《公共管理學(xué)》陳振明版考研筆記(整理后).docx

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1、導(dǎo)論，公共管理學(xué)的視野 1. “公共管理學(xué)”與“公共行政” “行政”本質(zhì)上包含著從指示和服務(wù)的含義；而“管理”首先意味著獲得結(jié) 果以及管理者為獲得結(jié)果負(fù)個(gè)人責(zé)任。 ①“公共行政”是政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公共提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或 行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人（政治家）所制訂的政策和法律。關(guān)注的 焦點(diǎn)是過程，程序以及辦公室的管理）傳統(tǒng)的公共行政學(xué)以及公共行政學(xué)院主 要是培養(yǎng)政府的職業(yè)文官的學(xué)科或機(jī)構(gòu)）。 ②“公共管理”是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是 過程，程序和遵照別人的知識(shí)辦事以內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲 得負(fù)個(gè)人責(zé)任。 2. “公共部門

2、”與“公共物品” （1） “公共部門”是公共事務(wù)的管理者和公共物品的提供者。廣義的公共部 門包括政府機(jī)構(gòu)，公用事業(yè)，公共事業(yè)，非政府公共機(jī)構(gòu)等部門以及各種不同組織 的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機(jī)構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)和部 門，是最純粹的公共部門。 （2） Why ”準(zhǔn)公共部門”（第三部門，非營(yíng)組織）也歸入公共部門中？因其 “公共”特性： ①與純粹的公共部門目標(biāo)一致，第三部門生產(chǎn)或活動(dòng)的基本 ②與政府存在密切關(guān)系，其生產(chǎn)，活動(dòng)的內(nèi)容和方式往往由政府實(shí)行控制或 必要的行政管制 ③與政府為社會(huì)所提供的物品一致公共物品或“準(zhǔn)公共物品” ④投資主體或提供資源的主體也主要是政府。

3、 （3）公共物品：指具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和給排他性，自然壟斷性以及受費(fèi)困 難等特征的物品，具有規(guī)模效益大的特點(diǎn)，政府是提供詞類物品的最正確方式。 （4）公共物品的劃分 ①純公共物品：國(guó)防，公共平安，外交，法規(guī)政策，環(huán)境保護(hù)，基礎(chǔ)研究， 空間技術(shù)。準(zhǔn)公共物品：道路，能源，交通，通訊，城市公共服務(wù)，教育，廣播電 視，社保。②有形的公共物品（硬一一）：公共設(shè)施 無形的公共物品（軟一一 ）：法律。政策，制度 ③全國(guó)性的公共物品：國(guó)家或中央政府提供的服務(wù)一一國(guó)防，外交，全國(guó)性 法規(guī)政策 地方性的公共物品：城市基社，地方性法規(guī)，政策 3. “公共管理”與“私人管理”的異同 A、聯(lián)系。（1）都包含

4、了合作團(tuán)體的活動(dòng)。（2）都必須履行一般的管理職 能。 B、差異。（1）公共管理與私人管理的使命不同。公共管理是為公眾服務(wù)， 追求公共利益;私人管理以營(yíng)利為目的。（2）與私人管理相比，公共管理的效率意 識(shí)不強(qiáng)。 （3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。（4）就人事 管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系 統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。（5）公共管理有明顯的政治性和公共性。 4 . “治理”與“善治” ①治理泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式，有最小國(guó)家的治理，公司治理，新公 共管理，善治，社會(huì)一一控制系統(tǒng)及自組織網(wǎng)絡(luò)六種用法。 ②90年代后，世界銀行提出

5、“善治” 口號(hào)，合法，法治，負(fù)責(zé)，透明，有效 的政府成為善治的基本要素。 5 .公共管理學(xué)范式的興起 作為相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科，公共部門管理尤其是政府管理研究形成為19世紀(jì)末 20世紀(jì)初，研究方向于1887年威爾遜的《行政的研究》一文確立，相對(duì)獨(dú)立的學(xué) 術(shù)框架建立于20世紀(jì)二三十年代，以1926年懷特《公共行政學(xué)研究導(dǎo)輪》及 1927年成洛比《公共行政原理》的出版為標(biāo)志。三次重大范式變換，傳統(tǒng)的公共 行政學(xué)一一公共政策分析一一公共管理學(xué)。 6 .公共管理范式的出現(xiàn)：兩種途徑一一“政策途徑”（P-途徑）；“商業(yè)途 徑”（B-途徑） （1）①“P-途徑”來自于公共政策學(xué)院，以政策研究方向，重視定

