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1、第九章 國有資產(chǎn)收益分配管理,第一節(jié) 國有資產(chǎn)收益分配概述 第二節(jié) 國有資產(chǎn)收益分配管理 第三節(jié) 國有資產(chǎn)收益制度的歷史演變 第四節(jié) 國有資本經(jīng)營預算,分配問題本身就是經(jīng)濟學界研究的一個重要問題，涉及到社會財富在消費和積累之間的分割安排以及在不同社會主體之間的分配，這對整個社會資源配置的公平和效率都產(chǎn)生著重大影響。由于我國國有經(jīng)濟比重較高，國有資產(chǎn)的收益分配在社會分配體系中占有重要地位。因此，國有資產(chǎn)的收益管理在國有資產(chǎn)管理的整個理論體系中乃至業(yè)務操作中都顯得尤為重要。,第一節(jié) 國有資產(chǎn)收益分配概述,財產(chǎn)所有權重心的轉移 現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，在生產(chǎn)和交換領域，法人取代自然人成為主要角色；對于用
2、于生產(chǎn)經(jīng)營的資本性財產(chǎn)來說，最重要的已不是使用價值，而是價值，更準確說，是價值的增值，即財產(chǎn)所有權的重心由“古典所有權”理論中最重要的處分權向“現(xiàn)代產(chǎn)權理論”中的收益權轉移。,一、國有資產(chǎn)收益的概念和分類,（一）國有資產(chǎn)收益的概念 資產(chǎn)收益是資產(chǎn)所有者憑借資產(chǎn)所有權所取得的利潤、租金、股息紅利、資產(chǎn)占用費等收入的總稱。 國有資產(chǎn)收益，廣義上，是指國家憑借其國有資產(chǎn)所有權取得的各種收益的總稱，包括企業(yè)上繳利潤、利息、股息、股權轉讓收入、資產(chǎn)占用費、租金、國有資產(chǎn)轉讓收入和依法取得的其他收益等。廣義上的國有資產(chǎn)收益不僅是由經(jīng)營主體創(chuàng)造的，還可能是由各類國有資產(chǎn)的占有和使用單位創(chuàng)造的，如事業(yè)單位等。
3、,狹義上，國有資產(chǎn)收益又可以稱為國有資產(chǎn)經(jīng)營收益，指國家憑借其出資人地位，從經(jīng)營性國有資產(chǎn)中所獲得的經(jīng)濟利益。 這其中包含幾層含義：一方面，國有資產(chǎn)收益必須是在一定時期內，由國家授權經(jīng)營及國家出資企業(yè)，在一定時期內，利用國有資產(chǎn)從事資本運營以及生產(chǎn)經(jīng)營活動所新創(chuàng)造的價值，不包含物化勞動的轉移； 另一方面，它必須是已經(jīng)實現(xiàn)的、可在各利益主體（國有資產(chǎn)所有者、企業(yè)、經(jīng)營者和生產(chǎn)者）之間進行分配的價值； 此外，會計核算上，國有資產(chǎn)收益指企業(yè)經(jīng)營、使用國有資產(chǎn)所取得的純收益，即稅后利潤，是在作了納稅扣除之后的剩余。,（二）國有資產(chǎn)收益的分類,1、國有資產(chǎn)收益從其初次分配的結果劃分，包括企業(yè)留存收益和企
4、業(yè)上繳收益。 2、按照國有資產(chǎn)收益的解繳對象分類，企業(yè)上繳的國有資產(chǎn)收益又劃分為中央收益和地方收益。 3、按照國有資產(chǎn)收益的實現(xiàn)方式，可分為國有資產(chǎn)經(jīng)營收益和國有資本運營收益。,二、國有資產(chǎn)收益的分類,（一）按照直接占用者的屬性標準，可以分為企業(yè)收益和國家收益 （二）按照國有資產(chǎn)收益的實現(xiàn)方式，可分為國有資產(chǎn)經(jīng)營收益和國有資產(chǎn)運營收益 （三）按照來源性質，可以分為經(jīng)營性收益和非經(jīng)營性收益 （四）按照收益的解繳對象分類，分為中央收益和地方收益,二、國有資產(chǎn)收益分配,（一）國有資產(chǎn)收益分配的含義 國有資產(chǎn)收益分配，是以國家為主體，根據(jù)國有資產(chǎn)產(chǎn)權制度，為保障國有資產(chǎn)的相關利益主體的共同利益，對所實
5、現(xiàn)的國有資產(chǎn)收益的所有權和占有權進行劃分，保證其合理歸屬的管理過程。 其本質在于處理國家、企業(yè)、職工之間的經(jīng)濟利益。 微觀角度而言，國有資產(chǎn)收益分配制度就是國有企業(yè)的利潤分配制度。,（二）國有資產(chǎn)收益分配管理的意義,1、有利于維護國有資產(chǎn)所有者權益 2、有利于為擴大社會再生產(chǎn)提供保證 3、有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值 4、有利于建立和諧的產(chǎn)權關系,（三）國有資產(chǎn)收益分配的原則,1、稅利分流原則 2、正確處理積累和消費的比例關系原則 3、效率優(yōu)先、兼顧公平原則,第二節(jié) 國有資產(chǎn)收益分配管理,國有資產(chǎn)收益分配制度，規(guī)定了國家和國有出資企業(yè)間進行利潤分配的具體形式、比例和方法，是國家財政管理體制和企業(yè)
