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1、第 九 章 國 家 預(yù) 算 和 預(yù) 算 管 理 體 制一 、 國 家 預(yù) 算l （ 一 ） 國 家 預(yù) 算 及 其 類 別l （ 二 ） 國 家 預(yù) 算 級 次 及 預(yù) 算 管 理 權(quán) 限l （ 三 ） 國 家 預(yù) 算 原 則 （ 一 ） 國 家 預(yù) 算 及 其 類 別l 國 家 預(yù) 算 的 含 義 指 經(jīng) 法 定 程 序 批 準(zhǔn) 的 政 府 的 年 度 基 本 財(cái) 政 收 支 計(jì) 劃 。由 預(yù) 算 報(bào) 表 和 文 字 說 明 書 兩 部 分 組 成 。 反 映 政 府 活 動(dòng) 的 范 圍 、 方 向 和 國 家 政 策 ， 是 國 家 重要 的 立 法 文 件 ， 是 政 府 財(cái) 政 實(shí) 現(xiàn)
2、 計(jì) 劃 管 理 的 工 具 。 國 家 預(yù) 算 的 類 別1、 按 預(yù) 算 組 織 形 式l 單 式 預(yù) 算 :在 預(yù) 算 年 度 內(nèi) 將 全 部 財(cái) 政 收 支 通 過 一 個(gè) 收 支 表 格反 映 。 l 復(fù) 式 預(yù) 算 :在 預(yù) 算 年 度 內(nèi) 將 全 部 財(cái) 政 收 支 按 照 經(jīng) 濟(jì) 性 質(zhì) 或 其他 標(biāo) 準(zhǔn) 分 成 兩 個(gè) 或 兩 個(gè) 以 上 的 預(yù) 算 。l 形 式 上 :我 國 從 1992年 起 按 經(jīng) 常 性 預(yù) 算 、 建 設(shè) 性 預(yù) 算 編 制 。l 實(shí) 際 上 :1998年 開 始 按 一 般 預(yù) 算 、 基 金 預(yù) 算 、 債 務(wù) 預(yù) 算 編 制 。l 法 律 上
3、 :按 政 府 公 共 預(yù) 算 、 國 有 資 產(chǎn) 經(jīng) 營 預(yù) 算 、 社 會(huì) 保 障 預(yù)算 、 財(cái) 政 投 融 資 預(yù) 算 編 制 。 國 家 預(yù) 算 的 類 別2、 按 預(yù) 算 編 制 方 法 ： 增 量 預(yù) 算 、 零 基 預(yù) 算3、 按 預(yù) 算 內(nèi) 容 分 合 關(guān) 系 ： 總 預(yù) 算 、 部 門 預(yù) 算 、 單位 預(yù) 算4、 按 預(yù) 算 構(gòu) 成 環(huán) 節(jié) ： 中 央 預(yù) 算 、 地 方 預(yù) 算5、 按 預(yù) 算 法 律 效 力 ： 正 式 預(yù) 算 、 調(diào) 整 預(yù) 算 、 臨 時(shí)預(yù) 算 （ 二 ） 國 家 預(yù) 算 級 次 及 預(yù) 算 管 理 權(quán) 限 預(yù) 算 級 次 ： 一 級 政 府 一 級
4、 預(yù) 算 ， 共 五 級 （ 中 央 、 省 、 市 、縣 、 鄉(xiāng) ） 預(yù) 算 管 理 職 權(quán) ： 各 級 人 民 代 表 大 會(huì) 的 職 權(quán) 各 級 人 民 代 表 大 會(huì) 常 務(wù) 委 員 會(huì) 的 職 權(quán) 各 級 政 府 的 職 權(quán) 監(jiān) 督 與 法 律 責(zé) 任 的 規(guī) 定 各 級 財(cái) 政 部 門 的 職 責(zé) （ 三 ） 國 家 預(yù) 算 原 則l 1、 公 開 性l 2、 可 靠 性l 3、 完 整 性l 4、 統(tǒng) 一 性l 5、 年 度 性 二 、 預(yù) 算 管 理 制 度l (一 )推 進(jìn) 依 法 理 財(cái) ， 加 強(qiáng) 預(yù) 算 管 理 和 監(jiān) 督l (二 )編 制 部 門 預(yù) 算l (三 )實(shí)
