時，報告將說明：（1）為什么是高風(fēng)險領(lǐng)域；（2）已經(jīng)采取的行動；（3）下一步行動。