北極治理“內(nèi)卷化”與中國應(yīng)對
北極治理“內(nèi)卷化〞與中國應(yīng)對
簡要：摘 要:全球氣候變暖促使北極地區(qū)成為人類經(jīng)濟社會開展的新空間,北極治理正受到國際社會前所未有的關(guān)注.在相關(guān)國際法、國際條約和現(xiàn)有治理機制框架下,北極治理取得了一定的成績
摘 要:全球氣候變暖促使北極地區(qū)成為人類經(jīng)濟社會開展的新空間,北極治理正受到國際社會前所未有的關(guān)注.在相關(guān)國際法、國際條約和現(xiàn)有治理機制框架下,北極治理取得了一定的成績,但由于認知水平、理念意愿、能力手段等方面的制約,當(dāng)前北極治理存在開放性缺乏、機制性缺陷和應(yīng)對力薄弱等明顯的“內(nèi)卷化〞問題.準(zhǔn)確把握北極治理“內(nèi)卷化〞的主要表現(xiàn)并深入剖析其形成原因,是實現(xiàn)北極善治的根底.中國作為北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方,參與北極事務(wù)由來已久, 未來可以本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)〞的根本原那么,著力提升北極治理的話語權(quán)重,夯實北極科研能力,探索保護與開發(fā)相統(tǒng)一的治理新路徑.
本文源自羅會鈞; 查云龍， 中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 發(fā)表時間：2022-06-29
關(guān)鍵詞:北極治理;內(nèi)卷化;治理合作;中國方案
本文研究的北極地區(qū)指的是北緯66度34分(北極圈)以內(nèi)的廣闊地區(qū),包括極區(qū)北冰洋、邊緣陸地海岸帶及島嶼、北極苔原和最外側(cè)的泰加林帶,這里有著特殊的自然環(huán)境和地緣政治地位.近年來,北極治理受到國際社會的日益關(guān)注,這一方面是由于北極地區(qū)的自然環(huán)境隨著全球氣候變暖而發(fā)生著快速變化;另一方面,人類經(jīng)濟社會的開展也需要開辟新空間;此外,現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和裝備的進步使得北極治理成為現(xiàn)實可能.北極治理有著長期的歷史,在相關(guān)治理機制的運作下,北極治理取得了一定的成績.比方,1920年簽署的?斯瓦爾巴條約?確立了挪威對斯瓦爾巴群島的充分和不可分割的主權(quán),使該群島成為北極地區(qū)唯一的非軍事區(qū);為應(yīng)對美國和挪威等國對北極熊的過度商業(yè)捕獵,加拿大、丹麥、挪威、蘇聯(lián)和美國在1973年簽署了?保護北極熊協(xié)定?,對這一行為予以標(biāo)準(zhǔn)和限制.特別是在北極理事會成立后,北極治理在航空和海上搜救合作、海洋石油污染防治合作以及國際北極科學(xué)合作領(lǐng)域都取得很大的進展.但由于種種原因,當(dāng)前北極治理存在諸多問題,出現(xiàn)了明顯的“內(nèi)卷化〞開展趨向.本文擬探討北極治理“內(nèi)卷化〞的表現(xiàn)及其成因,并提出中國破解北極治理“內(nèi)卷化〞效應(yīng)的初步方案.
一、北極治理“內(nèi)卷化〞的主要表征
“內(nèi)卷化〞原是社會學(xué)概念,它的最初提出者是美國人類學(xué)家戈登威澤,后經(jīng)過格爾茨進一步開展, 主要表示在受到外界條件制約的情況下,某個制度和模式不斷向內(nèi)部求開展,使內(nèi)部精細和復(fù)雜化但模式本身得不到進步的過程.黃宗智在他的?華北的小農(nóng)經(jīng)濟與社會變遷?一書中,將格爾茨的農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化解釋為勞動力邊際產(chǎn)量的遞減.[1](P6)黃教授的注釋雖與概念原意有所出入,引發(fā)了極大的爭議,但卻引入了勞動的邊際生產(chǎn)率問題,進而開展和豐富了這一概念,使之更適于應(yīng)用到人文社會科學(xué)研究領(lǐng)域.后來,杜贊奇在研究中國晚清和民國時期的國家政權(quán)建設(shè)時,提出“國家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化〞的概念,首次將這一社會學(xué)概念借用于政治領(lǐng)域.[2](P54G55)近年來,內(nèi)卷化作為重要的學(xué)術(shù)概念和分析工具,已廣泛應(yīng)用于社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)的研究.基于此,本文認為 “內(nèi)卷化〞也可以應(yīng)用于北極治理研究,是分析當(dāng)前北極治理現(xiàn)狀和問題的有力工具.當(dāng)前,北極治理體系內(nèi)部不斷精細化、復(fù)雜化而治理能力未得到提升,北極治理出現(xiàn)邊際效益遞減、治理赤字不斷擴大的內(nèi)卷化問題.現(xiàn)階段北極治理“內(nèi)卷化〞主要表現(xiàn)為開放性缺乏、機制性缺陷和應(yīng)對力薄弱三大矛盾.
(一)開放性缺乏與北極治理合作性需求間的矛盾
北極大陸和島嶼面積約800萬平方公里,這些大陸和島嶼的領(lǐng)土主權(quán)分別屬于加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國,從地理上看,這8個環(huán)北極國家屬于北極治理進程的域內(nèi)國家.8個環(huán)北極國家的領(lǐng)土自然延伸到北極地區(qū)以內(nèi),其中5國環(huán)繞北冰洋,因此,它們對北極事務(wù)最為關(guān)注,受北極地區(qū)的科研、環(huán)保與開發(fā)的影響最大也最直接.毫無疑問,北極治理的最主要主體是域內(nèi)國家,也始于域內(nèi)國家.與此同時,我們也認識到,無論是氣候系統(tǒng)、地理環(huán)境,還是科學(xué)研究與經(jīng)濟開展,全球都是一個統(tǒng)一的整體,各個局部緊密聯(lián)系、無法割裂,任何一個子系統(tǒng)發(fā)生變化都有可能引起更大范圍甚至全球范圍其他系統(tǒng)的變化.比方在氣候領(lǐng)域,北極作為地球最大的兩個熱穴區(qū)之一,在某種程度上可以看作是全球大氣對流尤其是大洋環(huán)流的中心地區(qū),而且,世界氣候變化的幅度在高緯度得以強化, 表現(xiàn)得更為明顯,根據(jù)“整體地球系統(tǒng)〞的概念,大氣對流與大洋環(huán)流的相互作用是影響全球氣候變化的最重要因素之一.[3]因而,可以說北極治理是全球性問題,具有明顯的全球合作性和非封閉的特征.
當(dāng)前,北極治理在現(xiàn)實上仍是北極國家尤其是北極地區(qū)的大國在發(fā)揮著主導(dǎo)作用,北極國家警惕域外國家對北極事務(wù)的介入,近年來地區(qū)保護主義的趨勢不斷加強,限制域外國家在北極地區(qū)活動的動機十清楚顯.[4]北極理事會是北極治理實踐中最重要的區(qū)域性機制安排,然而域外國家想要參加這一機制卻障礙重重.以中國為例,2022年中國開始申請成為北極理事會的永久觀察員國,但因局部成員否決未能實現(xiàn);[5]2022年4月,中國再次申請北極理事會的永久觀察員國,北極理事會2022年部長級會議宣布接受中國等6個國家成為理事會正式觀察員國.但據(jù)媒體報道,北極理事會成員國對此進行了劇烈辯論,中國是申請參加名單上最有爭議的,它的候選身份獲得所有北歐國家的支持,而俄羅斯與加拿大在辯論中曾表示不同程度的反對,雖然最后中國等6國獲得批準(zhǔn)成為正式觀察員,但它們將受到一份新制定的“觀察員規(guī)那么〞限制(人稱“努克標(biāo)準(zhǔn)〞),這份規(guī)那么包括了俄羅斯和加拿大的一些要求,可以參加所有的會議,但部長級會議除外,且沒有決定權(quán).[6]可以看出,對于擴充北極理事會規(guī)模的問題,北極理事會各成員國意見不一,北歐國家希望將北極“國際化〞,而在北極控制了更多領(lǐng)土的俄羅斯和加拿大那么強烈反對.[7]這種情況充分反映出在北極治理開放性和國際化議題上,北極域內(nèi)外國家之間以及北極域內(nèi)不同國家之間存在一定程度上的利益沖突與競爭.在北極治理日益成為全球性問題的背景下,開放性缺乏與北極治理合作性需求間的矛盾仍相當(dāng)突出,是北極治理“內(nèi)卷化〞的主要表現(xiàn)之一.
(二)機制性缺陷與北極治理協(xié)同性需求間的矛盾
當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局,全球性熱點問題此起彼伏,人類面臨的共同挑戰(zhàn)復(fù)雜多變,所有這些問題都是全球治理的對象,而以主權(quán)國家為主的治理主體在應(yīng)對和解決全球性問題時難免力不從心,甚至有些大國為了一己私利逃避責(zé)任,總體而言,傳統(tǒng)治理機制和模式已出現(xiàn)“邊際奉獻遞減〞. 所以,在破解治理“內(nèi)卷化〞、實現(xiàn)可持續(xù)治理的進程中,有必要“翻新〞和完善治理機制,以實現(xiàn)對問題領(lǐng)域的全覆蓋和對主體治理能力的有效整合.北極治理是全球治理的重要一環(huán),當(dāng)前全球治理的機制性缺陷在北極治理進程中無疑也有明顯的表達.