5、 行 政 府 采 購 制 度l (四 )實(shí) 行 國 庫 集 中 收 付 制 度l (五 )實(shí) 施 “ 收 支 兩 條 線 ” 管 理 (一 )推 進(jìn) 依 法 理 財(cái) ， 加 強(qiáng) 預(yù) 算 管 理 和 監(jiān) 督 1、 加 強(qiáng) 和 改 善 預(yù) 算 編 制 工 作 2、 細(xì) 化 預(yù) 算 和 提 前 編 制 預(yù) 算 3、 加 強(qiáng) 對 超 收 收 入 使 用 的 監(jiān) 督 4、 嚴(yán) 格 控 制 不 同 預(yù) 算 科 目 之 間 的 資 金 調(diào) 劑 5、 加 強(qiáng) 預(yù) 算 外 資 金 管 理 (二 )部 門 預(yù) 算l 由 政 府 部 門 按 部 門 而 不 按 支 出 功 能 和 收 入 類 別 編 制 ， 全面
6、反 映 政 府 部 門 所 有 收 支 的 預(yù) 算 。l 各 部 門 必 須 將 本 部 門 所 屬 各 司 局 、 各 基 層 單 位 所 屬 種 類不 同 性 質(zhì) 的 資 金 全 部 反 映 。 (三 )政 府 采 購 制 度l 政 府 采 購 制 度 的 含 義 是 以 公 開 招 標(biāo) 、 投 標(biāo) 為 主 要 方 式 選 擇 供 貨 商 ，從 國 內(nèi) 外 市 場 為 政 府 部 門 或 所 屬 團(tuán) 體 購 買 商品 或 勞 務(wù) 的 一 種 制 度 。 l 我 國 政 府 采 購 法 的 基 本 內(nèi) 容 ： 1、 政 府 采 購 法 的 宗 旨 和 原 則 2、 政 府 采 購 當(dāng) 事 人
7、 3、 政 府 采 購 方 式 4、 政 府 采 購 程 序 和 政 府 采 購 合 同 5、 政 府 采 購 的 對 外 開 放 要 循 序 漸 進(jìn) 6、 財(cái) 政 部 門 在 政 府 采 購 中 的 職 責(zé) (四 )實(shí) 行 國 庫 集 中 收 付 制 度l 就 是 對 預(yù) 算 資 金 分 配 、 資 金 使 用 、 銀 行 清 算 及 資金 到 達(dá) 商 品 和 勞 務(wù) 供 應(yīng) 者 賬 戶 的 全 過 程 集 中 進(jìn) 行全 面 的 監(jiān) 控 制 度 。 集 中 支 付 制 度 改 革 的 措 施 1、 做 好 準(zhǔn) 備 工 作 2、 建 立 資 金 管 理 方 式 3、 明 確 集 中 支 付 外
8、 的 輔 助 支 付 辦 法 (五 )實(shí) 施 “ 收 支 兩 條 線 ” 管 理l 從 收 入 方 面 看 ， 主 要 是 收 繳 分 離 ， 把 預(yù) 算 外 收 入 納 入 預(yù)算 或 實(shí) 行 財(cái) 政 專 戶 管 理 ， 該 專 戶 只 用 于 預(yù) 算 外 收 入 收 繳 ，不 得 用 于 執(zhí) 收 單 位 的 支 出 。l 從 支 出 方 面 看 ， 主 要 是 收 支 脫 鉤 ， 執(zhí) 收 單 位 的 收 費(fèi) 和 罰沒 收 入 不 再 與 其 支 出 掛 鉤 ， 單 獨(dú) 編 制 支 出 預(yù) 算 ， 交 由 財(cái)政 部 門 審 批 。 三 、 預(yù) 算 管 理 體 制 概 述l （ 一 ） 預(yù) 算
