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公共行政學(xué),內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院,第六章 行政組織,第一節(jié) 行政組織概述,第二節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu),第三節(jié) 行政體制,第四節(jié) 行政組織變革,第一節(jié) 行政組織概述,一、行政組織的涵義,二、行政組織的特征,三、行政組織的構(gòu)成要素,四、行政組織的類型,一、行政組織的涵義,（一）行政組織的涵義 1、廣義的行政組織就是指各種為達(dá)到共同目的而負(fù)有執(zhí)行性管理職能的組織系統(tǒng)。它既包括各類企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、政黨的負(fù)有管理職能的組織系統(tǒng)，也包括國家機(jī)關(guān)中的立法、司法系統(tǒng)中負(fù)有執(zhí)行性職能的各類單位和國家的整個組織系統(tǒng)。 2、狹義的行政組織是指依一定法律程序建立的、行使國家行政權(quán)力、管理社會公共事務(wù)的政府組織機(jī)構(gòu)實體。 在現(xiàn)代社會中，行政組織是社會各種組織中規(guī)模最大的組織，其管轄的范圍涉及到社會生活的各個方面、各種領(lǐng)域、各個團(tuán)體。,行政組織,靜態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu),動態(tài)的行政組織過程,心態(tài)的行政組織意識,生態(tài)的行政組織環(huán)境,靜態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)：行政組織是指國家為執(zhí)行政務(wù)而依法組建的行政機(jī)關(guān)體系。從靜態(tài)的角度看，行政組織是一個完整的實體，它是由按照職能目標(biāo)分工、權(quán)責(zé)分配、工作程序設(shè)置的各個層級、各類部門、各個職位等所共同構(gòu)建的一個完整體系。其中職位是行政組織結(jié)構(gòu)的基本元素，職位引發(fā)的責(zé)權(quán)關(guān)系構(gòu)成了整個行政組織的結(jié)構(gòu)。 動態(tài)的行政組織過程：行政機(jī)關(guān)作為管理系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和管理國家政務(wù)職能而產(chǎn)生的各種組織活動。從動態(tài)的角度來考察，行政組織是一個發(fā)揮組織功能的動態(tài)活動過程。任何組織都具有一定的組織目標(biāo)，而行政組織目標(biāo)的實現(xiàn)則依賴于領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等一系列的組織活動過程。,生態(tài)的行政組織環(huán)境：從行政組織與其內(nèi)部和外部環(huán)境平衡的角度來看，行政組織是一個有機(jī)的生命體，是隨著環(huán)境的變化而自我適應(yīng)、自我調(diào)整的開放性系統(tǒng)，是整個社會的子系統(tǒng)。都是一定歷史條件、社會條件和文化條件的產(chǎn)物，它必然會受制于這些社會的客觀條件，從而調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)與活動方式以適應(yīng)環(huán)境的變化和需要。 心態(tài)的行政組織意識：從行政組織的心理與精神方面來看，行政組織是其人員的權(quán)責(zé)觀念、感情交流、價值觀念與思想溝通所形成的思想意識的團(tuán)體。這種團(tuán)體意識與行政組織行為有著密切的關(guān)系，它對行政組織行為具有正反兩方面的促進(jìn)作用，因此必須注意行政組織的心態(tài)特征。,（二）與其他社會組織之異同,行 政 組 織,1、行政組織與政黨組織的區(qū)別 在國家政治生活中，作為階級組織的政黨，必然要以影響和領(lǐng)導(dǎo)政治生活作為自己的主要政治職能。 中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)我國社會主義革命和建設(shè)的核心力量，居于領(lǐng)導(dǎo)地位，各級行政組織必須堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。 黨組織和行政組織在性質(zhì)上和職能上是不同的。黨組織是政治組織，行政組織是國家機(jī)關(guān)的組成部分；黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨不能直接行使行政組織的職權(quán)，凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作應(yīng)由各級行政組織討論決定。