6、財務管理制度的重要組成部分。 國有資產(chǎn)收益并不是全部由企業(yè)自主支配的，而是根據(jù)國有資產(chǎn)的不同經(jīng)營方式，按照國家的相關法律法規(guī)進行分配。,一、不同經(jīng)營方式下國有資產(chǎn)收益分配形式,（一）股份經(jīng)營方式下國有資產(chǎn)收益的分配 （二）承包經(jīng)營方式下國有資產(chǎn)收益的分配 （三）租賃經(jīng)營方式下國有資產(chǎn)收益的分配 （四）合資經(jīng)營方式下國有資產(chǎn)收益的分配,二、國有資產(chǎn)收益的收繳管理,（一）確定國有企業(yè)稅后利潤的上繳比例的原則 1、國有企業(yè)長遠發(fā)展對資金的需要。如企業(yè)未來的投資計劃和發(fā)展戰(zhàn)略，企業(yè)需要因此而留存部分收益，用于再投資支出。 2、調節(jié)行業(yè)間的收入分配差距。不同行業(yè)之間的利潤率存在較大差異，尤其是國有壟斷性
7、行業(yè)和資源性行業(yè)存在著超額利潤，并轉化為不同行業(yè)之間的收入分配差距。為了調節(jié)不同行業(yè)之間的收入分配差距，則需要針對不同行業(yè)實施不同的利潤上繳比例。 3、國有企業(yè)的整體經(jīng)營狀況。在企業(yè)整體經(jīng)營狀況較好時，可以選擇相對較高的利潤上繳比例，反之則采取相對較低的上繳比例。 4、國有經(jīng)濟結構調整的要求。國有資本需要逐步退出的一般競爭性行業(yè)或夕陽產(chǎn)業(yè)，可以選擇相對較高的分配比例，實行加速退出。而對于需要加強資本投入的重點行業(yè)、關鍵性產(chǎn)業(yè)或高新技術產(chǎn)業(yè)，則實行相對較低的利潤分配和上繳比例，增加企業(yè)自有資金的來源，以促進企業(yè)的資本積累和規(guī)模擴張。,（二）1995年規(guī)定的國有資產(chǎn)收益收繳管理辦法 1、收益收繳辦
8、法 國有資產(chǎn)收益應按企業(yè)隸屬關系就地上繳國庫，列入同級政府的國有資產(chǎn)經(jīng)營預算，用于國有資產(chǎn)的再投入。國有企業(yè)上繳國有資產(chǎn)收益采用按月預繳，全年清算的辦法；其他國有資產(chǎn)收益在確定后十日內入庫。 （1）國有企業(yè)應上繳國家的利潤，根據(jù)國務院國發(fā)199385號關于實行分稅制財政管理體制的決定，近期“對1993年底以前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)實行稅后利潤暫不上交的辦法”，少數(shù)國有企業(yè)應上繳國家的利潤按企業(yè)財務隸屬關系分別由財政部和各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政部門會同國有資產(chǎn)管理部門根據(jù)企業(yè)和財政情況確定。,（2）國有企業(yè)整體改建為股份有限公司的，國家股應分得的股利由股份有限公司直接上繳； 國有企
9、業(yè)部分改建，分離為兩個獨立的法人，原國有企業(yè)改為實業(yè)公司，改建后的股份有限公司委托行業(yè)主管部門持股管理的，國家股應分得的股利，由行業(yè)主管部門就地上繳，也可由股份有限公司直接上繳； 國有企業(yè)部分改建，在原國有企業(yè)基礎上成立集團公司，改建后的股份有限公司由集團公司控股的，國家股應分得的股利可先上交集團公司，再由集團公司就地上繳，也可由股份有限公司直接上繳。 國有企業(yè)部分改建，分離出的原老企業(yè)應自負盈虧，企業(yè)發(fā)生的經(jīng)營性虧損，在國家規(guī)定的期限內用稅前利潤予以彌補；企業(yè)發(fā)生的政策性虧損，經(jīng)同級財政部門審批，可在一定期限內按企業(yè)隸屬關系由同級財政部門予以適當補貼，具體采用核定虧損定額、逐年遞減的辦法。財
10、政部門彌補的虧損數(shù)額不得大于分離出的股份有限公司實際上繳國家的股利。,（3）有限責任公司中國家應分取的紅利，由有限責任公司直接上繳。 （4）各級政府授權的投資部門或機構以國有資產(chǎn)投資取得的國有資產(chǎn)收益由投資部門或機構就地上繳，也可由被投資單位直接上繳。 （5）其他非國有企業(yè)占用國有資產(chǎn)應上繳的收益，由投資部門或單位直接上繳。 （6）各級主管部門使用國家撥款或各類建設基金進行投資的，其分回的稅后利潤、股息、紅利收入由各級主管部門直接上繳。,2、組織管理 （1）國有企業(yè)應上繳國家的利潤 ，由財政部門會同國有資產(chǎn)管理部門根據(jù)企業(yè)情況核定收繳方案后下達執(zhí)行。 （2）股份有限公司分配現(xiàn)金股利時，應堅持同