北極事務(wù)沒有統(tǒng)一適用的單一國際條約.[8]當(dāng)前北極事務(wù)的治理機制主要由北極理事會等相關(guān)論壇和涉及北極地區(qū)事務(wù)的假設(shè)干國際協(xié)定所建構(gòu).北極理事會是1996年成立的一個高級別論壇,旨在提供一個促進北極國家在北極原住民的參與下,在廣泛的北極議題(涉及軍事平安的有關(guān)問題除外),尤其是在北極地區(qū)可持續(xù)開展與環(huán)境保護問題上進行合作、協(xié)調(diào)和互動的平臺.[9]這個高級別論壇由8個理事會成員(8個北極國家)、6個永久參與者(代表北極原住民的6個組織)、6個工作組(負責(zé)理事會的研究、監(jiān)測和其他工作)和38個觀察員(非北極國家、政府間組織和非政府間組織)組成[10](詳見表1).北極理事會的主要工作是定期通過其工作組進行全面、前沿的環(huán)境、生態(tài)和社會評估,到目前為止,北極理事會只通過了三項具有法律約束力的協(xié)定,分別是?北極航空和海上搜救合作協(xié)定?(2022年)、?北極海洋石油污染防范和應(yīng)對合作協(xié)定?(2022年)及?關(guān)于加強國際北極科學(xué)合作的協(xié)定?(2022年).可見, 目前北極理事會的大局部制度建構(gòu)是基于成員國之間的宣言或無約束力的國際條約之上,因此具有明顯的“軟法〞特征,難以實現(xiàn)更深層次的合作.[11]不僅如此,北極理事會作為一個論壇沒有自己的預(yù)算, 所有工程和建議都由一個或多個北極國家贊助,有些工程還需要其他實體的支持.北極理事會也沒有執(zhí)行權(quán),無法執(zhí)行其準(zhǔn)那么、評估或建議,這一權(quán)利屬于各北極國家所有.此外,北極理事會主席每兩年由北極國家輪流擔(dān)任,歷任主席都會根據(jù)自己的價值偏好和政策關(guān)注點制定任期內(nèi)的優(yōu)先方案.當(dāng)前的北極理事會主席是冰島,冰島作為輪值主席(2022G2022年)的四個優(yōu)先事項分別是:北極海洋環(huán)境、氣候和綠色能源解決方案、北極人民和社區(qū)以及更強大的北極理事會.但是,北極理事會這一安排又產(chǎn)生了政策難以連貫的問題,上一任輪值主席國在兩年任期內(nèi)未能完成的工作,在下一任上臺后,根本上都會不了了之.[12]
涉及北極地區(qū)事務(wù)的假設(shè)干國際協(xié) 定 包 括 6 大 門 類 的 21 個 條約.[13]如,涉及領(lǐng)土主權(quán)類別的?斯瓦爾巴條約?(1920,巴黎);涉及海洋、航運、漁業(yè)類別的?聯(lián)合國海洋法公約?(1982,蒙特哥灣);涉及氣候變化和環(huán)境類別的?聯(lián)合國氣候變化框架公約?(1992,紐約)等.這其中,又以?聯(lián)合國海洋法公約?為核心的海洋法治理體系對北極治理的影響和意義最大.但?聯(lián)合國海洋法公約?在北極治理中的效用也不樂觀,雖然該公約作為權(quán)威的國際海洋法律安排適用于北極地區(qū), 也在北極治理中發(fā)揮出不可或缺的作用,不過,由于?聯(lián)合國海洋法公約?本身就是世界各國的主張經(jīng)過折中和妥協(xié)的產(chǎn)物,尤其是許多條款的不具體性以及未作明確規(guī)定的問題,都使得諸多矛盾與分歧依然存在,甚至某些矛盾還隨著該公約的生效而日益凸顯,并產(chǎn)生了一定的負面效應(yīng).[14]可以預(yù)見的是,一旦在北極地區(qū)發(fā)生權(quán)利和利益沖突時,各國會利用這種模糊與抽象的條約規(guī)定聲張自己的利益主張,對條款作出有利于自己的解釋,如此反而會加深各國的爭執(zhí)與矛盾.而且,?聯(lián)合國海洋法公約?表達的是國際海洋法的一般性規(guī)定,并不是為北極量身制定,也不可能從北極特殊的地理狀況、歷史和現(xiàn)實出發(fā),對該地區(qū)的具體問題做出專門規(guī)定,因而并缺乏以解決北極地區(qū)面臨的治理問題.[15](P61)由此可見,雖然隨著實踐的不斷深入,北極治理機制在多個層面得到了推進和強化,但現(xiàn)階段的北極治理機制對北極治理的協(xié)同性需求依然存在著不適應(yīng)性.有效應(yīng)對北極事務(wù)的挑戰(zhàn)并構(gòu)建有效的北極治理架構(gòu),是北極治理的根本任務(wù)和主要目標(biāo).[16]
(三)應(yīng)對力薄弱與北極治理復(fù)雜性需求間的矛盾
北極治理議題涵蓋十分廣泛,從保護原住民的權(quán)利和文化到促進可持續(xù)的經(jīng)濟開展,從生態(tài)系統(tǒng)復(fù)原到環(huán)境污染的防治,從科學(xué)研究到資源開發(fā)和水域開放,甚至包括領(lǐng)土主權(quán)聲張爭議,所有這些涉及北極地區(qū)的事務(wù)問題和風(fēng)險挑戰(zhàn)都是北極治理的議題,具體的治理事項更是不可枚舉.而且由于北極地區(qū)處于一個極端惡劣的地理條件,它的生態(tài)系統(tǒng)、氣候環(huán)境還有當(dāng)?shù)卦∶竦纳罘绞降榷加衅洫毺匦?可以說北極是一個對環(huán)境十分敏感的地區(qū),與全球其他地區(qū)相比,更脆弱也更難治理,一旦發(fā)生改變,對當(dāng)?shù)靥赜形锓N和環(huán)境的影響將是不可逆的,據(jù)北極理事會下設(shè)的北極動植物保護工作組(CAFF) 的報告所提供的數(shù)據(jù),預(yù)計未來45年,北極熊的數(shù)量將受海冰縮減的影響而減少30%;[17]在加拿大境內(nèi)的一種名叫象牙鷗的高北極物種自20世紀(jì)80年代以來已經(jīng)減少了80%;[18]在已經(jīng)消失的21種北極語言中,有48%是1990年以來發(fā)生的,且語言消亡的速度越來越快.[19]除此以外,對北極治理造成最大挑戰(zhàn)的還是北極地區(qū)正經(jīng)歷的劇烈而快速的環(huán)境變化.北極地區(qū)的氣溫上升速度是全球平均水平的兩倍多,氣候變暖改變著北極的自然環(huán)境、威脅著北極特有的生態(tài)系統(tǒng),使北極地區(qū)發(fā)生了許多變化,比方,由于永久凍土解凍、海平面上升和南方物種北遷,導(dǎo)致北極的淡水生態(tài)系統(tǒng)正在失去維持獨特物種生存的能力.極端嚴(yán)寒的氣候曾長期使人類對北極生態(tài)運作過程的影響保持在極低的水平,而氣候變化正推動人類的北極活動進入活潑的新時期,對北極地區(qū)帶來的影響和沖擊是巨大而又深遠的.顯然, 北極地區(qū)繁多復(fù)雜的治理領(lǐng)域和問題有著相應(yīng)多樣化的治理需求,這對北極治理能力是巨大的考驗.
當(dāng)前的北極治理能力在涉及國家權(quán)利和核心利益的問題上也顯得力不從心,這主要表現(xiàn)在局部國家對北極地區(qū)主權(quán)權(quán)利的爭奪等問題.對北極提出領(lǐng)土主張的主要有俄羅斯、美國、加拿大、丹麥和挪威五國,而最早對北極提出領(lǐng)土訴求的是加拿大.[20]目前,北極的領(lǐng)土主權(quán)爭端主要剩下加拿大和丹麥之間的漢斯島,兩國采取冷處理的方式,矛盾根本可以忽略不計,但北極地區(qū)的主權(quán)權(quán)利爭端卻不曾減少,其中主要的主權(quán)權(quán)利爭端就是北極海底大陸架問題.由于北極理事會被明確排除了軍事平安領(lǐng)域的治理權(quán),對這一問題的治理主要依靠相關(guān)國際法、條約與國際共識.對于北極領(lǐng)土的劃分有兩種主張:一是加拿大和俄羅斯主張的扇形劃分原那么;二是近年來依據(jù)海底大陸架主張劃分原那么,主要法律依據(jù)是1982年通過的?聯(lián)合國海洋法公約?.[21]扇形原那么是指北極鄰近國家以其領(lǐng)土的東西兩端為端點, 分別與北極點連接,形成的扇形區(qū)域應(yīng)當(dāng)屬于該鄰近國家所有.該原那么最早由加拿大于1907年提出, 得到俄羅斯的支持,不過沒有得到國際公認.而按照?聯(lián)合國海洋法公約?對大陸架的定義,沿海國的大陸架包括其領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸,擴展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土,如果從測算領(lǐng)海寬度的基線量起到大陸邊的外緣的距離不到二百海里,那么擴展到二百海里的距離.[22]由于沿海國對大陸架享有專屬主權(quán)權(quán)利,為擴大本國大陸架管轄范圍,俄羅斯、加拿大和丹麥都主張羅蒙諾索夫海嶺是其各自領(lǐng)土的自然延伸,并積極尋找于己有利的證據(jù).[23]隨著北極形勢的變化,將來北極地區(qū)的主權(quán)權(quán)利爭端恐將愈演愈烈.由于缺乏有效的治理手段和能力,這些問題在較長時期都難以得到妥善解決,面對北極地區(qū)大量的復(fù)雜性治理需求,現(xiàn)階段的北極治理能力缺口可見一斑.
二 、北極治理“內(nèi)卷化〞形成的主要原因
對北極治理“內(nèi)卷化〞的形成原因進行深入分析,是推動北極治理不斷走向善治的關(guān)鍵.北極治理 “內(nèi)卷化〞的出現(xiàn)無疑是多方面因素共同造成的結(jié)果,不少學(xué)者對此進行過深入的闡述,比方有些學(xué)者所指出的當(dāng)前北極治理存在“治理機制碎片化〞、“相關(guān)國際法碎片化〞的問題以及北極治理具有特殊性等問題,都是北極治理“內(nèi)卷化〞和困境出現(xiàn)的重要原因.應(yīng)該說,北極治理“內(nèi)卷化〞是一個歷史現(xiàn)象,須放進北極治理的歷史進程和人類開展的時代背景中加以考量.當(dāng)前北極治理進程中出現(xiàn)的不完善性的背后有著深層次的原因,涉及主體的能力、意愿和權(quán)力、利益等問題,具體來說,當(dāng)前北極治理出現(xiàn)“內(nèi)卷化〞主要有認知水平、理念意愿和能力手段三個方面的原因.
(一)認知水平深刻影響治理進程的有效開展
治理過程是認知活動和實踐活動的有機統(tǒng)一,治理活動的開始與治理問題的出現(xiàn)之間存在一個認知環(huán)節(jié).有學(xué)者認為“治理活動和治理問題是相伴而生的〞,這一觀點值得商榷,相伴而生意味著同時性,而在實際情況中,治理相對于問題的出現(xiàn)往往是滯后的.嚴(yán)格來說,只有當(dāng)主體認識到問題的存在, 意識到問題的后果,并將問題上升為治理議題時,治理活動才正式開始,在北極治理進程中,主體的認知水平對治理活動影響是全過程的.
一是認知水平影響治理的準(zhǔn)確度.尤其是諸如氣候變化這一類的問題,具有明顯的長周期和緩慢漸變的特點,很多氣候問題及其帶來的影響不能很快地表達出來,并且相關(guān)問題在不同區(qū)域和不同時期的表現(xiàn)形式會有很大的不同,這增加了認識的難度.現(xiàn)階段雖然專家們普遍認為地球正在變暖,但這在多大程度上直接歸因于人類活動或是由人類活動造成的尚不清楚,人類活動對此問題的影響極難評估.[24]正是由于北極治理相關(guān)問題與矛盾的暴露需要一定的累積,因而對它的認識有一個不斷提升的過程,并不是一蹴而就的.