,2、行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的區(qū)別 行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)都屬于我國國家機(jī)關(guān)的組成部分。 在我國的國家機(jī)構(gòu)中，居于最高地位的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；國務(wù)院即中央人民政府是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方各級行政機(jī)關(guān)是地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。 行政機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。因此，行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)之間是一種從屬的而不是平行的關(guān)系。這不同于“三權(quán)分立”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。,3、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的區(qū)別 在我國，司法機(jī)關(guān)包括人民法院和人民檢察院。人民法院是國家審判機(jī)關(guān)，依法獨立行使審判權(quán)，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉其審判活動；人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨立行使檢察權(quán)，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉其檢察活動。司法機(jī)關(guān)既無權(quán)管理國家政務(wù)，也不承擔(dān)管理國家政務(wù)的責(zé)任。,4、行政機(jī)關(guān)與社會團(tuán)體的區(qū)別 行政機(jī)關(guān)是按憲法和法律程序組建的，它以國家強制力為后盾，行使國家行政權(quán)，對其管轄內(nèi)的社會團(tuán)體具有約束力。 在我國境內(nèi)組織的社會團(tuán)體，不具有國家權(quán)力的屬性，各社會團(tuán)體必須依照規(guī)定到當(dāng)?shù)孛裾块T申請登記，經(jīng)核準(zhǔn)登記后方可進(jìn)行活動。各社會團(tuán)體的章程、規(guī)定等，不得與憲法、法律相抵觸，且僅對其團(tuán)體成員具有約束力。,二、行政組織的特征,階級性,決策性,政治性,服務(wù)性,管理性,社會性,約束性,強制性,權(quán)威性,法制性,系統(tǒng)性,發(fā)展性,結(jié)構(gòu)性,有序性,動態(tài)性,適應(yīng)性,三、行政組織的構(gòu)成要素,（一）組織目標(biāo) 組織都是為了實現(xiàn)一定的目標(biāo)而建立起來的，目標(biāo)決定著組織行為的方式和組織發(fā)展的方向，是組織賴以建立和存在的出發(fā)點和前提。組織目標(biāo)表明了對一個組織所要處理的事務(wù)、完成的工作和努力方向的要求。 （二）職能范圍 它是組織目標(biāo)的具體化，圍繞組織目標(biāo)，行政組織必須對其職能范圍進(jìn)行界定，職能范圍是對行政組織所要完成的工作任務(wù)、職責(zé)及其作用的總體規(guī)定，它確定了行政組織的工作任務(wù)與活動范圍，決定賦予行政組織何種權(quán)力、如何設(shè)置機(jī)構(gòu)、如何進(jìn)行管理的主要因素和依據(jù)，它決定著組織規(guī)模、內(nèi)部職位設(shè)置等方面的內(nèi)容。,三、行政組織的構(gòu)成要素,（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置 行政機(jī)構(gòu)設(shè)置就是承載行政權(quán)力的一系列特定的機(jī)構(gòu)的確定，它是根據(jù)組織目標(biāo)、職能范圍在行政組織內(nèi)部進(jìn)行職能配置和職能分工的結(jié)果。行政機(jī)構(gòu)設(shè)置是行政組織的核心，是決定行政效率的關(guān)鍵。 （四）權(quán)責(zé)體系 權(quán)責(zé)劃分就是指行政組織中各個層次、部門、成員之間從屬、并列等相互關(guān)系的確認(rèn)，正是通過權(quán)力和職責(zé)劃分，保障行政組織各組成部分的有序運行。因此，權(quán)責(zé)劃分實質(zhì)上就是行政體制問題，它直接關(guān)系到機(jī)構(gòu)設(shè)置，關(guān)系到行政效率。,三、行政組織的構(gòu)成要素,（五）職位設(shè)置 職位設(shè)置是指在行政組織內(nèi)部，實行科學(xué)的職位分類，合理地確定各種職位、職級、職數(shù)、職責(zé)等，明確每個行政人員的職責(zé)。