11、股同利的原則，國家股的持股單位不得放棄國家股的收益權。國家股股利經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門和財政部門確認后及時上繳。 （3）有限責任公司分配紅利時，國家按出資比例分得的紅利經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門和財政部門確認后及時收繳。 （4）國有企業(yè)產(chǎn)權轉讓收入和股份有限公司國家股股權轉讓收入（包括配股權轉讓收入）以及有限責任公司國家出資轉讓收入，由國有資產(chǎn)管理部門會同財政部門確認后收繳。 （5）其他非國有企業(yè)占有國有資產(chǎn)應上繳的收益，應按照財政部門、國有資產(chǎn)管理部門的有關規(guī)定上繳。 3、解繳與匯總辦法 財政監(jiān)察專員辦事機構及各省、自治區(qū)、直轄市國有資產(chǎn)收益收繳部門應按月（季、年）編報國有資產(chǎn)收益匯總表，報送財政部、國
12、家國有資產(chǎn)管理局。,三、國有資產(chǎn)負收益及其處理,收益的對立面是負收益，即虧損。國有資產(chǎn)在經(jīng)營過程中也會出現(xiàn)負收益現(xiàn)象。 產(chǎn)生國有資產(chǎn)負收益的原因很多，概括起來可分為兩大類： 由于企業(yè)自身經(jīng)營管理不善而造成的虧損，被稱為經(jīng)營性虧損； 由于企業(yè)執(zhí)行國家有關政策、為實現(xiàn)國民經(jīng)濟宏觀效益或社會效益而造成的虧損，稱為政策性虧損。 一般來講，經(jīng)營性虧損要由企業(yè)自己負責，政策性虧損則應由國家根據(jù)政策規(guī)定進行彌補。,第三節(jié) 國有資產(chǎn)收益制度的歷史演變,一、1978年以前的利潤分配制度 在改革開放前的計劃經(jīng)濟體制下，所有經(jīng)濟成分基本納入公有制軌道，政府機制統(tǒng)領社會全部領域，政府與企業(yè)的關系是典型的指令性計劃分配
13、，財政收入主要通過企業(yè)利潤上繳來實現(xiàn)，因而這一階段的財稅制度呈現(xiàn)“重利輕稅、以利代稅”的取向，強調合并稅種、稅制簡化。,（一）國民經(jīng)濟恢復時期（19491952） （二）企業(yè)獎勵基金制度 （三）利潤留成制度,二、1978年-1994年的利潤分配制度,（一）企業(yè)基金制度 （二）利潤留成制度 （三）利改稅制度 （四）上繳承包利潤制度 （五）稅利分流制度,三、1994年以后的利潤分配制度,（一）企業(yè)所得稅的合并 1、內資企業(yè)所得稅的合并 2、內所得稅的合并外資企業(yè) （二）國有企業(yè)利潤的收繳 1、1994年分稅制改革的規(guī)定 2、征收特別收益金 3、試行國有資本經(jīng)營預算,第四節(jié) 國有資本經(jīng)營預算,一、建
14、立國有資本經(jīng)營預算的必要性,（一）國有資本經(jīng)營預算的概念 國有資本經(jīng)營預算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。 長期以來，我國對國有資本經(jīng)營收支沒有單列預算和進行分類管理，而是與經(jīng)常性預算收支混合在一起，這種做法無法體現(xiàn)政府作為社會管理者和國有資產(chǎn)所有者兩種職能及其兩類收支活動的運行特征。隨著我國實行社會主義市場經(jīng)濟和政資兩種職能的逐漸分離，政府作為國有資產(chǎn)所有者，必須建立起獨立于公共預算之外的國有資本經(jīng)營預算來全面掌握經(jīng)營性國有資本的收入、支出、資產(chǎn)和負債情況，以確保國有資本保值增值和再投資的有計劃進行，已成為客觀必然
15、。,國有資本預算及其管理要解決什么問題？發(fā)揮什么作用？多數(shù)人的習慣思維、尤其是從事國有資產(chǎn)管理的人，會毫不猶豫且不容置疑的回答，是為了實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。然而，這僅道出了國有資產(chǎn)在微觀層面上的目標。事實上，國有資本經(jīng)營預算的出臺，恰恰是為了打破這種錯誤觀念。也就是說，從國有資產(chǎn)管理、到國有資產(chǎn)預算；從國有資本經(jīng)營、再到國有資本經(jīng)營預算，正是要求我們區(qū)分國有資本在宏觀與微觀層次的不同作用及具體要求。國有資本經(jīng)營預算，就是要強化國有資本在宏觀層面的作用，具體而言，國有資本預算是政府宏觀調控的衍生手段。,（二）試行國有資本經(jīng)營預算的必要性,1.有利于國有資本出資人充分發(fā)揮它的職能作用 國資委作為