6、量分析方 法，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)分析手段。把政策執(zhí)行研究的焦點(diǎn)集中在政府的工程，公共組織 和私在所有不重要的方面是相同的。 ②“B-途徑”強(qiáng)調(diào)將工商管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，理論和方法應(yīng)用于公共部門 管理的研究中，并仍關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。 （2）共同點(diǎn)：以組織外部定向（關(guān)心行政機(jī)構(gòu)以外的東西），強(qiáng)調(diào)政治因素 在管理中的作用；重視規(guī)范研究并關(guān)心改善管理績(jī)效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)尤其是偏 愛案例分析法。 （3）各有所長(zhǎng)：①P重新認(rèn)識(shí)政策分析對(duì)于公共管理的重要性，學(xué)習(xí)實(shí)踐者 的經(jīng)驗(yàn)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對(duì)話。 ②B強(qiáng)調(diào)的研究和理論取向，應(yīng)用和融合不同學(xué)科的理論，方法和技術(shù)，

7、分成一種 以公管與私管相比擬為基礎(chǔ)的綜合框架，重視戰(zhàn)略管理，關(guān)心過程，強(qiáng)調(diào)公，私的 相似性，很少區(qū)別。 7 .雪城大學(xué)(1991年9月20號(hào)一一21號(hào))第一次美國(guó)的公共管理學(xué)術(shù)研討 會(huì)是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)志。 8 .公共管理學(xué)的研究對(duì)象：公共管理。即其要研究作為公共事務(wù)管理主體的 公共組織，特別是政府組織的結(jié)構(gòu)，功能及其與環(huán)境的關(guān)系，研究公共管理活動(dòng)的 過程及其環(huán)節(jié)(組織，決策，溝通，協(xié)調(diào)，監(jiān)控，評(píng)論等)；研究如何應(yīng)用各種科 學(xué)知識(shí)及方法解決，公共事物的管理問題。一一公共管理活動(dòng)，公共管理實(shí)踐。 9 .公共管理學(xué)的學(xué)科特征一一與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別 (1)研究對(duì)象與范圍。傳一

8、局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究公一 擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)(立。司)和非營(yíng)利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方 面。 (2)公更具跨學(xué)科，綜合性的特點(diǎn)。傳一建立在政治學(xué)基礎(chǔ)上，公一不同學(xué) 科。 (3)公將研究焦點(diǎn)由傳的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)為“外部取向”，由重視機(jī)構(gòu)過程 和程序研究轉(zhuǎn)到重視工程、結(jié)果與績(jī)效研究。 (4)涉及大量公共行政學(xué)沒涉及的主題。例：公共物品，公共選擇，政府失 敗。O O O O (5)公既是實(shí)證的有規(guī)范的，傳一局限規(guī)范研究。 10 .公共管理學(xué)的研究途徑和方法 (1)經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑成為公共管理學(xué)研究的一個(gè)重要途徑(管理學(xué)途徑，政治學(xué) 途徑，法學(xué)途徑)。它采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的

9、理論假定，概念框架，分析方法及技術(shù)來看待 公共管理問題。 ①公共選擇理論：將“經(jīng)濟(jì)人”假說，交換范式和方法論個(gè)人主義應(yīng)用到政 治和公共政策領(lǐng)域。作為一種公共政策的研究途徑，它假定：政治行動(dòng)者個(gè)人(不 管是決策者或投票者)都被自利的動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項(xiàng)對(duì)其最有利的行動(dòng)方案。 ②新制度主義(新制度學(xué)派)：強(qiáng)調(diào)制度在政治生活中的決定性作用；制度的 存在是因?yàn)樗梢钥朔鐣?huì)組織中的信息障礙和減少交易本錢;在社會(huì)中，兩種能 最小化交易本錢的組織是市場(chǎng)和等級(jí)制；制度形成偏好，規(guī)定行為角色、約束行為 和形成期望。 (2)方法上的突出特征是強(qiáng)調(diào)跨學(xué)笠研究途徑，提倡以問題為中心的知識(shí)產(chǎn) 生方法。包括系統(tǒng)分

10、析、比擬分析、實(shí)驗(yàn)分析、案例分析。 11、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府管理實(shí)踐 A、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開展的不同時(shí)期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、和方式是不同的。 (1) 20世紀(jì)30年代前，主張限制國(guó)家或政府作用，讓商品經(jīng)濟(jì)在一種自由 放任的狀態(tài)下運(yùn)行，國(guó)家晝少干預(yù)或不干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行。奉行三個(gè)原那么：么有財(cái)產(chǎn)神 對(duì)不可侵犯原那么，契約原那么，自我負(fù)責(zé)原那么。 (2) 1929—1933年，西方資本主義爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，客觀上促使凱恩斯主義 興起。凱恩斯以“有效需求”為基礎(chǔ)論證國(guó)家全國(guó)干預(yù)的合理性，他主張放棄自由 放任主義，實(shí)行對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)，特別是通過財(cái)政和貨幣政策調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 的運(yùn)行。 (3) 20世紀(jì)