二是認知水平影響治理科學(xué)化.為了充分展示北極治理問題的全貌,治理主體要依靠科學(xué)的方式方法,設(shè)置一系列指標(biāo)體系,通過監(jiān)測獲得和生成數(shù)據(jù)與信息,再做出相應(yīng)的處理和評估,這在科學(xué)治理中起著根底性的作用.以北極地區(qū)生物多樣性的保護和治理為例,為了實現(xiàn)治理科學(xué)化,必須獲得北極地區(qū)生物資源和生存環(huán)境的當(dāng)前及歷史狀況等方面的準(zhǔn)確信息,而北極地區(qū)的監(jiān)測能力和手段有限,采樣嚴(yán)重缺乏,并且一直以來,北極監(jiān)測的做法根本上就是支離破碎和不完整的.[25]在氣候變化為主要因素的影響下,北極生物多樣性正經(jīng)歷一場劇烈而加速的變化,但由于目前北極不興旺的觀測網(wǎng)絡(luò)體系, 很難在復(fù)雜而又廣闊的北極地區(qū)發(fā)現(xiàn)和確定生物多樣性的具體而完整的變化情況.
三是認知偏差影響治理的有效性.北極地區(qū)不僅集中了全球氣候變化問題,也因氣候變化成為其他國際環(huán)境問題的聚集地.[26](P291)雖然氣候變化在北極地區(qū)的表現(xiàn)是顯而易見的,但這卻主要是由北極以外地區(qū)的人類活動導(dǎo)致的,因而,北極氣候問題只有在全球框架和公約下才能得到有效治理.?巴黎協(xié)定?是國際社會應(yīng)對氣候變化問題的重要框架性安排,美國作為當(dāng)前全球第二大溫室氣體排放國和累計世界最大溫室氣體排放國在應(yīng)對氣候治理時過于強調(diào)本國的短期經(jīng)濟利益,削弱了全球合作應(yīng)對氣候變化的努力.例如,美國總統(tǒng)特朗普認為?巴黎協(xié)定?有損美國利益,降低美國的經(jīng)濟競爭力,并帶來不公平的經(jīng)濟負擔(dān),在2022年6月宣布退出?巴黎協(xié)定?.值得注意的是,美國政府也沒有簽署?京都議定書?,時任美國總統(tǒng)布什在2022年曾表示,議定書要求太高會損害美國的經(jīng)濟,不會將條約提交國會批準(zhǔn).雖然美國的短視行為不會改變?nèi)驊?yīng)對氣候變化的決心與行動,但美國的態(tài)度或?qū)聿淮_定性,影響減排力度.可見,狹隘的國家利益會影響認知客觀性,進而影響治理的效力.
(二)國家間的治理理念與意愿暫難整合
當(dāng)前的北極治理仍是以主權(quán)國家為核心主體的.主權(quán)國家有其自身固有的價值立場和廣泛的國家利益訴求,這反映在治理中就是各個國家治理理念和意愿的差異.治理理念和意愿差異的背后是國家利益和價值的分歧,而全球共同價值體系的缺失,成為全球性治理的一個重要制約因素,因為共同價值體系是全球性治理的關(guān)鍵.[27]近年來相關(guān)國家都對北極事務(wù)和北極治理發(fā)布過國家政策文件,說明本國的治理理念和意愿,指導(dǎo)國家的北極治理行動,在北極治理進程中,各主權(quán)國家的治理理念與意愿短期內(nèi)難以得到有效整合,這主要表達在三個方面.
一是大國的北極戰(zhàn)略理念普遍發(fā)生轉(zhuǎn)向.以美、俄兩國北極政策為例.2022年俄羅斯北極科考隊從北極點下潛至海底,插上一面鈦合金制造的俄羅斯國旗,“宣示主權(quán)〞意味濃厚,而2022年美國總統(tǒng)特朗普有意購置格陵蘭島的新聞也引發(fā)全球熱議,兩起事件說明美、俄兩國對北極地區(qū)的關(guān)注和博弈已進入實質(zhì)性階段.在俄羅斯的北極政策文件中,國家平安是核心原那么,認為俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)的軍事、經(jīng)濟、文化、環(huán)境和社會及人道主義平安,對于確保俄羅斯的北極主權(quán)和經(jīng)濟社會開展具有戰(zhàn)略意義.[28]同時,美國政府對北極高度重視,向北極傾注更多外交和軍事資源,如增強美國在北極地區(qū)的軍事存在,并將“美國優(yōu)先〞政策適用于北極的經(jīng)濟治理議題,表現(xiàn)出利己排他的價值取向,[29]強調(diào)“美國在北極地區(qū)有著獨特的關(guān)鍵性利益〞.大國的北極戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向反映出各大國愈發(fā)重視北極地區(qū)巨大的戰(zhàn)略價值,也展現(xiàn)了各大國確保本國在北極治理中權(quán)益最大化的決心.
二是北極國家間的利益沖突較為明顯.以北極航道的治理理念分歧為例.北極航道主要由兩條航道構(gòu)成,分別是大局部航段位于俄羅斯北部沿海的東北航道(俄稱北方海航道)和大局部航段位于加拿大北極群島水域的西北航道,西北航道是大西洋和太平洋之間最短的航道,但航行與港口條件不如東北航道.加拿大1973年起宣稱西北航道所屬的北極群島水域?qū)儆诩幽么蟮膬?nèi)水,并于1985年劃定了直線基線,此后,加拿大政府反復(fù)重申對西北航道擁有主權(quán).而美國與歐盟對此竭力反對,主張西北航道是國際海路,各國享有航行自由的權(quán)利.同時,俄羅斯對北方海航道開發(fā)也有著復(fù)雜的心態(tài),一方面囿于資金能力有限,需要中國等國的資金參與,另一方面又不愿失去其在北方海航道開發(fā)的主導(dǎo)權(quán),要求在北極地區(qū)開發(fā)中必須占據(jù)主導(dǎo)地位.治理主體的理念意愿差異,尤其是主要大國間的權(quán)利分歧是北極治理合作的一大障礙.
三是域外國家仍缺乏北極治理話語權(quán).本質(zhì)上北極治理就是全球性治理,域外國家參與北極事務(wù)是承當(dāng)國際責(zé)任的表現(xiàn),并且域外國家在北極沒有主權(quán)權(quán)利爭議,沒有復(fù)雜的利益糾葛,更能提出具有普遍代表性的治理理念.但北極主要大國不愿意域外國家充分參與到北極治理進程中,通過設(shè)定各種規(guī)那么進行額外限制,如明確觀察員國的主要作用就是觀察北極理事會的工作,主要在工作組一級參與相關(guān)的工程,而工程的發(fā)起和領(lǐng)導(dǎo)者只能是北極國家或永久參與者,此外,為了防止域外國家通過財政資助控制工程,理事會還特別規(guī)定觀察員對任何特定工程的財政捐助不得超過北極國家提供的資金額. 總體看,域外國家的北極治理話語權(quán)受到嚴(yán)格限制,對北極治理的奉獻潛能無法得到釋放.全球性治理中最突出的矛盾問題就是國家利益和全球利益之間的沖突問題,而利益沖突嚴(yán)重影響治理理念和意愿的整合,這會使全球性治理陷入集體行動的困境.[30]
(三)能力手段缺乏成為北極治理最大掣肘
治理是對資源的配置.對北極治理來說,需要投入的資源十分巨大,雖然各國都重視北極治理的重要意義,但參與北極治理需要足夠的財力資源和科研能力作保證,當(dāng)前的北極治理在能力和手段上都存在較大缺乏.
一是北極特殊環(huán)境帶來的治理困難.以北極科研和開發(fā)為例.由于北極位于浮冰上,難以設(shè)置固定永久的科研設(shè)施設(shè)備,建立科研浮冰站成了不二選擇,但這既困難又昂貴,前期規(guī)劃籌備時間長、建站物資和設(shè)備復(fù)雜繁多,還要建立后勤基地,投資額可見一斑.而開發(fā)北極資源代價更大,一年中可以施工的工期很短,開發(fā)時間以十年計,還必須克服在凍土或冰面上豎架挖井的難題,此外現(xiàn)代化的生活設(shè)施和勞動力高工資也是巨大負擔(dān).據(jù)計算,在北冰洋的波弗特海上鉆探一口油井是墨西哥灣相似井本錢的50倍以上.[31]
二是治理工程林立,推高治理本錢.北極治理議題都是系統(tǒng)性、綜合性程度高,問題緊密耦合的領(lǐng)域.維護北極生物多樣性是北極治理的重要工作,由于北極地區(qū)擁有多種多樣的海洋、淡水和陸地生境,所有這些生態(tài)系統(tǒng)都受到不斷變化的北極環(huán)境的影響,因而北極生物多樣性監(jiān)測包括海洋生態(tài)系統(tǒng)方案、淡水生態(tài)系統(tǒng)方案、陸地生態(tài)系統(tǒng)方案和沿海海岸生態(tài)系統(tǒng)方案等,每一個方案又包括各子工程, 這些工程都必須得到源源不斷的資金支持才能長期進行下去.
三是北極治理資源與力量供給缺乏.現(xiàn)有的北極知識與數(shù)據(jù)缺乏以呈現(xiàn)北極環(huán)境改變的全息圖, 為了增進對北極環(huán)境變化的了解,有必要改良研究方法、采用新興技術(shù)、利用好當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)知識、提高工作協(xié)調(diào)性并增加取樣,這需要投入更多的資源.在現(xiàn)有機制下,所有治理工程和建議都由一個或多個北極國家贊助,域外國家對北極治理的投入受到嚴(yán)格限制,但域內(nèi)國家對北極治理的投入畢竟是有限的,這樣的供給機制無疑會帶來嚴(yán)重的困境.改變目前北極治理力量供給缺乏的狀況,亟需改革現(xiàn)有體制規(guī)章屏障,只有接納有實力的國家深度參與,才能有效解決北極治理中的能力和資源缺口問題.
三 、破解北極治理“內(nèi)卷化〞的中國應(yīng)對
在全球氣候變暖和全球化深入開展的背景下,北極問題具有全球意義和國際影響.中國參與北極治理合法性毋庸置疑.首先中國是“近北極國家〞,是北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方,北極的環(huán)境變化對中國的氣候系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境有直接影響,并關(guān)系到農(nóng)林牧副漁等各領(lǐng)域的經(jīng)濟利益.其次,中國是世界第二大經(jīng)濟體和重要的貿(mào)易大國,在資金、市場、航運等方面具有優(yōu)勢,同時中國也是科技大國,在極地科研的技術(shù)、設(shè)備、知識和經(jīng)驗等方面都有較強實力,可以為北極治理發(fā)揮重要作用.第三,中國是聯(lián)合國安理會常任理事國,在維護世界和平與平安、促進國際社會共同利益方面承當(dāng)著重大的責(zé)任,中國積極參與治理北極,維護北極和平穩(wěn)定與可持續(xù)開展,是中國作為負責(zé)任大國承當(dāng)國際義務(wù)的生動表達.但中國作為北極域外國家在北極不享有領(lǐng)土主權(quán),未來應(yīng)本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)〞的根本原那么,著力提升北極治理的話語權(quán)重,著力夯實北極科研能力,并不斷探索保護與開發(fā)相統(tǒng)一的治理新路徑.