16、國有資本出資人的代表，其職能應定位為對國有資本的監(jiān)督管理，包括國有資本的產(chǎn)權監(jiān)管、運營監(jiān)管和國有資本總量與結構的調控管理，但不能直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。國有資本經(jīng)營預算反映的預算期內國有資本經(jīng)營的目標，是國有資本經(jīng)營計劃的財務安排，是國資委職能作用發(fā)揮的基礎。 2.有利于實現(xiàn)政府作為國有資本所有者的監(jiān)管職能 在市場經(jīng)濟條件下，按照政資分離的原則下，公共預算的編制和實施體現(xiàn)著政府行使社會管理職能的需要；而國有資本經(jīng)營預算則體現(xiàn)政府行使國有資本所有者職能的需要，其收入應主要來源于國家以國有資本所有者身份取得的各種國有資本收益，其支出必須用于國有資本的再投入。 3.有利于國有資本出資人加強對國有
17、資本經(jīng)營者的約束與控制 在目前國有資產(chǎn)管理的“兩級三層”模式中，國資委與國有資本經(jīng)營公司既是國有資本的出資人代表，又是國有資本的經(jīng)營者。國資委要對國有資本運營公司的經(jīng)營者進行約束控制，國有資本經(jīng)營公司要對被其控制或參股公司的經(jīng)營者進行產(chǎn)權約束。而約束與控制的一個重要手段就是分級建立國有資本經(jīng)營預算。,（二）試行國有資本經(jīng)營預算的必要性,4.有利于強化對國有資產(chǎn)的規(guī)范化管理 國有資本所有權和經(jīng)營權隨著國有企業(yè)的改組和改制實現(xiàn)了分離后，政府與國有企業(yè)經(jīng)營者之間就形成了一種“委托代理”關系。由于信息不對稱，代理人有可能發(fā)生損害所有者權益的“道德風險”。為了預防這種“道德風險”的發(fā)生，必須建立國有資本
18、經(jīng)營預算，以便對國有資本經(jīng)營活動進行統(tǒng)籌規(guī)劃，對國有企業(yè)經(jīng)營者的業(yè)績進行考核和評價，從而最大限度地減少“道德風險”，確保國有資本的保值增值。 5.有利于完善我國復式預算制度 我國國家財政必須建立起包括公共預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保障預算在內的復式預算制度，以利進一步轉變和拓寬國家財政職能，增強財政宏觀調控能力，強化預算約束?？梢姡匈Y本經(jīng)營預算乃是深化我國財政體制改革，促進我國復式預算制度不斷完善發(fā)展的需要。,國有資本經(jīng)營預算出臺背景,隨著我們的改革開放及市場化，我們看到，“資產(chǎn)資本化、資本社會化”這“兩化”進程不斷推進，越來越多的國有資產(chǎn)轉變?yōu)閲匈Y本，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)重新估值及價值
19、放大、國有經(jīng)濟主導地位的充分發(fā)揮。中國成為世界上為國有資產(chǎn)數(shù)額最大、國有經(jīng)濟比重最大的“兩大”國家。,而資本逐利的本能及規(guī)模擴張的沖動越來越強?？梢钥吹剑?008年，全國國有企業(yè)累計實現(xiàn)銷售收入22.19萬億元，比2005年底增長57.7；實現(xiàn)利潤1.33萬億元，比2005年底增長39.2；上繳稅金近2萬億元，比2005年底增長66.5。 20062008年，國有企業(yè)戶數(shù)每年減少近1萬戶，但銷售收入平均每年增加近2萬億元，實現(xiàn)利潤平均每年增加380多億元，上繳稅金平均每年增加1840多億元。,于此同時，置疑的聲音也越來越多，在國企是否真正服務于全社會、在國企利用國家權力壟斷地位造成收入分配不公
20、方面、國有企業(yè)經(jīng)營狀況的透明度方面、國有資產(chǎn)流失問題等等，都成為公眾高度關注和敏感的方面。 也就是說，國資在微觀層次的作用在不斷加強的同時，其宏觀層面的作用卻在不斷弱化，國有企業(yè)及國有控股公司甚至成為宏觀調控的“盲區(qū)”。,在這樣的背景之下，我們國家從1994年預算法出臺就開始考慮的“國有資產(chǎn)預算”終于在2007年9月以國有資本經(jīng)營預算的形態(tài)，出臺了試點方案與落實進程。 其宏觀目標要發(fā)揮經(jīng)濟結構調整、產(chǎn)業(yè)結構升級的作用，堅持“官不與民爭利”的原則，試行經(jīng)營性國有資產(chǎn)從一般競爭領域退出，退出并變現(xiàn)的國有資產(chǎn)應首先用來彌補公共預算的缺口、社?；痤A算的缺口，成為真正為社會、為國民的服務的資本。,我們
