《公共管理學》陳振明版考研筆記(整理后).docx

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1、導論，公共管理學的視野 1. “公共管理學”與“公共行政” “行政”本質(zhì)上包含著從指示和服務(wù)的含義；而“管理”首先意味著獲得結(jié) 果以及管理者為獲得結(jié)果負個人責任。 ①“公共行政”是政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公共提供服務(wù)的活動，行政官員或 行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人（政治家）所制訂的政策和法律。關(guān)注的 焦點是過程，程序以及辦公室的管理）傳統(tǒng)的公共行政學以及公共行政學院主 要是培養(yǎng)政府的職業(yè)文官的學科或機構(gòu)）。 ②“公共管理”是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動，它主要關(guān)注的不是 過程，程序和遵照別人的知識辦事以內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注結(jié)果和對結(jié)果的獲 得負個人責任。 2. “公共部門

2、”與“公共物品” （1） “公共部門”是公共事務(wù)的管理者和公共物品的提供者。廣義的公共部 門包括政府機構(gòu)，公用事業(yè)，公共事業(yè)，非政府公共機構(gòu)等部門以及各種不同組織 的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機構(gòu)和部 門，是最純粹的公共部門。 （2） Why ”準公共部門”（第三部門，非營組織）也歸入公共部門中？因其 “公共”特性： ①與純粹的公共部門目標一致，第三部門生產(chǎn)或活動的基本 ②與政府存在密切關(guān)系，其生產(chǎn)，活動的內(nèi)容和方式往往由政府實行控制或 必要的行政管制 ③與政府為社會所提供的物品一致公共物品或“準公共物品” ④投資主體或提供資源的主體也主要是政府。

3、 （3）公共物品：指具有消費的非競爭性和給排他性，自然壟斷性以及受費困 難等特征的物品，具有規(guī)模效益大的特點，政府是提供詞類物品的最正確方式。 （4）公共物品的劃分 ①純公共物品：國防，公共平安，外交，法規(guī)政策，環(huán)境保護，基礎(chǔ)研究， 空間技術(shù)。準公共物品：道路，能源，交通，通訊，城市公共服務(wù)，教育，廣播電 視，社保。②有形的公共物品（硬一一）：公共設(shè)施 無形的公共物品（軟一一 ）：法律。政策，制度 ③全國性的公共物品：國家或中央政府提供的服務(wù)一一國防，外交，全國性 法規(guī)政策 地方性的公共物品：城市基社，地方性法規(guī)，政策 3. “公共管理”與“私人管理”的異同 A、聯(lián)系。（1）都包含

4、了合作團體的活動。（2）都必須履行一般的管理職 能。 B、差異。（1）公共管理與私人管理的使命不同。公共管理是為公眾服務(wù)， 追求公共利益;私人管理以營利為目的。（2）與私人管理相比，公共管理的效率意 識不強。 （3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調(diào)責任。（4）就人事 管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系 統(tǒng)要復(fù)雜和嚴格得多。（5）公共管理有明顯的政治性和公共性。 4 . “治理”與“善治” ①治理泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式，有最小國家的治理，公司治理，新公 共管理，善治，社會一一控制系統(tǒng)及自組織網(wǎng)絡(luò)六種用法。 ②90年代后，世界銀行提出

5、“善治” 口號，合法，法治，負責，透明，有效 的政府成為善治的基本要素。 5 .公共管理學范式的興起 作為相對獨立的學科，公共部門管理尤其是政府管理研究形成為19世紀末 20世紀初，研究方向于1887年威爾遜的《行政的研究》一文確立，相對獨立的學 術(shù)框架建立于20世紀二三十年代，以1926年懷特《公共行政學研究導輪》及 1927年成洛比《公共行政原理》的出版為標志。三次重大范式變換，傳統(tǒng)的公共 行政學一一公共政策分析一一公共管理學。 6 .公共管理范式的出現(xiàn)：兩種途徑一一“政策途徑”（P-途徑）；“商業(yè)途 徑”（B-途徑） （1）①“P-途徑”來自于公共政策學院，以政策研究方向，重視定