(一)進一步提升在北極治理中的話語權(quán)重
北極是世界的北極,實現(xiàn)北極地區(qū)的良好治理事關(guān)全球的共同利益.一方面,局部北極地區(qū)事務(wù)雖然是地區(qū)性的,但其影響是全球性的,例如北極地區(qū)的生態(tài)保護和氣候變化都深刻影響全人類的福祉. 另一方面,有些北極事務(wù)本身就是全球性的,比方,雖然北極地區(qū)的領(lǐng)土主權(quán)分屬8個北極國家,且北冰洋沿岸國還擁有相關(guān)管轄海域,但北冰洋也有公海和國際海底區(qū)域,依據(jù)?聯(lián)合國海洋法公約?等國際條約,公海海域和國際海底區(qū)域?qū)λ袊议_放,不管其為沿海國或內(nèi)陸國,另外,根據(jù)?斯瓦爾巴條約?, 所有締約國公民可以自由進出斯瓦爾巴群島,進行任何不違反挪威政府法律的行為.可見,對北極國際公海等區(qū)域的保護、開發(fā)、利用是全球各國共同分擔(dān)的事權(quán),涉及全球的共同利益.但是中國目前在北極治理中的話語權(quán)還十分有限,亟需進一步提升話語權(quán)重.
一是要提供科學(xué)理念,提高話語影響力.當(dāng)前北極治理面臨許多問題與挑戰(zhàn),深層次矛盾日益暴露,面對當(dāng)前的治理難題與困境,亟需建立新的開展觀、利益觀和治理觀,創(chuàng)新治理理念.中國提出的構(gòu)建人類命運共同體思想深刻答復(fù)了“世界怎么了〞“人類怎么辦〞的時代課題,為人類的開展提供新的理念選擇,既是破解世界對中國疑慮的中國智慧,也是為人類更好解決治理難題的中國方案.在北極治理中,人類命運共同體思想對于整合國家間的治理理念與意愿、化解國家間利益沖突、實現(xiàn)利益共生和合作共贏具有巨大的理論和現(xiàn)實意義,中國應(yīng)在北極治理實踐中不斷宣傳、闡釋和踐行人類命運共同體理念,增強國際社會的認同,使人類命運共同體思想成為北極治理中高度的理念自覺.
二是要依托有效平臺,增強話語傳播力.傳播方式?jīng)Q定著我國北極政策的理念、文本內(nèi)容等能否得到有效傳播.[32]增強話語傳播力首先要利用好現(xiàn)有多邊和雙邊交流方式,有效開展國際對話.在舉辦多邊論壇方面,2022年中國成功承辦北極科學(xué)頂峰周活動,開亞洲國家承辦之先河;在開展雙邊對話方面,中、美2022年就建立了海洋法和極地事務(wù)年度對話機制;與域內(nèi)外國家合作方面,中國與冰島在2022年簽署了北極合作框架協(xié)議,這是中國首次與北極國家締結(jié)北極領(lǐng)域?qū)ｉT協(xié)議.此外,中國與日本、韓國在2022年啟動北極事務(wù)高級別對話,同英國、法國也開展雙邊海洋法和極地事務(wù)對話.通過這些平臺,中國得以有效地交流分享相關(guān)政策理念和實踐經(jīng)驗,提升了中國北極事務(wù)的話語權(quán)重,應(yīng)總結(jié)好的經(jīng)驗做法,不斷增強中國話語傳播力.未來還可以通過公共外交渠道開展交流,如支持和鼓勵科研機構(gòu)與外國智庫、學(xué)術(shù)機構(gòu)開展交流和對話,宣介中國智慧和方案.
(二)進一步提升在北極治理中的能力建設(shè)
中國作為北極事務(wù)的積極參與者、建設(shè)者,也是北極治理的奉獻者,中國不僅應(yīng)為北極治理奉獻中國智慧,也要提供豐富的公共產(chǎn)品和資源.北極具有重要的科研價值,科考既是當(dāng)前中國在北極治理中最為關(guān)切的利益之一,同時也是中國有效介入北極事務(wù)的最正確方式.[33]但是,中國參與北極科考事務(wù)的程度和廣度還是比擬欠缺,比方在北極理事會機制下,中國目前僅參與了北極留鳥建議、維持北極觀測網(wǎng)絡(luò)及2022G2022年北極生物多樣性行動三個工程,資源奉獻量與中國的國家實力和國際地位不匹配. 探索和認知北極是北極問題的重點領(lǐng)域,中國對北極科研的投入力度還有很大的深化空間.
一是要著力提高北極科學(xué)考察和研究能力.自1996年中國成為國際北極科學(xué)委員會成員國以來, 中國的北極科研活動日趨活潑.2022年,中國在斯匹次卑爾根群島的新奧爾松地區(qū)建成擁有全球極地科考中規(guī)模最大的空間物理觀測點的“中國北極黃河站〞.截至2022年底,中國已成功進行10次北極海洋綜合科學(xué)考察和16次北極黃河站科學(xué)考察,實現(xiàn)了對北極觀測、調(diào)查和科研的常規(guī)化.得益于極地科考船站平臺,中國在北極地區(qū)已逐步建立起海洋、冰雪、大氣、生物、地質(zhì)等多學(xué)科觀測體系.由于技術(shù)裝備是認知、利用和保護北極的根底,[8]未來,應(yīng)加強北極科考站點和科考船舶等科研和保障平臺的建設(shè)與維護并提升其功能,推進新一代極地科學(xué)考察破冰船的建造工作,進一步提升中國在北極科考和研究的能力.
二是要著力培養(yǎng)北極專業(yè)人才和科研團隊.長期以來,我國極地研究偏向以南極科考為重,因而北極科研存在隊伍規(guī)模過小、年齡結(jié)構(gòu)不合理等問題,這已成為制約中國提升北極科技競爭力的主要障礙因素.因此,提升北極科研的能力和水平,要重視北極科研人才隊伍建設(shè).首先,要依托高校和科研機構(gòu)培養(yǎng)北極自然科學(xué)方面的人才.2022年,由北京師范大學(xué)等25所國內(nèi)高校共建的中國高校極地聯(lián)合研究中心成立,這對于加強極地科研能力、提高我國極地科學(xué)與教育水平具有重大戰(zhàn)略意義.接下來,可以進一步整合全國高校的北極科研力量和協(xié)同創(chuàng)新能力,完善北極科教體系和應(yīng)用平臺建設(shè),加強北極科研人才的國際交流.其次,要大力培養(yǎng)社會科學(xué)領(lǐng)域的專業(yè)人才.加強包括北極政治、經(jīng)濟、法律、社會、歷史、文化以及北極活動管理等方面的北極社會科學(xué)研究,培養(yǎng)造就一批高水平人文領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者.此外,還要做好科普教育工作.引導(dǎo)全社會關(guān)注北極、了解北極,提高公民的北極意識和北極科研興趣.
(三)在北極治理中堅持保護與開發(fā)的統(tǒng)一
傳統(tǒng)的北極治理路徑有很多不合理之處.一方面治理規(guī)那么不民主,在規(guī)那么的制定、解釋、適用全過程都表達出西方強國的意志和利益,大國利己主義表現(xiàn)得淋漓盡致,傾向于“叢林法那么〞的思維;另一方面具有明顯的二元對立價值觀,將保護與開發(fā)對立,將治理與開展對立,將效率與公平對立,傾向于“休克療法〞的思維.北極治理“內(nèi)卷化〞反映的是北極治理進程中深層次的矛盾和挑戰(zhàn),破解北極治理“內(nèi)卷化〞需要立足于治理實踐、著眼于國際合作、致力于路徑創(chuàng)新.可持續(xù)是中國參與北極事務(wù)的根本目標(biāo),可持續(xù)就是要在北極推動環(huán)境保護、資源開發(fā)利用和人類活動的可持續(xù)性,致力于北極的永續(xù)開展.[8]實現(xiàn)可持續(xù)就是要在北極治理中堅持保護與開發(fā)的有機統(tǒng)一.
一是要依據(jù)國際法保護好北極.北極極端特殊的自然條件要求國際社會將生態(tài)環(huán)境保護放在北極治理的首要地位.北極地區(qū)是地球生態(tài)平安的重要屏障,也是人類文化多樣化的保護地,因此,保護北極一直是中國重要的北極政策目標(biāo)和主要政策主張,這也是中國認真履行有關(guān)國際條約的義務(wù)、承當(dāng)保護北極責(zé)任的表達.未來,中國在積極參與北極國際治理進程中,要堅持維護以?聯(lián)合國憲章?和?聯(lián)合國海洋法公約?為核心的現(xiàn)行北極國際治理體系,[8]以支持和參與北極理事會等治理機制的工作為主要路徑,為保護好北極的自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)做出奉獻.
二是要依法合理開發(fā)北極資源.開發(fā)利用北極資源是實現(xiàn)北極保護可持續(xù)的根本舉措,也是確保實現(xiàn)北極可持續(xù)開展的主要途徑.北極地區(qū)資源豐富,主要有油氣和礦產(chǎn)資源、漁業(yè)資源、旅游資源和航道資源等,受到北極自然條件以及人類現(xiàn)有技術(shù)和裝備水平的制約,當(dāng)前大規(guī)模商業(yè)開發(fā)北極資源的可能性不大.現(xiàn)階段主要是做好北極開發(fā)的中遠期規(guī)劃和可行性研究工作,要明確企業(yè)在開發(fā)利用北極資源方面,須遵循相關(guān)國際法和國際條約、尊重北極國家法律法規(guī)、尊重北極原住民的利益和合理關(guān)切,在保護北極生態(tài)環(huán)境的前提下,以可持續(xù)的方式進行,并鼓勵有實力企業(yè)利用自身的資金、技術(shù)和國內(nèi)市場優(yōu)勢進行小規(guī)模商業(yè)開發(fā)試探,積累開發(fā)經(jīng)驗,做好技術(shù)儲藏.此外,針對國際社會對于中國北極開發(fā)上的疑慮和擔(dān)憂,中國政府有必要進一步闡發(fā)北極開發(fā)的原那么立場和政策主張.
四、結(jié)語
當(dāng)前的北極治理正處于危與機并存的大環(huán)境中,一方面,在和平與開展的時代主題下,北極治理得以在較穩(wěn)定的背景下開展,另一方面,在世界面臨百年未有之大變局下,北極治理進程中長期積累的矛盾與新出現(xiàn)的問題疊加,形成了北極治理既取得巨大成績又出現(xiàn)治理“內(nèi)卷化〞日益凸顯的復(fù)雜局面. 在推進北極治理國際合作的進程中,要尊重北極國家對北極大陸和島嶼的領(lǐng)土主權(quán)以及對專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架等海域的管轄權(quán)和相關(guān)主權(quán)權(quán)利,尊重北極原住民的傳統(tǒng)、文化和開展權(quán).同時也要看到北極治理與全人類命運與共,各國應(yīng)從全人類長遠利益而非狹隘的國家短期利益出發(fā),應(yīng)該秉持共商、共建、共享新治理觀,而摒棄“叢林法那么〞等不合理思維,加深對北極治理的認知、整合北極治理理念和意愿,擴充北極治理的資源手段,切實提高北極治理能力,著力破解當(dāng)前存在的北極治理“內(nèi)卷化〞.而中國作為近北極大國,與北極治理利益攸關(guān),未來中國要牢牢抓住北極開展的歷史機遇,妥善破解北極治理“內(nèi)卷化〞,努力為北極地區(qū)的和平穩(wěn)定與可持續(xù)開展提供中國方案、奉獻中國智慧、展示中國經(jīng)驗.