21、知道，國務院發(fā)布的關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見（國發(fā)【2007】26號）中，決定中央本級國有資本經(jīng)營預算從2008年開始實施，收取實施范圍內2007年實現(xiàn)的國有資本收益；而2007年開始試點，收取部分企業(yè)2006年實現(xiàn)的國有資本收益，試點開始后，煙草企業(yè)及國資委監(jiān)管的155家央企陸續(xù)向財政部上繳了總額170億元的企業(yè)收益，這標志著國有企業(yè)正式結束了不向國家上繳利潤的11年的歷史（1994-2005,07年試點開始繳的是06年的利潤）；各地區(qū)層次的國有資本經(jīng)營預算試行時間、范圍、步驟，由其人民政府決定。,二、我國實行國有資本經(jīng)營預算的理論依據(jù),（一）我國試行國有資本經(jīng)營預算的理論依據(jù) 第一，作
22、為國有資產(chǎn)的所有者，國家要在一些關鍵性領域進行直接資本投資，使國有資產(chǎn)在社會生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)揮主導作用，這樣必然會形成國家在這方面的收支活動 。 第二，國家作為社會管理者，要維護國家各個職能部門的正常運轉，也要有相應的收支活動，如稅收、收費和各項公共支出等 。,社會主義國家財政的本質內含著 “一體五重”的關系： 即一個主體 (國家或政府)兩種身份 (政權行使者、國有資產(chǎn)所有者)兩種權力 (政治權力、財產(chǎn)權力)兩種職能(社會管理、經(jīng)濟管理)兩種分配形式 (稅收、國有資產(chǎn)收益)兩種分配關系 (稅收征納、利潤上繳)。 這種“一體五重”的關系形成了社會主義國家財政特有的公共財政和國有資產(chǎn)(本)財政的“
23、雙重(元)結構模式”；對應于財政管理部門來說，則形成國家財政部門和國家稅務部門與國有資產(chǎn)管理部門的“一體兩翼”格局(其中，財政是“母體”，稅務與國資是與母體不可分割的 “兩翼”)。需要強調的是，在上述“一體五重”的關系中，社會主義公有制為主體與各種經(jīng)濟成分并存的基本經(jīng)濟制度，是“一體兩翼”的經(jīng)濟基礎；而社會主義國家的兩種身份與兩種職能，則是“一體兩翼”的理論基礎。 只要我國以公有制為主體的社會主義基本經(jīng)濟制度不變，社會主義國家的雙重職能社會管理與經(jīng)濟管理(含國有資產(chǎn))不變，以國家為主體的分配關系這一財政本質不變，我國財政“一體兩翼”的基本框架既不會過時，也不可能被輕易改變，現(xiàn)行“雙重(元)結構
24、”的財政運作模式也不可能為其它單一結構的財政模式所替代，因此國有資本財政和國有資本經(jīng)營預算就有其存在的理論依據(jù)。,（二）國有資本經(jīng)營預算的特點 從收支形式上看，國資經(jīng)營預算的收入以利潤上繳為主，支出以投資形式為主；而一般預算的收入則以稅收形式為主，支出以購買性支出和轉移性支出為主。 國資經(jīng)營預算收入的基本特點：非強制性經(jīng)濟屬性決定了風險性，因此對收益上繳不能違背規(guī)律強求；有償性存在的前提是國有資本的事前投入，先投入后收獲；不確定性收入上繳的標準和規(guī)模都很難確定，行業(yè)不同、平均利潤率不同，企業(yè)經(jīng)營能力、素質等也存在巨大差異，市場因素，因此，需要有效激勵盡量實現(xiàn)上繳的最大化。 國有資本經(jīng)營預算主要
25、體現(xiàn)為年度計劃；既包括國有資本的經(jīng)營目標計劃，也包括國有資本收益征收計劃。 在一段時間內，國有資本經(jīng)營預算要重點關注收益征繳，國資預算管理與調控的對象是國有企業(yè)和國有集團為主的各類國有資本承載載體。,就具體內容而言，管理和調控必須落實到國有資本經(jīng)營收益征繳上來。時至今日，原本“放水養(yǎng)魚”的戰(zhàn)略已經(jīng)達到效果，因此現(xiàn)在要通過預算管理來實現(xiàn)對企業(yè)經(jīng)營利潤的適度集中及其再分配。當然，收益征繳不意味著要損害企業(yè)活力為代價，而是要有助于企業(yè)深化改革和發(fā)展。 著重要解決的幾個關鍵問題是：如何確定國有經(jīng)營收益上繳的標準、如何促使企業(yè)經(jīng)營效益的最大化、如何督促企業(yè)及時足額上繳等。,（三）一般預算、社會保障預算和
26、國有資本經(jīng)營預算之間的關系,與一般財政預算相比，國有資本經(jīng)營預算不允許實行赤字預算。以收定支是國有資本經(jīng)營預算編制的基本要求。在收取的國有資本收益數(shù)額一定的條件下，如何支出及優(yōu)先支出類別成為國有資本經(jīng)營預算編制的難點。國有資本經(jīng)營預算作為政府宏觀調控的衍生手段，國有資本在宏觀層面作用的發(fā)揮，要求國有資本經(jīng)營預算支出必須著眼于構建和諧社會、保障并不斷提高民生水平這一核心，從而體現(xiàn)民生的政策導向，讓社會公眾真實而直接的感受到其對國有資本收益的分享。,三、國有資本經(jīng)營預算的框架,國務院關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見 （國發(fā)200726號） （一）試行國有資本經(jīng)營預算的原則 統(tǒng)籌兼顧，適度集中。統(tǒng)籌兼