9、管 理 體 制 及 其 類 型l （ 二 ） 分 級 分 稅 預(yù) 算 管 理 體 制 簡 介 （ 一 ） 預(yù) 算 管 理 體 制 及 其 類 型l 處 理 中 央 和 地 方 以 及 地 方 各 級 政 府 之 間 的 財(cái) 政 關(guān) 系 的 基本 制 度 。 是 財(cái) 政 管 理 體 制 的 主 導(dǎo) 環(huán) 節(jié) 。l 預(yù) 算 管 理 體 制 的 內(nèi) 容 確 定 預(yù) 算 管 理 主 體 和 級 次 預(yù) 算 收 支 的 劃 分 原 則 和 方 法 預(yù) 算 管 理 權(quán) 限 的 劃 分 預(yù) 算 調(diào) 節(jié) 制 度 和 方 法l 核 心 或 實(shí) 質(zhì) 是 各 級 預(yù) 算 主 體 的 獨(dú) 立 自 主 程 度 以 及 集
10、 權(quán) 和 分 權(quán) 的 關(guān) 系問 題 。 預(yù) 算 管 理 體 制 的 類 型 建 國 初 國 民 經(jīng) 濟(jì) 恢 復(fù) 時(shí) 期 實(shí) 行 統(tǒng) 收 統(tǒng) 支 體 制 （ 集 權(quán) 型 ） 于 1953-1978年 20多 年 時(shí) 間 內(nèi) 實(shí) 行 “ 統(tǒng) 一 領(lǐng) 導(dǎo) 、 分 級 管理 ” 體 制 （ 集 權(quán) 與 分 權(quán) 相 結(jié) 合 、 以 集 權(quán) 為 主 型 ） 改 革 開 放 后 ， 于 1980年 開 始 改 行 “ 劃 分 收 支 、 分 級 包 干 ”體 制 （ 集 權(quán) 與 分 權(quán) 相 互 交 錯(cuò) 型 ） 分 權(quán) 型 財(cái) 政 體 制 ， 又 稱 分 級 財(cái) 政 體 制 （ 二 ） 分 級 分 稅 預(yù) 算
11、 管 理 體 制 （ 分 稅 制 ） 含 義 l 指 與 中 央 和 地 方 事 權(quán) 的 確 定 相 適 應(yīng) ， 按 稅 種 劃 分 各 級 政 府財(cái) 政 收 入 ， 并 在 此 基 礎(chǔ) 上 建 立 規(guī) 范 的 中 央 對 地 方 的 轉(zhuǎn) 移 支付 制 度 的 一 種 分 級 財(cái) 政 管 理 體 制 。 l 財(cái) 政 分 級 管 理 、 各 級 財(cái) 政 相 對 獨(dú) 立 是 其 本 質(zhì) 特 征 。l 按 稅 種 劃 分 各 級 收 入 是 其 形 式 特 征 。 分 稅 制 的 內(nèi) 容1、一級政權(quán)，一級預(yù)算2、 分 事 劃 分 各 級 政 府 職 責(zé) (即 事 權(quán) )范 圍 ， 并據(jù) 此 劃 分
12、各 級 預(yù) 算 支 出 范 圍3、 分 稅 按 稅 種 劃 分 中 央 與 地 方 收 入4、 分 管 中 央 與 地 方 分 別 管 理 和 使 用 各 自 稅 款 ，各 級 財(cái) 政 相 對 獨(dú) 立 ， 自 求 平 衡5、 建 立 轉(zhuǎn) 移 支 付 的 預(yù) 算 調(diào) 節(jié) 制 度 l 轉(zhuǎn) 移 支 付 制 度 ： 指 為 解 決 上 下 級 預(yù) 算 主 體 之 間的 收 支 不 對 稱 和 同 級 預(yù) 算 主 體 之 間 的 收 支 差 別而 實(shí) 施 的 政 府 間 的 資 金 的 無 償 往 來 制 度 。l 有 縱 向 轉(zhuǎn) 移 和 橫 向 轉(zhuǎn) 移 兩 種 形 式 。l 縱 向 轉(zhuǎn) 移 主 要 是