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北極治理“內(nèi)卷化〞與中國應(yīng)對
簡要：摘 要:全球氣候變暖促使北極地區(qū)成為人類經(jīng)濟社會開展的新空間,北極治理正受到國際社會前所未有的關(guān)注.在相關(guān)國際法、國際條約和現(xiàn)有治理機制框架下,北極治理取得了一定的成績
摘 要:全球氣候變暖促使北極地區(qū)成為人類經(jīng)濟社會開展的新空間,北極治理正受到國際社會前所未有的關(guān)注.在相關(guān)國際法、國際條約和現(xiàn)有治理機制框架下,北極治理取得了一定的成績,但由于認知水平、理念意愿、能力手段等方面的制約,當(dāng)前北極治理存在開放性缺乏、機制性缺陷和應(yīng)對力薄弱等明顯的“內(nèi)卷化〞問題.準(zhǔn)確把握北極治理“內(nèi)卷化〞的主要表現(xiàn)并深入剖析其形成原因,是實現(xiàn)北極善治的根底.中國作為北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方,參與北極事務(wù)由來已久, 未來可以本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)〞的根本原那么,著力提升北極治理的話語權(quán)重,夯實北極科研能力,探索保護與開發(fā)相統(tǒng)一的治理新路徑.
本文源自羅會鈞; 查云龍， 中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 發(fā)表時間：2022-06-29
關(guān)鍵詞:北極治理;內(nèi)卷化;治理合作;中國方案
本文研究的北極地區(qū)指的是北緯66度34分(北極圈)以內(nèi)的廣闊地區(qū),包括極區(qū)北冰洋、邊緣陸地海岸帶及島嶼、北極苔原和最外側(cè)的泰加林帶,這里有著特殊的自然環(huán)境和地緣政治地位.近年來,北極治理受到國際社會的日益關(guān)注,這一方面是由于北極地區(qū)的自然環(huán)境隨著全球氣候變暖而發(fā)生著快速變化;另一方面,人類經(jīng)濟社會的開展也需要開辟新空間;此外,現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和裝備的進步使得北極治理成為現(xiàn)實可能.北極治理有著長期的歷史,在相關(guān)治理機制的運作下,北極治理取得了一定的成績.比方,1920年簽署的?斯瓦爾巴條約?確立了挪威對斯瓦爾巴群島的充分和不可分割的主權(quán),使該群島成為北極地區(qū)唯一的非軍事區(qū);為應(yīng)對美國和挪威等國對北極熊的過度商業(yè)捕獵,加拿大、丹麥、挪威、蘇聯(lián)和美國在1973年簽署了?保護北極熊協(xié)定?,對這一行為予以標(biāo)準(zhǔn)和限制.特別是在北極理事會成立后,北極治理在航空和海上搜救合作、海洋石油污染防治合作以及國際北極科學(xué)合作領(lǐng)域都取得很大的進展.但由于種種原因,當(dāng)前北極治理存在諸多問題,出現(xiàn)了明顯的“內(nèi)卷化〞開展趨向.本文擬探討北極治理“內(nèi)卷化〞的表現(xiàn)及其成因,并提出中國破解北極治理“內(nèi)卷化〞效應(yīng)的初步方案.
一、北極治理“內(nèi)卷化〞的主要表征
“內(nèi)卷化〞原是社會學(xué)概念,它的最初提出者是美國人類學(xué)家戈登威澤,后經(jīng)過格爾茨進一步開展, 主要表示在受到外界條件制約的情況下,某個制度和模式不斷向內(nèi)部求開展,使內(nèi)部精細和復(fù)雜化但模式本身得不到進步的過程.黃宗智在他的?華北的小農(nóng)經(jīng)濟與社會變遷?一書中,將格爾茨的農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化解釋為勞動力邊際產(chǎn)量的遞減.[1](P6)黃教授的注釋雖與概念原意有所出入,引發(fā)了極大的爭議,但卻引入了勞動的邊際生產(chǎn)率問題,進而開展和豐富了這一概念,使之更適于應(yīng)用到人文社會科學(xué)研究領(lǐng)域.后來,杜贊奇在研究中國晚清和民國時期的國家政權(quán)建設(shè)時,提出“國家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化〞的概念,首次將這一社會學(xué)概念借用于政治領(lǐng)域.[2](P54G55)近年來,內(nèi)卷化作為重要的學(xué)術(shù)概念和分析工具,已廣泛應(yīng)用于社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)的研究.基于此,本文認為 “內(nèi)卷化〞也可以應(yīng)用于北極治理研究,是分析當(dāng)前北極治理現(xiàn)狀和問題的有力工具.當(dāng)前,北極治理體系內(nèi)部不斷精細化、復(fù)雜化而治理能力未得到提升,北極治理出現(xiàn)邊際效益遞減、治理赤字不斷擴大的內(nèi)卷化問題.現(xiàn)階段北極治理“內(nèi)卷化〞主要表現(xiàn)為開放性缺乏、機制性缺陷和應(yīng)對力薄弱三大矛盾.
(一)開放性缺乏與北極治理合作性需求間的矛盾
北極大陸和島嶼面積約800萬平方公里,這些大陸和島嶼的領(lǐng)土主權(quán)分別屬于加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國,從地理上看,這8個環(huán)北極國家屬于北極治理進程的域內(nèi)國家.8個環(huán)北極國家的領(lǐng)土自然延伸到北極地區(qū)以內(nèi),其中5國環(huán)繞北冰洋,因此,它們對北極事務(wù)最為關(guān)注,受北極地區(qū)的科研、環(huán)保與開發(fā)的影響最大也最直接.毫無疑問,北極治理的最主要主體是域內(nèi)國家,也始于域內(nèi)國家.與此同時,我們也認識到,無論是氣候系統(tǒng)、地理環(huán)境,還是科學(xué)研究與經(jīng)濟開展,全球都是一個統(tǒng)一的整體,各個局部緊密聯(lián)系、無法割裂,任何一個子系統(tǒng)發(fā)生變化都有可能引起更大范圍甚至全球范圍其他系統(tǒng)的變化.比方在氣候領(lǐng)域,北極作為地球最大的兩個熱穴區(qū)之一,在某種程度上可以看作是全球大氣對流尤其是大洋環(huán)流的中心地區(qū),而且,世界氣候變化的幅度在高緯度得以強化, 表現(xiàn)得更為明顯,根據(jù)“整體地球系統(tǒng)〞的概念,大氣對流與大洋環(huán)流的相互作用是影響全球氣候變化的最重要因素之一.[3]因而,可以說北極治理是全球性問題,具有明顯的全球合作性和非封閉的特征.
當(dāng)前,北極治理在現(xiàn)實上仍是北極國家尤其是北極地區(qū)的大國在發(fā)揮著主導(dǎo)作用,北極國家警惕域外國家對北極事務(wù)的介入,近年來地區(qū)保護主義的趨勢不斷加強,限制域外國家在北極地區(qū)活動的動機十清楚顯.[4]北極理事會是北極治理實踐中最重要的區(qū)域性機制安排,然而域外國家想要參加這一機制卻障礙重重.以中國為例,2022年中國開始申請成為北極理事會的永久觀察員國,但因局部成員否決未能實現(xiàn);[5]2022年4月,中國再次申請北極理事會的永久觀察員國,北極理事會2022年部長級會議宣布接受中國等6個國家成為理事會正式觀察員國.但據(jù)媒體報道,北極理事會成員國對此進行了劇烈辯論,中國是申請參加名單上最有爭議的,它的候選身份獲得所有北歐國家的支持,而俄羅斯與加拿大在辯論中曾表示不同程度的反對,雖然最后中國等6國獲得批準(zhǔn)成為正式觀察員,但它們將受到一份新制定的“觀察員規(guī)那么〞限制(人稱“努克標(biāo)準(zhǔn)〞),這份規(guī)那么包括了俄羅斯和加拿大的一些要求,可以參加所有的會議,但部長級會議除外,且沒有決定權(quán).[6]可以看出,對于擴充北極理事會規(guī)模的問題,北極理事會各成員國意見不一,北歐國家希望將北極“國際化〞,而在北極控制了更多領(lǐng)土的俄羅斯和加拿大那么強烈反對.[7]這種情況充分反映出在北極治理開放性和國際化議題上,北極域內(nèi)外國家之間以及北極域內(nèi)不同國家之間存在一定程度上的利益沖突與競爭.在北極治理日益成為全球性問題的背景下,開放性缺乏與北極治理合作性需求間的矛盾仍相當(dāng)突出,是北極治理“內(nèi)卷化〞的主要表現(xiàn)之一.
(二)機制性缺陷與北極治理協(xié)同性需求間的矛盾
當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局,全球性熱點問題此起彼伏,人類面臨的共同挑戰(zhàn)復(fù)雜多變,所有這些問題都是全球治理的對象,而以主權(quán)國家為主的治理主體在應(yīng)對和解決全球性問題時難免力不從心,甚至有些大國為了一己私利逃避責(zé)任,總體而言,傳統(tǒng)治理機制和模式已出現(xiàn)“邊際奉獻遞減〞. 所以,在破解治理“內(nèi)卷化〞、實現(xiàn)可持續(xù)治理的進程中,有必要“翻新〞和完善治理機制,以實現(xiàn)對問題領(lǐng)域的全覆蓋和對主體治理能力的有效整合.北極治理是全球治理的重要一環(huán),當(dāng)前全球治理的機制性缺陷在北極治理進程中無疑也有明顯的表達.