27、顧企業(yè)自身積累、自身發(fā)展和國有經(jīng)濟結構調整及國民經(jīng)濟宏觀調控的需要，適度集中國有資本收益，合理確定預算收支規(guī)模。 相對獨立，相互銜接。既保持國有資本經(jīng)營預算的完整性和相對獨立性，又保持與政府公共預算（指一般預算）的相互銜接。 分級編制，逐步實施。國有資本經(jīng)營預算實行分級管理、分級編制，根據(jù)條件逐步實施。,（二）國有資本經(jīng)營預算的收支范圍,（三）國有資本經(jīng)營預算的編制和審批 1、國有資本經(jīng)營預算的編制和審批 國有資本經(jīng)營預算單獨編制，預算支出按照當年預算收入規(guī)模安排，不列赤字 2、關于國有資本經(jīng)營預算的編制主體的爭論 從1994年實施分稅制開始，國有企業(yè)就沒有實行分紅政策 。,（四）國有資本經(jīng)營
28、預算的執(zhí)行 （五）國有資本經(jīng)營預算的監(jiān)管 1、由全國人民大會進行監(jiān)管 2、人大授權政府監(jiān)管,七個要著重關注的問題,（一）目前我國的國有資產(chǎn)管理體制仍是一種有限覆蓋的體制，只是非金融類、部分國有經(jīng)營性資產(chǎn)的管理體制。 相應的，推行的國有資本經(jīng)營預算的對象也是這部分國有資產(chǎn)，而并沒有覆蓋到金融類國有資本和非監(jiān)管企業(yè)（即各級國資部門管轄外的國有企業(yè)）。因此，實施中，以監(jiān)管的國有企業(yè)和國有集團為對象。當然，這是在我國國企改革推進到這一階段、占絕大比例的國有資產(chǎn)數(shù)額集中到少量國有集體和國有控股公司的條件下得以實行的。,我國歷史上兩次合并重組高潮：90年代，國務院提出“大公司大集團”戰(zhàn)略；2002年我國加
29、入世貿組織前后，為提升中國大企業(yè)的國際競爭力。 兩次后中國出現(xiàn)了若干資產(chǎn)、人員、利潤均居世界前列的國有企業(yè)集團。但出于國家綜合經(jīng)濟安全需要，在一些特定行業(yè)，如鐵路、煙草、軍工等領域存在著一批傳統(tǒng)意義上的國有獨資企業(yè)。2008年，中央企業(yè)主營業(yè)務收入超過千億元的有12家，利潤超過百億元的有20家，進入世界500強的有25家，分別比2005年增加6家、9家和10家。中央企業(yè)聯(lián)合重組力度進一步加大。目前中央企業(yè)戶數(shù)已由2006年初的169戶減少為2009年底的129戶。,（二）國資經(jīng)營預算是國有資本預算體系的組成部分,完整的國有資本預算體系應包括： 經(jīng)營性國有資本預算、 行政事業(yè)性國有資本預算、 資
30、源性國有資本預算。 預算編制與執(zhí)行等技術角度看，具備條件的國企數(shù)量并不多，經(jīng)營性國有資本預算較易實施，因此成為建立完善的國有資本預算體系的起點。而長遠來看，行政事業(yè)性國有資本、資源性國有資本的規(guī)模都會越來越大，需要不斷完善其預算管理機制，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)的全面化、規(guī)范化、科學化管理。,行政事業(yè)性國有資本預算,行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是國家機器正常運轉、政府向社會公眾提供各種公共產(chǎn)品的主要物質基礎之一。 預計2010年，全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)會達到10.2萬億元。占用和使用行政事業(yè)性國資的機構或單位主要是各級政府機關、事業(yè)單位。,按照政府職能轉變的要求，政府機關占用國資是為了保證國家所行使的行政權力能夠
31、有效發(fā)揮作用，廉潔而高效的政府機關應盡可能少占用國資； 而事業(yè)單位使用國資是為了給社會公眾提供公共產(chǎn)品與服務，為滿足公共需求，事業(yè)單位不僅要提高供給效率，而且未來要增加對事業(yè)單位的投入，因此，未來我國行政性國資規(guī)模應減少，而事業(yè)性國資規(guī)模會增大。作為事業(yè)單位改革的條件之一，就是要引入與實施事業(yè)性國有資本預算。,資源性國有資本預算,資源性國有資產(chǎn)是在土地國有條件下全部自然資源的總和或總稱。 自然資源的存在形態(tài)及衍生價格的變化性，使資源性國資的價值難以確定，因而不可能想經(jīng)營性國資一樣實現(xiàn)價值化的定量管理與評價。更多的是一種導向性的評價與衍生指標的監(jiān)控，例如以各類自然資源的消耗測算體系為預算依托。