13、 補(bǔ) 助 金 制 度 。 分 為 無 條 件 補(bǔ) 助 、有 條 件 補(bǔ) 助 和 專 項(xiàng) 補(bǔ) 助 l 橫 向 轉(zhuǎn) 移 即 同 級 地 方 政 府 之 間 的 對 口 援 助 收 支 劃 分 的 基 本 理 論 依 據(jù) l 1、 社 會(huì) 公 共 需 要 或 公 共 物 品 的 層 次 性 l 公 共 產(chǎn) 品 具 有 空 間 層 次 性 （ 受 益 范 圍 不 同 ） ， 有 全 國 性的 和 地 方 性 的 ， 分 別 適 合 于 中 央 和 地 方 政 府 提 供 。 按 受益 范 圍 確 定 提 供 公 共 產(chǎn) 品 的 職 責(zé) 符 合 效 率 原 則 。 l 眾 多 地 方 性 公 共 產(chǎn) 品
14、 具 有 外 溢 性 ， 可 采 取 主 受 益 地 區(qū) 舉辦 、 中 央 補(bǔ) 助 的 提 供 方 法 以 實(shí) 現(xiàn) 成 本 和 收 益 的 有 機(jī) 結(jié) 合 。 2、提供公共產(chǎn)品的收入來源（稅源）具有層次性：不同稅種具有不同的稅源和調(diào)節(jié)功能，適合分級征管。l 凡 稅 源 普 及 全 國 且 流 動(dòng) 性 大 、 調(diào) 節(jié) 功 能 大 的 稅 種 ， 應(yīng) 歸中 央 ； 凡 稅 源 較 固 定 且 稅 基 較 窄 的 稅 種 ， 應(yīng) 歸 地 方l 因 劃 分 收 支 標(biāo) 準(zhǔn) 不 同 ， 一 般 會(huì) 形 成 如 下 的 分 配 格 局 ： 支出 偏 重 于 地 方 ， 收 入 偏 重 于 中 央 。 因
15、此 ， 必 須 通 過 轉(zhuǎn) 移支 付 彌 補(bǔ) 地 方 財(cái) 政 缺 口 。 l 3、 集 權(quán) 與 分 權(quán) 關(guān) 系（ 1） 主 張 集 權(quán) 者 從 全 國 性 公 共 產(chǎn) 品 和 準(zhǔn) 公 共 產(chǎn) 品 的 外 溢性 、 地 區(qū) 調(diào) 節(jié) 和 收 入 平 衡 等 角 度 提 出 了 集 權(quán) 更 有 效 的 理論 （ 2） 主 張 分 權(quán) 者 從 公 共 產(chǎn) 品 的 差 異 性 、 密 切 納 稅 人 和 地方 官 員 的 關(guān) 系 、 部 分 零 星 稅 種 適 宜 地 方 征 收 等 角 度 提 出了 分 權(quán) 更 有 效 的 理 論 。 l事實(shí)上，過度集權(quán)和過度分權(quán)都不可取。集權(quán)與分權(quán)關(guān)系是不斷調(diào)整變化
16、的，但往往以集權(quán)為主，分權(quán)為輔。 中 央 和 地 方 支 出 責(zé) 任 劃 分 的 基 本 框 架責(zé) 任 歸 屬 支 出 項(xiàng) 目中 央中 央 、 地 方地 方 、 中 央地 方 國 防 、 外 交 、 外 貿(mào) 、 金 融 和 貨 幣 政 策 、管 制 地 區(qū) 間 貿(mào) 易個(gè) 人 福 利 補(bǔ) 貼 、 失 業(yè) 保 險(xiǎn) 、 全 國 性 交 通環(huán) 境 保 護(hù) 、 工 農(nóng) 科 研 支 持 、 教 育 地 區(qū) 性 交 通 、 衛(wèi) 生 、 供 水 、 下 水 道 、 垃 圾 、 警察 、 消 防 、 公 園 、 娛 樂 設(shè) 施 若 干 國 家 中 央 與 地 方 之 間 稅 種 的 劃 分稅 種 美 國 加 拿
17、 大 德 國 日 本關(guān) 稅公 司 所 得 稅個(gè) 人 所 得 稅增 值 稅銷 售 稅財(cái) 產(chǎn) 稅 對 用 戶 收 費(fèi) 聯(lián) 邦聯(lián) 邦 、 州聯(lián) 邦 、 州 、 地方州地 方各 級 聯(lián) 邦聯(lián) 邦 、 省聯(lián) 邦 、 省聯(lián) 邦省地 方各 級 聯(lián) 邦聯(lián) 邦 、 州各 級聯(lián) 邦 、 州州 、 地 方各 級 中 央中 央 、 地 方中 央 、 地 方中 央中 央 、 地 方地 方各 級 若 干 國 家 轉(zhuǎn) 移 支 付 前 后 中 央 與 地 方 之 間 收 支 分 配 格 局國 別 轉(zhuǎn) 移 前 中 央 收入 的 比 重 轉(zhuǎn) 移 后 中 央 收入 的 比 重 中 央 支 出 的 比重英 國 （ 1990）美 國