北極事務(wù)沒有統(tǒng)一適用的單一國際條約.[8]當(dāng)前北極事務(wù)的治理機制主要由北極理事會等相關(guān)論壇和涉及北極地區(qū)事務(wù)的假設(shè)干國際協(xié)定所建構(gòu).北極理事會是1996年成立的一個高級別論壇,旨在提供一個促進北極國家在北極原住民的參與下,在廣泛的北極議題(涉及軍事平安的有關(guān)問題除外),尤其是在北極地區(qū)可持續(xù)開展與環(huán)境保護問題上進行合作、協(xié)調(diào)和互動的平臺.[9]這個高級別論壇由8個理事會成員(8個北極國家)、6個永久參與者(代表北極原住民的6個組織)、6個工作組(負責(zé)理事會的研究、監(jiān)測和其他工作)和38個觀察員(非北極國家、政府間組織和非政府間組織)組成[10](詳見表1).北極理事會的主要工作是定期通過其工作組進行全面、前沿的環(huán)境、生態(tài)和社會評估,到目前為止,北極理事會只通過了三項具有法律約束力的協(xié)定,分別是?北極航空和海上搜救合作協(xié)定?(2022年)、?北極海洋石油污染防范和應(yīng)對合作協(xié)定?(2022年)及?關(guān)于加強國際北極科學(xué)合作的協(xié)定?(2022年).可見, 目前北極理事會的大局部制度建構(gòu)是基于成員國之間的宣言或無約束力的國際條約之上,因此具有明顯的“軟法〞特征,難以實現(xiàn)更深層次的合作.[11]不僅如此,北極理事會作為一個論壇沒有自己的預(yù)算, 所有工程和建議都由一個或多個北極國家贊助,有些工程還需要其他實體的支持.北極理事會也沒有執(zhí)行權(quán),無法執(zhí)行其準(zhǔn)那么、評估或建議,這一權(quán)利屬于各北極國家所有.此外,北極理事會主席每兩年由北極國家輪流擔(dān)任,歷任主席都會根據(jù)自己的價值偏好和政策關(guān)注點制定任期內(nèi)的優(yōu)先方案.當(dāng)前的北極理事會主席是冰島,冰島作為輪值主席(2022G2022年)的四個優(yōu)先事項分別是:北極海洋環(huán)境、氣候和綠色能源解決方案、北極人民和社區(qū)以及更強大的北極理事會.但是,北極理事會這一安排又產(chǎn)生了政策難以連貫的問題,上一任輪值主席國在兩年任期內(nèi)未能完成的工作,在下一任上臺后,根本上都會不了了之.[12]
涉及北極地區(qū)事務(wù)的假設(shè)干國際協(xié) 定 包 括 6 大 門 類 的 21 個 條約.[13]如,涉及領(lǐng)土主權(quán)類別的?斯瓦爾巴條約?(1920,巴黎);涉及海洋、航運、漁業(yè)類別的?聯(lián)合國海洋法公約?(1982,蒙特哥灣);涉及氣候變化和環(huán)境類別的?聯(lián)合國氣候變化框架公約?(1992,紐約)等.這其中,又以?聯(lián)合國海洋法公約?為核心的海洋法治理體系對北極治理的影響和意義最大.但?聯(lián)合國海洋法公約?在北極治理中的效用也不樂觀,雖然該公約作為權(quán)威的國際海洋法律安排適用于北極地區(qū), 也在北極治理中發(fā)揮出不可或缺的作用,不過,由于?聯(lián)合國海洋法公約?本身就是世界各國的主張經(jīng)過折中和妥協(xié)的產(chǎn)物,尤其是許多條款的不具體性以及未作明確規(guī)定的問題,都使得諸多矛盾與分歧依然存在,甚至某些矛盾還隨著該公約的生效而日益凸顯,并產(chǎn)生了一定的負面效應(yīng).[14]可以預(yù)見的是,一旦在北極地區(qū)發(fā)生權(quán)利和利益沖突時,各國會利用這種模糊與抽象的條約規(guī)定聲張自己的利益主張,對條款作出有利于自己的解釋,如此反而會加深各國的爭執(zhí)與矛盾.而且,?聯(lián)合國海洋法公約?表達的是國際海洋法的一般性規(guī)定,并不是為北極量身制定,也不可能從北極特殊的地理狀況、歷史和現(xiàn)實出發(fā),對該地區(qū)的具體問題做出專門規(guī)定,因而并缺乏以解決北極地區(qū)面臨的治理問題.[15](P61)由此可見,雖然隨著實踐的不斷深入,北極治理機制在多個層面得到了推進和強化,但現(xiàn)階段的北極治理機制對北極治理的協(xié)同性需求依然存在著不適應(yīng)性.有效應(yīng)對北極事務(wù)的挑戰(zhàn)并構(gòu)建有效的北極治理架構(gòu),是北極治理的根本任務(wù)和主要目標(biāo).[16]
(三)應(yīng)對力薄弱與北極治理復(fù)雜性需求間的矛盾
北極治理議題涵蓋十分廣泛,從保護原住民的權(quán)利和文化到促進可持續(xù)的經(jīng)濟開展,從生態(tài)系統(tǒng)復(fù)原到環(huán)境污染的防治,從科學(xué)研究到資源開發(fā)和水域開放,甚至包括領(lǐng)土主權(quán)聲張爭議,所有這些涉及北極地區(qū)的事務(wù)問題和風(fēng)險挑戰(zhàn)都是北極治理的議題,具體的治理事項更是不可枚舉.而且由于北極地區(qū)處于一個極端惡劣的地理條件,它的生態(tài)系統(tǒng)、氣候環(huán)境還有當(dāng)?shù)卦∶竦纳罘绞降榷加衅洫毺匦?可以說北極是一個對環(huán)境十分敏感的地區(qū),與全球其他地區(qū)相比,更脆弱也更難治理,一旦發(fā)生改變,對當(dāng)?shù)靥赜形锓N和環(huán)境的影響將是不可逆的,據(jù)北極理事會下設(shè)的北極動植物保護工作組(CAFF) 的報告所提供的數(shù)據(jù),預(yù)計未來45年,北極熊的數(shù)量將受海冰縮減的影響而減少30%;[17]在加拿大境內(nèi)的一種名叫象牙鷗的高北極物種自20世紀(jì)80年代以來已經(jīng)減少了80%;[18]在已經(jīng)消失的21種北極語言中,有48%是1990年以來發(fā)生的,且語言消亡的速度越來越快.[19]除此以外,對北極治理造成最大挑戰(zhàn)的還是北極地區(qū)正經(jīng)歷的劇烈而快速的環(huán)境變化.北極地區(qū)的氣溫上升速度是全球平均水平的兩倍多,氣候變暖改變著北極的自然環(huán)境、威脅著北極特有的生態(tài)系統(tǒng),使北極地區(qū)發(fā)生了許多變化,比方,由于永久凍土解凍、海平面上升和南方物種北遷,導(dǎo)致北極的淡水生態(tài)系統(tǒng)正在失去維持獨特物種生存的能力.極端嚴(yán)寒的氣候曾長期使人類對北極生態(tài)運作過程的影響保持在極低的水平,而氣候變化正推動人類的北極活動進入活潑的新時期,對北極地區(qū)帶來的影響和沖擊是巨大而又深遠的.顯然, 北極地區(qū)繁多復(fù)雜的治理領(lǐng)域和問題有著相應(yīng)多樣化的治理需求,這對北極治理能力是巨大的考驗.
當(dāng)前的北極治理能力在涉及國家權(quán)利和核心利益的問題上也顯得力不從心,這主要表現(xiàn)在局部國家對北極地區(qū)主權(quán)權(quán)利的爭奪等問題.對北極提出領(lǐng)土主張的主要有俄羅斯、美國、加拿大、丹麥和挪威五國,而最早對北極提出領(lǐng)土訴求的是加拿大.[20]目前,北極的領(lǐng)土主權(quán)爭端主要剩下加拿大和丹麥之間的漢斯島,兩國采取冷處理的方式,矛盾根本可以忽略不計,但北極地區(qū)的主權(quán)權(quán)利爭端卻不曾減少,其中主要的主權(quán)權(quán)利爭端就是北極海底大陸架問題.由于北極理事會被明確排除了軍事平安領(lǐng)域的治理權(quán),對這一問題的治理主要依靠相關(guān)國際法、條約與國際共識.對于北極領(lǐng)土的劃分有兩種主張:一是加拿大和俄羅斯主張的扇形劃分原那么;二是近年來依據(jù)海底大陸架主張劃分原那么,主要法律依據(jù)是1982年通過的?聯(lián)合國海洋法公約?.[21]扇形原那么是指北極鄰近國家以其領(lǐng)土的東西兩端為端點, 分別與北極點連接,形成的扇形區(qū)域應(yīng)當(dāng)屬于該鄰近國家所有.該原那么最早由加拿大于1907年提出, 得到俄羅斯的支持,不過沒有得到國際公認.而按照?聯(lián)合國海洋法公約?對大陸架的定義,沿海國的大陸架包括其領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸,擴展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土,如果從測算領(lǐng)海寬度的基線量起到大陸邊的外緣的距離不到二百海里,那么擴展到二百海里的距離.[22]由于沿海國對大陸架享有專屬主權(quán)權(quán)利,為擴大本國大陸架管轄范圍,俄羅斯、加拿大和丹麥都主張羅蒙諾索夫海嶺是其各自領(lǐng)土的自然延伸,并積極尋找于己有利的證據(jù).[23]隨著北極形勢的變化,將來北極地區(qū)的主權(quán)權(quán)利爭端恐將愈演愈烈.由于缺乏有效的治理手段和能力,這些問題在較長時期都難以得到妥善解決,面對北極地區(qū)大量的復(fù)雜性治理需求,現(xiàn)階段的北極治理能力缺口可見一斑.
二 、北極治理“內(nèi)卷化〞形成的主要原因
對北極治理“內(nèi)卷化〞的形成原因進行深入分析,是推動北極治理不斷走向善治的關(guān)鍵.北極治理 “內(nèi)卷化〞的出現(xiàn)無疑是多方面因素共同造成的結(jié)果,不少學(xué)者對此進行過深入的闡述,比方有些學(xué)者所指出的當(dāng)前北極治理存在“治理機制碎片化〞、“相關(guān)國際法碎片化〞的問題以及北極治理具有特殊性等問題,都是北極治理“內(nèi)卷化〞和困境出現(xiàn)的重要原因.應(yīng)該說,北極治理“內(nèi)卷化〞是一個歷史現(xiàn)象,須放進北極治理的歷史進程和人類開展的時代背景中加以考量.當(dāng)前北極治理進程中出現(xiàn)的不完善性的背后有著深層次的原因,涉及主體的能力、意愿和權(quán)力、利益等問題,具體來說,當(dāng)前北極治理出現(xiàn)“內(nèi)卷化〞主要有認知水平、理念意愿和能力手段三個方面的原因.
(一)認知水平深刻影響治理進程的有效開展
治理過程是認知活動和實踐活動的有機統(tǒng)一,治理活動的開始與治理問題的出現(xiàn)之間存在一個認知環(huán)節(jié).有學(xué)者認為“治理活動和治理問題是相伴而生的〞,這一觀點值得商榷,相伴而生意味著同時性,而在實際情況中,治理相對于問題的出現(xiàn)往往是滯后的.嚴(yán)格來說,只有當(dāng)主體認識到問題的存在, 意識到問題的后果,并將問題上升為治理議題時,治理活動才正式開始,在北極治理進程中,主體的認知水平對治理活動影響是全過程的.
一是認知水平影響治理的準(zhǔn)確度.尤其是諸如氣候變化這一類的問題,具有明顯的長周期和緩慢漸變的特點,很多氣候問題及其帶來的影響不能很快地表達出來,并且相關(guān)問題在不同區(qū)域和不同時期的表現(xiàn)形式會有很大的不同,這增加了認識的難度.現(xiàn)階段雖然專家們普遍認為地球正在變暖,但這在多大程度上直接歸因于人類活動或是由人類活動造成的尚不清楚,人類活動對此問題的影響極難評估.[24]正是由于北極治理相關(guān)問題與矛盾的暴露需要一定的累積,因而對它的認識有一個不斷提升的過程,并不是一蹴而就的.
二是認知水平影響治理科學(xué)化.為了充分展示北極治理問題的全貌,治理主體要依靠科學(xué)的方式方法,設(shè)置一系列指標(biāo)體系,通過監(jiān)測獲得和生成數(shù)據(jù)與信息,再做出相應(yīng)的處理和評估,這在科學(xué)治理中起著根底性的作用.以北極地區(qū)生物多樣性的保護和治理為例,為了實現(xiàn)治理科學(xué)化,必須獲得北極地區(qū)生物資源和生存環(huán)境的當(dāng)前及歷史狀況等方面的準(zhǔn)確信息,而北極地區(qū)的監(jiān)測能力和手段有限,采樣嚴(yán)重缺乏,并且一直以來,北極監(jiān)測的做法根本上就是支離破碎和不完整的.[25]在氣候變化為主要因素的影響下,北極生物多樣性正經(jīng)歷一場劇烈而加速的變化,但由于目前北極不興旺的觀測網(wǎng)絡(luò)體系, 很難在復(fù)雜而又廣闊的北極地區(qū)發(fā)現(xiàn)和確定生物多樣性的具體而完整的變化情況.