6、量分析方 法，尤其是經(jīng)濟學分析手段。把政策執(zhí)行研究的焦點集中在政府的工程，公共組織 和私在所有不重要的方面是相同的。 ②“B-途徑”強調(diào)將工商管理和經(jīng)濟學的概念，理論和方法應(yīng)用于公共部門 管理的研究中，并仍關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。 （2）共同點：以組織外部定向（關(guān)心行政機構(gòu)以外的東西），強調(diào)政治因素 在管理中的作用；重視規(guī)范研究并關(guān)心改善管理績效，主張從經(jīng)驗中學習尤其是偏 愛案例分析法。 （3）各有所長：①P重新認識政策分析對于公共管理的重要性，學習實踐者 的經(jīng)驗，重視吸取經(jīng)驗教訓并加以傳播，促進政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。 ②B強調(diào)的研究和理論取向，應(yīng)用和融合不同學科的理論，方法和技術(shù)，

7、分成一種 以公管與私管相比擬為基礎(chǔ)的綜合框架，重視戰(zhàn)略管理，關(guān)心過程，強調(diào)公，私的 相似性，很少區(qū)別。 7 .雪城大學(1991年9月20號一一21號)第一次美國的公共管理學術(shù)研討 會是公共管理新范式誕生的象征性標志。 8 .公共管理學的研究對象：公共管理。即其要研究作為公共事務(wù)管理主體的 公共組織，特別是政府組織的結(jié)構(gòu)，功能及其與環(huán)境的關(guān)系，研究公共管理活動的 過程及其環(huán)節(jié)(組織，決策，溝通，協(xié)調(diào)，監(jiān)控，評論等)；研究如何應(yīng)用各種科 學知識及方法解決，公共事物的管理問題。一一公共管理活動，公共管理實踐。 9 .公共管理學的學科特征一一與傳統(tǒng)公共行政學的區(qū)別 (1)研究對象與范圍。傳一

8、局限于政府行政機關(guān)特別是官僚機構(gòu)的研究公一 擴大到其他政府機關(guān)(立。司)和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方 面。 (2)公更具跨學科，綜合性的特點。傳一建立在政治學基礎(chǔ)上，公一不同學 科。 (3)公將研究焦點由傳的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)為“外部取向”，由重視機構(gòu)過程 和程序研究轉(zhuǎn)到重視工程、結(jié)果與績效研究。 (4)涉及大量公共行政學沒涉及的主題。例：公共物品，公共選擇，政府失 敗。O O O O (5)公既是實證的有規(guī)范的，傳一局限規(guī)范研究。 10 .公共管理學的研究途徑和方法 (1)經(jīng)濟學途徑成為公共管理學研究的一個重要途徑(管理學途徑，政治學 途徑，法學途徑)。它采用經(jīng)濟學的

9、理論假定，概念框架，分析方法及技術(shù)來看待 公共管理問題。 ①公共選擇理論：將“經(jīng)濟人”假說，交換范式和方法論個人主義應(yīng)用到政 治和公共政策領(lǐng)域。作為一種公共政策的研究途徑，它假定：政治行動者個人(不 管是決策者或投票者)都被自利的動機所引導而選擇一項對其最有利的行動方案。 ②新制度主義(新制度學派)：強調(diào)制度在政治生活中的決定性作用；制度的 存在是因為它可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易本錢;在社會中，兩種能 最小化交易本錢的組織是市場和等級制；制度形成偏好，規(guī)定行為角色、約束行為 和形成期望。 (2)方法上的突出特征是強調(diào)跨學笠研究途徑，提倡以問題為中心的知識產(chǎn) 生方法。包括系統(tǒng)分

10、析、比擬分析、實驗分析、案例分析。 11、市場經(jīng)濟國家的政府管理實踐 A、在市場經(jīng)濟開展的不同時期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、和方式是不同的。 (1) 20世紀30年代前，主張限制國家或政府作用，讓商品經(jīng)濟在一種自由 放任的狀態(tài)下運行，國家晝少干預(yù)或不干預(yù)市場運行。奉行三個原那么：么有財產(chǎn)神 對不可侵犯原那么，契約原那么，自我負責原那么。 (2) 1929—1933年，西方資本主義爆發(fā)經(jīng)濟危機，客觀上促使凱恩斯主義 興起。凱恩斯以“有效需求”為基礎(chǔ)論證國家全國干預(yù)的合理性，他主張放棄自由 放任主義，實行對經(jīng)濟生活的全面干預(yù)，特別是通過財政和貨幣政策調(diào)控市場經(jīng)濟 的運行。 (3) 20世紀