32、通過資源性國有資本預算引導甚至是強制實現(xiàn)自然資源的可持續(xù)使用與高效率配置。,（三）關于收益征繳標準,國有資本的承載載體在分布行業(yè)、組織形式、市場化程度上具有多元化的特點，因此不能采用一個一刀切的標準進行收益征繳。因此，根據(jù)企業(yè)組織形式不同，對國有獨資公司和國有集團要征收稅后利潤的一定比例、對股份公司則要按照“同股同權、同股同利”的原則和其他股東一樣收取國有股分紅收益；根據(jù)行業(yè)不同，要突出對一些關乎國家經(jīng)濟安全類的企業(yè)的“少取”、如軍工科研企業(yè)；根據(jù)企業(yè)市場化程度不同，要考慮通過收益征繳來調整和平衡一部分壟斷利潤。,因此，作為“國務院試行國有資本經(jīng)營預算的意見”（國發(fā)200726號）的配套文件，
33、“中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法”規(guī)定：央企上交年度利潤的比例，實行分類標準，第一類10%，第二類5%，第三類暫緩3年上交或者免交。分類主要是依據(jù)行業(yè)或產(chǎn)業(yè)，從分類看，帶有行政或資源壟斷性的央企如石油石化、煙草等，按最高10%的比例上交部分利潤，暫緩3年上交或者免交的主要是軍工等類企業(yè)。如果按各類企業(yè)實現(xiàn)利潤能力看，按10%最高標準上交利潤的央企，絕大多數(shù)都是利潤率較高及實現(xiàn)利潤額排名在前30位的企業(yè)。分類確定上交利潤的比例，基本上能夠體現(xiàn)國有資本經(jīng)營預算的政策導向。,（四）國有集團多級法人的組織結構有助于降低國有資本經(jīng)營的運行成本,國有集團具有鮮明的多級法人運營特征，即一般集團公司不從
34、事實際運營、而主要是對下屬若干子公司實行計劃式管理，而公司的主營業(yè)務一般歸集到下屬一個或幾個上市子公司中，上市子公司不僅涵蓋全部主營業(yè)務，還占有公司最優(yōu)質、數(shù)量最大的資產(chǎn)。,在這種多級法人體系下，國有集團在母公司層面，一般為國有獨資形式。實施國有資本經(jīng)營預算，主要是同母公司發(fā)生收益征繳關系，重點關注和監(jiān)督母公司的財務預算和利潤狀況，而無需和集團下屬的不同組織機構、數(shù)量眾多的國有獨資公司、國有控股參股公司發(fā)生直接的征繳關系。從而有助于減少國有資本經(jīng)營收益征繳標準的層級，降低征繳難度。,（五）收益征繳要有利于實現(xiàn)資產(chǎn)管理向股權管理的轉變,在國有資本經(jīng)營收益征繳中，要注意通過征繳標準及比例的設計，加
35、快實現(xiàn)資產(chǎn)管理向股權管理的轉變，使國有股分紅收益逐步成為國有資本經(jīng)營預算的主要收入來源。 國有資本既表現(xiàn)為國有資產(chǎn)，也表現(xiàn)為國有股權，但是，如果國有資本主要表現(xiàn)為國有資產(chǎn)，就會導致國資管理陷入到國有企業(yè)經(jīng)營及管理具體工作的泥潭中，弱化國資管理體制的功能，影響國有資本經(jīng)營預算的實施。甚至可以說，如果國有資產(chǎn)絕大多數(shù)被國有企業(yè)所承載，那么，也就難以實施完全意義上的國有資本經(jīng)營預算。,國有資本經(jīng)營預算實施的前提條件是越來越多的國有資產(chǎn)轉變?yōu)楣蓹嘈螒B(tài)，這樣才能使國有資產(chǎn)管理從資產(chǎn)形態(tài)管理中擺脫出來，實現(xiàn)真正的價值管理。國有企業(yè)是計劃經(jīng)濟時代國有資產(chǎn)的承載載體，股份制公司是市場經(jīng)濟條件下國有資產(chǎn)的承載載
36、體，股份制公司與國有企業(yè)相比更有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，有助于國有資本經(jīng)營預算微觀目標的實現(xiàn)。因此，在國有資本經(jīng)營收益征繳的辦法中，要反映出對股份制公司適度傾斜的基本導向，在征繳總量上要低于對國有企業(yè)的收益征繳。這實質上要傳達一種經(jīng)濟理念，即在國有資本經(jīng)營收益征繳中，哪個企業(yè)需要消耗更多資源（成本），哪個企業(yè)就要承擔這部分成本，并且要反映在國有資本經(jīng)營收益上繳中。,（六）國有資本收益增長取決于國有資本變現(xiàn)預算,國有資本收益收取先從央企按分類標準上交一部分利潤開始，并不意味著國有資本收益的主要來源是利潤這一塊。如果國有資本收益僅定位于央企利潤收取，那么國有資本經(jīng)營預算支出就會受到嚴重束縛。 按