18、（ 1990）澳 大 利 亞 （ 1991）加 拿 大 （ 1989）阿 根 廷 （ 1989）印 度 （ 1989）印 度 尼 西 亞 （ 1990） 89587149626890 71425131574482 70495134535483 中 國 的 分 稅 制 分 稅 制 的 主 要 內(nèi) 容 ：1、 中 央 與 地 方 的 事 權(quán) 和 支 出 劃 分2 中 央 與 地 方 的 收 入 劃 分3 政 府 間 財(cái) 政 轉(zhuǎn) 移 支 付 制 度 的 確 定（ 1） 稅 收 返 還 （ 2） 體 制 補(bǔ) 助 、 體 制 上 解 ， 專 項(xiàng) 撥 款 及 有 關(guān) 結(jié) 算 事 項(xiàng) 的 處 理 (3)過
19、渡 期 轉(zhuǎn) 移 支 付 制 度 一 般 性 轉(zhuǎn) 移 支 付 中 央 和 地 方 財(cái) 政 收 支 比 重年 份 轉(zhuǎn) 移 前 中 央 收 入 比 重 轉(zhuǎn) 移 后 中 央 收 入 比 重 中 央 財(cái) 政 支 出 比重1993199419951996199719981999200020012002 200320042005 22.055.752.257.655.855.556.356.656.055.054.654.952.3 23.320.921.320.822.821.920.621.819.419.419.417.818.3 28.3（ 21.9）30.3（ 20.4）29.2（ 20.7）27
20、.1（ 20.4）27.4（ 21.1）28.9（ 20.4）31.5（ 18.3）34.7（ 19.1）30.5（ 17.2）30.7（ 16.7）30.1（ 17.1）27.7（ 16.5）26.0（ 17.1） 中 央 和 地 方 財(cái) 政 收 支 比 重 分 稅 制 的 運(yùn) 行 情 況 及 其 及 進(jìn) 一 步 的 完 善運(yùn) 行 情 況 良 好1.政 府 間 的 財(cái) 政 關(guān) 系 趨 向 規(guī) 范2.有 利 于 產(chǎn) 業(yè) 結(jié) 構(gòu) 的 合 理 調(diào) 整 和 資 源 的 優(yōu) 化3.“ 兩 個(gè) 比 重 ” 逐 步 上 升 ， 中 央 財(cái) 力 有 所 加 強(qiáng)4.調(diào) 動(dòng) 了 地 方 組 織 收 入 的 積 極 性 ， 促 進(jìn) 了 地 方 收 入 的 快 速增 長 ， 保 證 了 全 國 財(cái) 政 收 入 的 穩(wěn) 定 快 速 增 長 l 分 稅 制 有 待 完 善 的 問 題 1、 進(jìn) 一 步 明 確 各 級 政 府 的 事 權(quán) 范 圍 和 各 級 預(yù) 算 主 體 的 支 出 職 責(zé) 2、 逐 步 調(diào) 整 和 規(guī) 范 收 入 劃 分 3、 完 善 轉(zhuǎn) 移 支 付 制 度 是 進(jìn) 一 步 完 善 分 稅 制 的 重 點(diǎn) 4、 推 進(jìn) 省 (區(qū) )以 下 轉(zhuǎn) 移 支 付 制 度 的 建 立 和 完 善
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