11、70年代西方市場經(jīng)濟國出現(xiàn)“滯脹”現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟學思潮興起主張限制甚至取消政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用。 B、由于經(jīng)濟開展水平，政治文化及歷史傳統(tǒng)等方面的差異，各市場經(jīng)濟國的 政府公共管理模式亦不同。 （1）英美的市場主導模式。（2）歐洲或萊茵模式。（3）東亞的政府主導型 模式。 12、轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實踐。 A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端一一計劃經(jīng)濟（“命令式經(jīng)濟”）條件下。所 謂傳統(tǒng)政府即“全能型政府”：集中配置社會資源，對經(jīng)濟和社會生活全面、微 觀、直接干預(yù)。Q）政企不分、政資不分。（2）機構(gòu)臃腫，效率低下。（3）權(quán) 力過于集中。（4）政治民主化、科學化、制度化薄

12、弱。 B、轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)。（1）市場體制。（2）公共管理體制的創(chuàng) 新，行政政治體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。（3）高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊伍。 C、入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn)。（1 ）入世對政府管理方式的沖擊，傳 統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場化進程。（2）政府管理的法制化一一法律規(guī)那么意識淡 薄，“上有政策，下有對策”，地方利益至上。（3）公務(wù)員素質(zhì)與能力（官員的 市場觀念落后;法律意識淡化;競爭意識不強；學習能力缺乏）。 13、行政國家：指19世紀末，20世紀初，與壟斷的進程相一致，尤其是第 二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、行政、法三權(quán)分立的國家權(quán)力主體關(guān)系 中，行政權(quán)力和活

13、動擴張，具有制定同議會、立法效力相當?shù)男姓詈椭贫ㄍ?院判決效力相近的行政裁決權(quán)，大量直接管理和介入國家和社會事務(wù)，從而起到最 活躍和最強有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。 第一章、公共組織理論 1、組織：是指在一定的社會環(huán)境中，人們通地相互效而形成的具有共同心理 意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。組織目標與 行為是組織的本質(zhì)性特征。 2、公共組織：廣義一一就是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為 目的的組織。既包括政府組織，也包括第三部門組織。狹義一一國家機關(guān)組織。 3、公共組織、私人組織、第三部門的差異（43頁，表1 — 1, 了解就好）。 4、公

14、共組織的類型。 （1）按財務(wù)一會計標準劃分（有利于加強審計和對公共組織的監(jiān)督）：政府 機構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。 （2）按公共權(quán)力標準分類。 A、強制型公共組織：政府部門。根據(jù)憲法和法律的授權(quán)、依靠公共權(quán)力對公 共事務(wù)實行強制性管理。如，納稅人必須接受稅務(wù)管理部門的管理。 B、半強制型公共組織：更多依靠市場手段而非行政手段。其強制性是可對抗 的，當事人可拒絕裁決。如，仲裁委員會一一起訴。消費者權(quán)益保障委員會，各種 行業(yè)協(xié)會等。 C、非強制性公共組織：非強制性與服務(wù)性。如，各種院校、社區(qū)學校、研究 所、基金會、醫(yī)療保健機構(gòu)、文化和科學技術(shù)團體、各種咨詢

15、服務(wù)機構(gòu)。 （3）按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標準分類。 A、古典模型：建立在行政管理等古典組織理論的基礎(chǔ)上，效率是組織追求的 首要價值。專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。 特點：①組織具有四個基礎(chǔ)：目標、過程、顧客、領(lǐng)域。 ②對于每個組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個被賦予優(yōu)先地位。 ③行政部門在最高層次上按主要目標組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組 織目標的活動。 ④任何上級公能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在“控制范圍”。 ⑤行政權(quán)威和責任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機 構(gòu)。 ⑥垂直領(lǐng)導活動與參謀活動被嚴格加以區(qū)分。 B、官僚模型：其基礎(chǔ)是馬克斯.韋伯創(chuàng)立的官僚理論。理性一一合法權(quán)威。 認為組織靠非人格化的規(guī)那么來管理，理性意味著效率。 特點：①基于職能專業(yè)化的勞動分工。