37、2007年央企實現(xiàn)利潤總額1.08萬億計算，在2008年國有資本經(jīng)營預算收入中，從央企實現(xiàn)利潤中征收的國有資本收益額大約為180億左右，如果再考慮征收其他部分收益，國有資本經(jīng)營預算總收入大約不會超過195億。,一般而言，在經(jīng)濟景氣尤其GDP率增長超過10%的條件下，央企實現(xiàn)利潤總額呈快速增長之勢。但是隨著宏觀調控力度加大，GDP增長放慢，國企實現(xiàn)利潤總額也會下降。因此，國有資本經(jīng)營預算收入的增加應考慮其他收益部分的增長。 加大國有資本變現(xiàn)力度，增加國有產(chǎn)權轉讓收入，可以實現(xiàn)并保證國有資本凈營預算收入的穩(wěn)定增長。這意味著，在國有資本經(jīng)營預算編制中，既要編制年度預算，也要編制長期預算，而中長期預算
38、的重點是國有資本變現(xiàn)預算。,（七）進一步完善國資經(jīng)營預算的方向,一是研究擴大中央國有資本經(jīng)營預算試點范圍。中央國有資本經(jīng)營預算收支范圍目前僅限于在國資委監(jiān)管中央企業(yè)、中國煙草總公司和中國郵政集團公司試行。金融企業(yè)和鐵路、交通、教育、文化、科技、農業(yè)等部門所屬中央企業(yè)均未納入中央國有資本經(jīng)營預算試行范圍。下一步將在理順部門關系的前提下，進一步研究擴大試點范圍。,二是完善國有資本收益收取政策。針對目前國有資本收益收取比例過低，不利于遏制央企盲目投資和國企結構調整的狀況，適當提高國有資本收益的收取比例。,三是推動地方國有資本經(jīng)營預算試點工作，做好匯總編制全國國有資本經(jīng)營預算準備工作。在中央國有資本經(jīng)
39、營預算基礎上，加快研究制定地方國有資本經(jīng)營預、決算的匯總上報體系及軟件編報系統(tǒng)，為統(tǒng)一中央和地方國有資本經(jīng)營預算管理提供制度基礎和技術保證。目前，全國有30個省市區(qū)已經(jīng)初步建立了國有資本經(jīng)營預算制度，收支預算管理體系初步形成。,案例：北京市國有資本經(jīng)營預算,2004年5月出臺關于建立北京市國有資本預算管理體系的通知及配套的北京市國有資本收益收繳管理（暫行）辦法。 從2004年開始，進行國有資本收益收繳試點工作。國資委確定收繳額度，下收繳單。國有企業(yè)應于每年8月31日前上繳上年度應繳稅后利潤。 按公司法，稅后凈利潤在彌補以前年度虧損，提取20%的法定公積金、公益金后，按20%的比例上繳，所以實際
40、收繳率為稅后凈利潤的16%左右。 北京市國資委2007年實現(xiàn)國有資本收益收繳8個億；2008年預計10個億。,由于中央下達的國資預算辦法，打亂了北京之前的框架：首先，新的中央辦法指定了國資預算的主導權在財政，預算的編制、審批和制度制定都在財政預算部門，而把國資委完全當作一個預算部門，但要按通常部門預算的方法對國資預算進行管理是不切實際的，比如，對國資預算的審批要求落實到每一個項目上，“打油錢不能打醋”，但對國有資本運作來說，國資支持企業(yè)是資金注入，而非細化干預到企業(yè)的每一個運作，因此，如果按項目編制預算，則變成了財政部門與企業(yè)的直接對口，那是一種倒退。,財政部門的預算是硬性剛性的，但國資委直接
41、對企業(yè)和市場，比如北京市“十一五”規(guī)劃要發(fā)展高科技，那么，國資委作為出資人就向科技行業(yè)的國資企業(yè)投錢，至于企業(yè)究竟是做豐田還是做桑塔納，那是市場的事情。 當然，國資委也是政府的一個部門，也是人，也很難說就比財政更懂市場，也有個人的私人感情。如果從規(guī)范的角度講，財政的制度方式是比較規(guī)范的。但財政的預算辦法是不適合作為企業(yè)出資人的角度。更關鍵的問題在于誰來監(jiān)督國資委，如何控制腐敗、如何把錢用出效率來。目前都是靠人的自覺而不是制度來控制行為。所以，重點還應該是如何設計制度。,合理的收益收繳比例的確定 一刀切式的收益收繳比例并非完全公平的，但對不同企業(yè)按不同比例收繳也不能說是公平的，一刀切看還是相對公
42、平的。可以考慮將企業(yè)分類（公益類、科技類），然后以分類為依據(jù)對收益根據(jù)不同比例來收繳。,建立健全企業(yè)財務制度 企業(yè)的沒有規(guī)范的財務制度，就沒有國資經(jīng)營預算編制的基礎。 各類企業(yè)情況不同，如首鋼、首鋁，企業(yè)預算非常健全，預算準確度在95%，而有些企業(yè)連基本的預算都沒有。 目前的法規(guī)設計是提前一年報預算，如果企業(yè)的財務預算制度不健全，無論誰主導，預算編制也很難準確，沒有實數(shù)，就必然是“編”！因此，應健全企業(yè)財務制度以夯實國有資本經(jīng)營預算編制基礎。,本章復習題,1、國有資產(chǎn)收益管理的分類有哪些？ 2、國有資產(chǎn)收益分配的原則是什么？ 3、國有資產(chǎn)收益收繳的形式有哪些？ 4、我國國有資產(chǎn)收益分配的歷史沿革是怎樣的？ 5、我國試行國有資本經(jīng)營預算的框架是怎樣的？,本章討論題,1、談一談我國試行國有資本經(jīng)營預算的理論依據(jù)。 2、我國為什么要征收特別收益金？,
國有資產(chǎn)收益分配管理.ppt