11、70年代西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)出現(xiàn)“滯脹”現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮興起主張限制甚至取消政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用。 B、由于經(jīng)濟(jì)開展水平，政治文化及歷史傳統(tǒng)等方面的差異，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)的 政府公共管理模式亦不同。 （1）英美的市場(chǎng)主導(dǎo)模式。（2）歐洲或萊茵模式。（3）東亞的政府主導(dǎo)型 模式。 12、轉(zhuǎn)型期我國(guó)公共管理的實(shí)踐。 A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端一一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)（“命令式經(jīng)濟(jì)”）條件下。所 謂傳統(tǒng)政府即“全能型政府”：集中配置社會(huì)資源，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活全面、微 觀、直接干預(yù)。Q）政企不分、政資不分。（2）機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下。（3）權(quán) 力過于集中。（4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄

12、弱。 B、轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)。（1）市場(chǎng)體制。（2）公共管理體制的創(chuàng) 新，行政政治體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。（3）高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。 C、入世對(duì)我國(guó)政府管理提出的挑戰(zhàn)。（1 ）入世對(duì)政府管理方式的沖擊，傳 統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場(chǎng)化進(jìn)程。（2）政府管理的法制化一一法律規(guī)那么意識(shí)淡 薄，“上有政策，下有對(duì)策”，地方利益至上。（3）公務(wù)員素質(zhì)與能力（官員的 市場(chǎng)觀念落后;法律意識(shí)淡化;競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)；學(xué)習(xí)能力缺乏）。 13、行政國(guó)家：指19世紀(jì)末，20世紀(jì)初，與壟斷的進(jìn)程相一致，尤其是第 二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國(guó)家立法、行政、法三權(quán)分立的國(guó)家權(quán)力主體關(guān)系 中，行政權(quán)力和活

13、動(dòng)擴(kuò)張，具有制定同議會(huì)、立法效力相當(dāng)?shù)男姓詈椭贫ㄍ?院判決效力相近的行政裁決權(quán)，大量直接管理和介入國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，從而起到最 活躍和最強(qiáng)有力國(guó)家作用的一種國(guó)家現(xiàn)象。 第一章、公共組織理論 1、組織：是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通地相互效而形成的具有共同心理 意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體。組織目標(biāo)與 行為是組織的本質(zhì)性特征。 2、公共組織：廣義一一就是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為 目的的組織。既包括政府組織，也包括第三部門組織。狹義一一國(guó)家機(jī)關(guān)組織。 3、公共組織、私人組織、第三部門的差異（43頁(yè)，表1 — 1, 了解就好）。 4、公

14、共組織的類型。 （1）按財(cái)務(wù)一會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)劃分（有利于加強(qiáng)審計(jì)和對(duì)公共組織的監(jiān)督）：政府 機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會(huì)。 （2）按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類。 A、強(qiáng)制型公共組織：政府部門。根據(jù)憲法和法律的授權(quán)、依靠公共權(quán)力對(duì)公 共事務(wù)實(shí)行強(qiáng)制性管理。如，納稅人必須接受稅務(wù)管理部門的管理。 B、半強(qiáng)制型公共組織：更多依靠市場(chǎng)手段而非行政手段。其強(qiáng)制性是可對(duì)抗 的，當(dāng)事人可拒絕裁決。如，仲裁委員會(huì)一一起訴。消費(fèi)者權(quán)益保障委員會(huì)，各種 行業(yè)協(xié)會(huì)等。 C、非強(qiáng)制性公共組織：非強(qiáng)制性與服務(wù)性。如，各種院校、社區(qū)學(xué)校、研究 所、基金會(huì)、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、文化和科學(xué)技術(shù)團(tuán)體、各種咨詢

15、服務(wù)機(jī)構(gòu)。 （3）按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類。 A、古典模型：建立在行政管理等古典組織理論的基礎(chǔ)上，效率是組織追求的 首要價(jià)值。專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。 特點(diǎn)：①組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域。 ②對(duì)于每個(gè)組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位。 ③行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組 織目標(biāo)的活動(dòng)。 ④任何上級(jí)公能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在“控制范圍”。 ⑤行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多成員機(jī) 構(gòu)。 ⑥垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格加以區(qū)分。 B、官僚模型：其基礎(chǔ)是馬克斯.韋伯創(chuàng)立的官僚理論。理性一一合法權(quán)威。 認(rèn)為組織靠非人格化的規(guī)那么來管理，理性意味著效率。 特點(diǎn)：①基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工。