三是認知偏差影響治理的有效性.北極地區(qū)不僅集中了全球氣候變化問題,也因氣候變化成為其他國際環(huán)境問題的聚集地.[26](P291)雖然氣候變化在北極地區(qū)的表現(xiàn)是顯而易見的,但這卻主要是由北極以外地區(qū)的人類活動導(dǎo)致的,因而,北極氣候問題只有在全球框架和公約下才能得到有效治理.?巴黎協(xié)定?是國際社會應(yīng)對氣候變化問題的重要框架性安排,美國作為當(dāng)前全球第二大溫室氣體排放國和累計世界最大溫室氣體排放國在應(yīng)對氣候治理時過于強調(diào)本國的短期經(jīng)濟利益,削弱了全球合作應(yīng)對氣候變化的努力.例如,美國總統(tǒng)特朗普認為?巴黎協(xié)定?有損美國利益,降低美國的經(jīng)濟競爭力,并帶來不公平的經(jīng)濟負擔(dān),在2022年6月宣布退出?巴黎協(xié)定?.值得注意的是,美國政府也沒有簽署?京都議定書?,時任美國總統(tǒng)布什在2022年曾表示,議定書要求太高會損害美國的經(jīng)濟,不會將條約提交國會批準(zhǔn).雖然美國的短視行為不會改變?nèi)驊?yīng)對氣候變化的決心與行動,但美國的態(tài)度或?qū)聿淮_定性,影響減排力度.可見,狹隘的國家利益會影響認知客觀性,進而影響治理的效力.
(二)國家間的治理理念與意愿暫難整合
當(dāng)前的北極治理仍是以主權(quán)國家為核心主體的.主權(quán)國家有其自身固有的價值立場和廣泛的國家利益訴求,這反映在治理中就是各個國家治理理念和意愿的差異.治理理念和意愿差異的背后是國家利益和價值的分歧,而全球共同價值體系的缺失,成為全球性治理的一個重要制約因素,因為共同價值體系是全球性治理的關(guān)鍵.[27]近年來相關(guān)國家都對北極事務(wù)和北極治理發(fā)布過國家政策文件,說明本國的治理理念和意愿,指導(dǎo)國家的北極治理行動,在北極治理進程中,各主權(quán)國家的治理理念與意愿短期內(nèi)難以得到有效整合,這主要表達在三個方面.
一是大國的北極戰(zhàn)略理念普遍發(fā)生轉(zhuǎn)向.以美、俄兩國北極政策為例.2022年俄羅斯北極科考隊從北極點下潛至海底,插上一面鈦合金制造的俄羅斯國旗,“宣示主權(quán)〞意味濃厚,而2022年美國總統(tǒng)特朗普有意購置格陵蘭島的新聞也引發(fā)全球熱議,兩起事件說明美、俄兩國對北極地區(qū)的關(guān)注和博弈已進入實質(zhì)性階段.在俄羅斯的北極政策文件中,國家平安是核心原那么,認為俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)的軍事、經(jīng)濟、文化、環(huán)境和社會及人道主義平安,對于確保俄羅斯的北極主權(quán)和經(jīng)濟社會開展具有戰(zhàn)略意義.[28]同時,美國政府對北極高度重視,向北極傾注更多外交和軍事資源,如增強美國在北極地區(qū)的軍事存在,并將“美國優(yōu)先〞政策適用于北極的經(jīng)濟治理議題,表現(xiàn)出利己排他的價值取向,[29]強調(diào)“美國在北極地區(qū)有著獨特的關(guān)鍵性利益〞.大國的北極戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向反映出各大國愈發(fā)重視北極地區(qū)巨大的戰(zhàn)略價值,也展現(xiàn)了各大國確保本國在北極治理中權(quán)益最大化的決心.
二是北極國家間的利益沖突較為明顯.以北極航道的治理理念分歧為例.北極航道主要由兩條航道構(gòu)成,分別是大局部航段位于俄羅斯北部沿海的東北航道(俄稱北方海航道)和大局部航段位于加拿大北極群島水域的西北航道,西北航道是大西洋和太平洋之間最短的航道,但航行與港口條件不如東北航道.加拿大1973年起宣稱西北航道所屬的北極群島水域?qū)儆诩幽么蟮膬?nèi)水,并于1985年劃定了直線基線,此后,加拿大政府反復(fù)重申對西北航道擁有主權(quán).而美國與歐盟對此竭力反對,主張西北航道是國際海路,各國享有航行自由的權(quán)利.同時,俄羅斯對北方海航道開發(fā)也有著復(fù)雜的心態(tài),一方面囿于資金能力有限,需要中國等國的資金參與,另一方面又不愿失去其在北方海航道開發(fā)的主導(dǎo)權(quán),要求在北極地區(qū)開發(fā)中必須占據(jù)主導(dǎo)地位.治理主體的理念意愿差異,尤其是主要大國間的權(quán)利分歧是北極治理合作的一大障礙.
三是域外國家仍缺乏北極治理話語權(quán).本質(zhì)上北極治理就是全球性治理,域外國家參與北極事務(wù)是承當(dāng)國際責(zé)任的表現(xiàn),并且域外國家在北極沒有主權(quán)權(quán)利爭議,沒有復(fù)雜的利益糾葛,更能提出具有普遍代表性的治理理念.但北極主要大國不愿意域外國家充分參與到北極治理進程中,通過設(shè)定各種規(guī)那么進行額外限制,如明確觀察員國的主要作用就是觀察北極理事會的工作,主要在工作組一級參與相關(guān)的工程,而工程的發(fā)起和領(lǐng)導(dǎo)者只能是北極國家或永久參與者,此外,為了防止域外國家通過財政資助控制工程,理事會還特別規(guī)定觀察員對任何特定工程的財政捐助不得超過北極國家提供的資金額. 總體看,域外國家的北極治理話語權(quán)受到嚴(yán)格限制,對北極治理的奉獻潛能無法得到釋放.全球性治理中最突出的矛盾問題就是國家利益和全球利益之間的沖突問題,而利益沖突嚴(yán)重影響治理理念和意愿的整合,這會使全球性治理陷入集體行動的困境.[30]
(三)能力手段缺乏成為北極治理最大掣肘
治理是對資源的配置.對北極治理來說,需要投入的資源十分巨大,雖然各國都重視北極治理的重要意義,但參與北極治理需要足夠的財力資源和科研能力作保證,當(dāng)前的北極治理在能力和手段上都存在較大缺乏.
一是北極特殊環(huán)境帶來的治理困難.以北極科研和開發(fā)為例.由于北極位于浮冰上,難以設(shè)置固定永久的科研設(shè)施設(shè)備,建立科研浮冰站成了不二選擇,但這既困難又昂貴,前期規(guī)劃籌備時間長、建站物資和設(shè)備復(fù)雜繁多,還要建立后勤基地,投資額可見一斑.而開發(fā)北極資源代價更大,一年中可以施工的工期很短,開發(fā)時間以十年計,還必須克服在凍土或冰面上豎架挖井的難題,此外現(xiàn)代化的生活設(shè)施和勞動力高工資也是巨大負擔(dān).據(jù)計算,在北冰洋的波弗特海上鉆探一口油井是墨西哥灣相似井本錢的50倍以上.[31]
二是治理工程林立,推高治理本錢.北極治理議題都是系統(tǒng)性、綜合性程度高,問題緊密耦合的領(lǐng)域.維護北極生物多樣性是北極治理的重要工作,由于北極地區(qū)擁有多種多樣的海洋、淡水和陸地生境,所有這些生態(tài)系統(tǒng)都受到不斷變化的北極環(huán)境的影響,因而北極生物多樣性監(jiān)測包括海洋生態(tài)系統(tǒng)方案、淡水生態(tài)系統(tǒng)方案、陸地生態(tài)系統(tǒng)方案和沿海海岸生態(tài)系統(tǒng)方案等,每一個方案又包括各子工程, 這些工程都必須得到源源不斷的資金支持才能長期進行下去.
三是北極治理資源與力量供給缺乏.現(xiàn)有的北極知識與數(shù)據(jù)缺乏以呈現(xiàn)北極環(huán)境改變的全息圖, 為了增進對北極環(huán)境變化的了解,有必要改良研究方法、采用新興技術(shù)、利用好當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)知識、提高工作協(xié)調(diào)性并增加取樣,這需要投入更多的資源.在現(xiàn)有機制下,所有治理工程和建議都由一個或多個北極國家贊助,域外國家對北極治理的投入受到嚴(yán)格限制,但域內(nèi)國家對北極治理的投入畢竟是有限的,這樣的供給機制無疑會帶來嚴(yán)重的困境.改變目前北極治理力量供給缺乏的狀況,亟需改革現(xiàn)有體制規(guī)章屏障,只有接納有實力的國家深度參與,才能有效解決北極治理中的能力和資源缺口問題.
三 、破解北極治理“內(nèi)卷化〞的中國應(yīng)對
在全球氣候變暖和全球化深入開展的背景下,北極問題具有全球意義和國際影響.中國參與北極治理合法性毋庸置疑.首先中國是“近北極國家〞,是北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方,北極的環(huán)境變化對中國的氣候系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境有直接影響,并關(guān)系到農(nóng)林牧副漁等各領(lǐng)域的經(jīng)濟利益.其次,中國是世界第二大經(jīng)濟體和重要的貿(mào)易大國,在資金、市場、航運等方面具有優(yōu)勢,同時中國也是科技大國,在極地科研的技術(shù)、設(shè)備、知識和經(jīng)驗等方面都有較強實力,可以為北極治理發(fā)揮重要作用.第三,中國是聯(lián)合國安理會常任理事國,在維護世界和平與平安、促進國際社會共同利益方面承當(dāng)著重大的責(zé)任,中國積極參與治理北極,維護北極和平穩(wěn)定與可持續(xù)開展,是中國作為負責(zé)任大國承當(dāng)國際義務(wù)的生動表達.但中國作為北極域外國家在北極不享有領(lǐng)土主權(quán),未來應(yīng)本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)〞的根本原那么,著力提升北極治理的話語權(quán)重,著力夯實北極科研能力,并不斷探索保護與開發(fā)相統(tǒng)一的治理新路徑.
(一)進一步提升在北極治理中的話語權(quán)重
北極是世界的北極,實現(xiàn)北極地區(qū)的良好治理事關(guān)全球的共同利益.一方面,局部北極地區(qū)事務(wù)雖然是地區(qū)性的,但其影響是全球性的,例如北極地區(qū)的生態(tài)保護和氣候變化都深刻影響全人類的福祉. 另一方面,有些北極事務(wù)本身就是全球性的,比方,雖然北極地區(qū)的領(lǐng)土主權(quán)分屬8個北極國家,且北冰洋沿岸國還擁有相關(guān)管轄海域,但北冰洋也有公海和國際海底區(qū)域,依據(jù)?聯(lián)合國海洋法公約?等國際條約,公海海域和國際海底區(qū)域?qū)λ袊议_放,不管其為沿海國或內(nèi)陸國,另外,根據(jù)?斯瓦爾巴條約?, 所有締約國公民可以自由進出斯瓦爾巴群島,進行任何不違反挪威政府法律的行為.可見,對北極國際公海等區(qū)域的保護、開發(fā)、利用是全球各國共同分擔(dān)的事權(quán),涉及全球的共同利益.但是中國目前在北極治理中的話語權(quán)還十分有限,亟需進一步提升話語權(quán)重.
一是要提供科學(xué)理念,提高話語影響力.當(dāng)前北極治理面臨許多問題與挑戰(zhàn),深層次矛盾日益暴露,面對當(dāng)前的治理難題與困境,亟需建立新的開展觀、利益觀和治理觀,創(chuàng)新治理理念.中國提出的構(gòu)建人類命運共同體思想深刻答復(fù)了“世界怎么了〞“人類怎么辦〞的時代課題,為人類的開展提供新的理念選擇,既是破解世界對中國疑慮的中國智慧,也是為人類更好解決治理難題的中國方案.在北極治理中,人類命運共同體思想對于整合國家間的治理理念與意愿、化解國家間利益沖突、實現(xiàn)利益共生和合作共贏具有巨大的理論和現(xiàn)實意義,中國應(yīng)在北極治理實踐中不斷宣傳、闡釋和踐行人類命運共同體理念,增強國際社會的認同,使人類命運共同體思想成為北極治理中高度的理念自覺.
二是要依托有效平臺,增強話語傳播力.傳播方式?jīng)Q定著我國北極政策的理念、文本內(nèi)容等能否得到有效傳播.[32]增強話語傳播力首先要利用好現(xiàn)有多邊和雙邊交流方式,有效開展國際對話.在舉辦多邊論壇方面,2022年中國成功承辦北極科學(xué)頂峰周活動,開亞洲國家承辦之先河;在開展雙邊對話方面,中、美2022年就建立了海洋法和極地事務(wù)年度對話機制;與域內(nèi)外國家合作方面,中國與冰島在2022年簽署了北極合作框架協(xié)議,這是中國首次與北極國家締結(jié)北極領(lǐng)域?qū)ｉT協(xié)議.此外,中國與日本、韓國在2022年啟動北極事務(wù)高級別對話,同英國、法國也開展雙邊海洋法和極地事務(wù)對話.通過這些平臺,中國得以有效地交流分享相關(guān)政策理念和實踐經(jīng)驗,提升了中國北極事務(wù)的話語權(quán)重,應(yīng)總結(jié)好的經(jīng)驗做法,不斷增強中國話語傳播力.未來還可以通過公共外交渠道開展交流,如支持和鼓勵科研機構(gòu)與外國智庫、學(xué)術(shù)機構(gòu)開展交流和對話,宣介中國智慧和方案.
(二)進一步提升在北極治理中的能力建設(shè)
中國作為北極事務(wù)的積極參與者、建設(shè)者,也是北極治理的奉獻者,中國不僅應(yīng)為北極治理奉獻中國智慧,也要提供豐富的公共產(chǎn)品和資源.北極具有重要的科研價值,科考既是當(dāng)前中國在北極治理中最為關(guān)切的利益之一,同時也是中國有效介入北極事務(wù)的最正確方式.[33]但是,中國參與北極科考事務(wù)的程度和廣度還是比擬欠缺,比方在北極理事會機制下,中國目前僅參與了北極留鳥建議、維持北極觀測網(wǎng)絡(luò)及2022G2022年北極生物多樣性行動三個工程,資源奉獻量與中國的國家實力和國際地位不匹配. 探索和認知北極是北極問題的重點領(lǐng)域,中國對北極科研的投入力度還有很大的深化空間.
一是要著力提高北極科學(xué)考察和研究能力.自1996年中國成為國際北極科學(xué)委員會成員國以來, 中國的北極科研活動日趨活潑.2022年,中國在斯匹次卑爾根群島的新奧爾松地區(qū)建成擁有全球極地科考中規(guī)模最大的空間物理觀測點的“中國北極黃河站〞.截至2022年底,中國已成功進行10次北極海洋綜合科學(xué)考察和16次北極黃河站科學(xué)考察,實現(xiàn)了對北極觀測、調(diào)查和科研的常規(guī)化.得益于極地科考船站平臺,中國在北極地區(qū)已逐步建立起海洋、冰雪、大氣、生物、地質(zhì)等多學(xué)科觀測體系.由于技術(shù)裝備是認知、利用和保護北極的根底,[8]未來,應(yīng)加強北極科考站點和科考船舶等科研和保障平臺的建設(shè)與維護并提升其功能,推進新一代極地科學(xué)考察破冰船的建造工作,進一步提升中國在北極科考和研究的能力.
二是要著力培養(yǎng)北極專業(yè)人才和科研團隊.長期以來,我國極地研究偏向以南極科考為重,因而北極科研存在隊伍規(guī)模過小、年齡結(jié)構(gòu)不合理等問題,這已成為制約中國提升北極科技競爭力的主要障礙因素.因此,提升北極科研的能力和水平,要重視北極科研人才隊伍建設(shè).首先,要依托高校和科研機構(gòu)培養(yǎng)北極自然科學(xué)方面的人才.2022年,由北京師范大學(xué)等25所國內(nèi)高校共建的中國高校極地聯(lián)合研究中心成立,這對于加強極地科研能力、提高我國極地科學(xué)與教育水平具有重大戰(zhàn)略意義.接下來,可以進一步整合全國高校的北極科研力量和協(xié)同創(chuàng)新能力,完善北極科教體系和應(yīng)用平臺建設(shè),加強北極科研人才的國際交流.其次,要大力培養(yǎng)社會科學(xué)領(lǐng)域的專業(yè)人才.加強包括北極政治、經(jīng)濟、法律、社會、歷史、文化以及北極活動管理等方面的北極社會科學(xué)研究,培養(yǎng)造就一批高水平人文領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者.此外,還要做好科普教育工作.引導(dǎo)全社會關(guān)注北極、了解北極,提高公民的北極意識和北極科研興趣.
(三)在北極治理中堅持保護與開發(fā)的統(tǒng)一
傳統(tǒng)的北極治理路徑有很多不合理之處.一方面治理規(guī)那么不民主,在規(guī)那么的制定、解釋、適用全過程都表達出西方強國的意志和利益,大國利己主義表現(xiàn)得淋漓盡致,傾向于“叢林法那么〞的思維;另一方面具有明顯的二元對立價值觀,將保護與開發(fā)對立,將治理與開展對立,將效率與公平對立,傾向于“休克療法〞的思維.北極治理“內(nèi)卷化〞反映的是北極治理進程中深層次的矛盾和挑戰(zhàn),破解北極治理“內(nèi)卷化〞需要立足于治理實踐、著眼于國際合作、致力于路徑創(chuàng)新.可持續(xù)是中國參與北極事務(wù)的根本目標(biāo),可持續(xù)就是要在北極推動環(huán)境保護、資源開發(fā)利用和人類活動的可持續(xù)性,致力于北極的永續(xù)開展.[8]實現(xiàn)可持續(xù)就是要在北極治理中堅持保護與開發(fā)的有機統(tǒng)一.
一是要依據(jù)國際法保護好北極.北極極端特殊的自然條件要求國際社會將生態(tài)環(huán)境保護放在北極治理的首要地位.北極地區(qū)是地球生態(tài)平安的重要屏障,也是人類文化多樣化的保護地,因此,保護北極一直是中國重要的北極政策目標(biāo)和主要政策主張,這也是中國認真履行有關(guān)國際條約的義務(wù)、承當(dāng)保護北極責(zé)任的表達.未來,中國在積極參與北極國際治理進程中,要堅持維護以?聯(lián)合國憲章?和?聯(lián)合國海洋法公約?為核心的現(xiàn)行北極國際治理體系,[8]以支持和參與北極理事會等治理機制的工作為主要路徑,為保護好北極的自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)做出奉獻.
二是要依法合理開發(fā)北極資源.開發(fā)利用北極資源是實現(xiàn)北極保護可持續(xù)的根本舉措,也是確保實現(xiàn)北極可持續(xù)開展的主要途徑.北極地區(qū)資源豐富,主要有油氣和礦產(chǎn)資源、漁業(yè)資源、旅游資源和航道資源等,受到北極自然條件以及人類現(xiàn)有技術(shù)和裝備水平的制約,當(dāng)前大規(guī)模商業(yè)開發(fā)北極資源的可能性不大.現(xiàn)階段主要是做好北極開發(fā)的中遠期規(guī)劃和可行性研究工作,要明確企業(yè)在開發(fā)利用北極資源方面,須遵循相關(guān)國際法和國際條約、尊重北極國家法律法規(guī)、尊重北極原住民的利益和合理關(guān)切,在保護北極生態(tài)環(huán)境的前提下,以可持續(xù)的方式進行,并鼓勵有實力企業(yè)利用自身的資金、技術(shù)和國內(nèi)市場優(yōu)勢進行小規(guī)模商業(yè)開發(fā)試探,積累開發(fā)經(jīng)驗,做好技術(shù)儲藏.此外,針對國際社會對于中國北極開發(fā)上的疑慮和擔(dān)憂,中國政府有必要進一步闡發(fā)北極開發(fā)的原那么立場和政策主張.
四、結(jié)語
當(dāng)前的北極治理正處于危與機并存的大環(huán)境中,一方面,在和平與開展的時代主題下,北極治理得以在較穩(wěn)定的背景下開展,另一方面,在世界面臨百年未有之大變局下,北極治理進程中長期積累的矛盾與新出現(xiàn)的問題疊加,形成了北極治理既取得巨大成績又出現(xiàn)治理“內(nèi)卷化〞日益凸顯的復(fù)雜局面. 在推進北極治理國際合作的進程中,要尊重北極國家對北極大陸和島嶼的領(lǐng)土主權(quán)以及對專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架等海域的管轄權(quán)和相關(guān)主權(quán)權(quán)利,尊重北極原住民的傳統(tǒng)、文化和開展權(quán).同時也要看到北極治理與全人類命運與共,各國應(yīng)從全人類長遠利益而非狹隘的國家短期利益出發(fā),應(yīng)該秉持共商、共建、共享新治理觀,而摒棄“叢林法那么〞等不合理思維,加深對北極治理的認知、整合北極治理理念和意愿,擴充北極治理的資源手段,切實提高北極治理能力,著力破解當(dāng)前存在的北極治理“內(nèi)卷化〞.而中國作為近北極大國,與北極治理利益攸關(guān),未來中國要牢牢抓住北極開展的歷史機遇,妥善破解北極治理“內(nèi)卷化〞,努力為北極地區(qū)的和平穩(wěn)定與可持續(xù)開展提供中國方案、奉獻中國智慧、展示中國經(jīng)驗.
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