也就是對每個行政人員進(jìn)行合理的配置。職位是行政組織運行最基本的要素之一，有了職位設(shè)置，才能使權(quán)力的流動成為可能。 （六）人員構(gòu)成 行政組織由行政人員組成，行政人員是行政組織中的主體。組織和其成員是同步發(fā)展的。組織素質(zhì)是其成員素質(zhì)的整體表現(xiàn)；組織效率是其成員的工作結(jié)果；組織發(fā)展是其成員的工作能力、技術(shù)水平或工作績效的提高。任何合理的行政組織，若缺少具有一定素質(zhì)和合理結(jié)構(gòu)的行政人員，是不可能體現(xiàn)行政組織的優(yōu)越性的。行政人員的素質(zhì)和智能結(jié)構(gòu)，是行政組織的一個重要的因素。,三、行政組織的構(gòu)成要素,（七）運行程序 行政組織的運行是一個動態(tài)過程。在行政管理活動過程中，必須要有一定的辦事程序和信息流程，這就要考慮如何縮短工序，減少中間環(huán)節(jié)，提高工作效率。行政組織的運行程序，要采取科學(xué)方法，以提高行政效率。 （八）規(guī)章制度 行政組織的規(guī)章制度是指以規(guī)范性的書面文件等形式對行政組織的構(gòu)建、組織目標(biāo)、職能、任務(wù)、內(nèi)部分工、權(quán)責(zé)關(guān)系、活動方式、運行程序等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。規(guī)章制度對行政組織成員具有普遍的約束力，這是正式組織與非正式組織最明顯的區(qū)別。它保證了行政組織的整體性、連續(xù)性及其成員的組織性和紀(jì)律性。行政組織規(guī)章制度的完善程度，標(biāo)志著行政組織健全的程度。,四、行政組織的類型,根據(jù)行政組織中掌握最高行政決策權(quán)人數(shù)的多寡，行政組織體制可分為首長制和委員制。 （行政組織領(lǐng)導(dǎo)體制類型） 根據(jù)中央行政組織與地方行政組織的權(quán)力分配關(guān)系不同，行政組織體制可分為集權(quán)制與分權(quán)制。（行政組織權(quán)力體系類型） 根據(jù)行政組織的功能和作用的不同，可劃分如下（組織機(jī)構(gòu)類型） 前兩方面我們前面已經(jīng)講過，我們重點來講以下幾個方面：,四、行政組織的類型,（一）首腦機(jī)關(guān)： 指中央或地方政府統(tǒng)轄全局的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，它是政府指揮、決策、和監(jiān)督的核心，是行政組織的中樞或統(tǒng)率，它的職權(quán)活動具有全局性、綜合性特征。是政府效能的關(guān)鍵。指國務(wù)院和各級地方人民政府。 （二）職能機(jī)關(guān)： 也稱為業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)，是隸屬于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或行政首長之下、掌握一定專業(yè)行政事務(wù)、由本身或統(tǒng)率其所屬機(jī)構(gòu)實際實施的機(jī)關(guān)。職能機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的方針、政策和指示，對上受政府首長的指揮監(jiān)督，對下在所管轄范圍內(nèi)行使其行政管理職能。它的職權(quán)活動具有局部性、專業(yè)性特征。,四、行政組織的類型,（三）幕僚機(jī)關(guān)： 也稱輔助機(jī)關(guān)或辦公機(jī)關(guān)，通常指協(xié)助首長處理日常事務(wù)的綜合性辦事機(jī)關(guān)，它沒有特定的專業(yè)性，不能離開行政首長而獨立存在，其活動直接聽命于行政首長的指揮和要求。它對各專業(yè)行政職能部門沒有直接指揮和監(jiān)督的權(quán)力，但在授權(quán)條件下可以代表行政首長行使權(quán)力。 （四）咨詢機(jī)關(guān)： 也稱為智囊機(jī)關(guān)或參謀機(jī)關(guān)，是現(xiàn)代政府一種常見的、必備的組織形態(tài)，通常指匯集專家學(xué)者和有實際經(jīng)驗的政府官員的、專門為政府出謀劃策的、提供論證和較佳政策議案的行政機(jī)關(guān)。謀咨詢機(jī)關(guān)具有業(yè)務(wù)獨立的地位，其基本職能是研究咨詢、參與決策、協(xié)調(diào)政策、培訓(xùn)人才。,四、行政組織的類型,（五）派出機(jī)關(guān)： 指某一級政府組織根據(jù)政務(wù)管理需要，按管轄地區(qū)委派的代表機(jī)關(guān)，并不構(gòu)成一級政府行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力是委派機(jī)關(guān)的延伸，因而以委派機(jī)關(guān)授權(quán)的性質(zhì)、程序和范圍為轉(zhuǎn)移；也包括由政府職能部門派出的機(jī)構(gòu)。 （六）監(jiān)督機(jī)關(guān) 指對各種行政機(jī)關(guān)及其管理活動進(jìn)行監(jiān)督檢查的執(zhí)法性機(jī)關(guān)。如監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)等。它屬于職能機(jī)關(guān)的一種，由于其極端重要性而單獨列出。它是建立健全行政組織制衡機(jī)制的重要組成部分，是促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政、忠于職守的重要保障。,第二節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu),一、行政組織結(jié)構(gòu)的涵義,二、行政組織結(jié)構(gòu)的功能,三、行政組織結(jié)構(gòu)類型,一、行政組織結(jié)構(gòu)的涵義,結(jié)構(gòu)是指組織構(gòu)成要素以及要素之間所確定的關(guān)系的形式。結(jié)構(gòu)是組織的基本屬性之一。組織的性質(zhì)不僅取決于它的構(gòu)成要素，而且也取決于它的結(jié)構(gòu)方式。因為相同要素的不同結(jié)構(gòu)決定功能輸出不同，不同要素的相同結(jié)構(gòu)決定功能相似。 行政組織結(jié)構(gòu)是機(jī)關(guān)組織各部門和各層級之間依據(jù)法定規(guī)則所建立的一種正式的各種相互關(guān)系的體制。是指行政組織各要素的配合和排列組合方式，包括行政組織各成員、單位、部門和層級之間的分工協(xié)作，以及聯(lián)系、溝通方式，是由法律所確認(rèn)的各種正式關(guān)系的模式。,二、行政組織結(jié)構(gòu)的功能,結(jié)構(gòu)是功能的結(jié)構(gòu)，沒有一定的結(jié)構(gòu)就不可能產(chǎn)生相應(yīng)的功能；功能是結(jié)構(gòu)的功能，是結(jié)構(gòu)在其運動中的外在表現(xiàn)。因此，結(jié)構(gòu)具有功能才有意義，功能離開結(jié)構(gòu)就無法存在。結(jié)構(gòu)產(chǎn)生組織靜態(tài)的特性，功能產(chǎn)生組織動態(tài)的特性。 合理的行政組織結(jié)構(gòu)有利于組織目標(biāo)的實現(xiàn)； 合理的行政組織結(jié)構(gòu)有利于穩(wěn)定工作人員的情緒，調(diào)動工作人員的積極性； 合理的行政組織結(jié)構(gòu)能使行政組織保持良好的溝通與協(xié)調(diào)關(guān)系； 合理的行政組織結(jié)構(gòu)是提高行政效率的前提條件； 合理的行政組織結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)行政職能、推行行政計劃的物質(zhì)基礎(chǔ)。,三、行政組織結(jié)構(gòu)類型,（一）行政組織結(jié)構(gòu)基本形式 在行政管理實踐中發(fā)展出來的縱向?qū)蛹壷坪蜋M向職能參謀制是行政組織最基本的結(jié)構(gòu)形式，前者是對自上而下指揮命令鏈條延伸過程的解釋；后者是對由職能分工所產(chǎn)生的部門間協(xié)調(diào)、協(xié)同關(guān)系的解釋。 行政組織的縱向結(jié)構(gòu)層級制 行政組織的橫向結(jié)構(gòu)職能制,1、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)層級制 層級制結(jié)構(gòu)是行政組織內(nèi)部縱向結(jié)構(gòu)形式，它是上下級政府之間以及上下級政府所屬部門之間所形成的關(guān)系形式。 特點是分層負(fù)責(zé)和層級節(jié)制。在這種結(jié)構(gòu)中，職位、職權(quán)、職責(zé)在合法基礎(chǔ)上，從組織最高層向最低層垂直分配，形成不同的等級系列。每個層級擁有所管轄范圍的決策、指揮全權(quán)。不同層級所管轄的業(yè)務(wù)性質(zhì)大體相同，只是管轄的范圍隨層級的降低而縮小。,在層級制下，每個層級的業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但業(yè)務(wù)范圍由上至下逐漸縮小。每一層級各對其上一層級負(fù)責(zé)，上級直接領(lǐng)導(dǎo)下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達(dá)和貫徹。它優(yōu)點具有上下統(tǒng)屬，事權(quán)集中、權(quán)責(zé)明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等。其缺點是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管理過多，陷入事務(wù)堆里，責(zé)重事繁，容易顧此失彼。層級之間難以逾越，抑制下層機(jī)構(gòu)的活力。,2、行政組織的橫向結(jié)構(gòu)職能制 行政組織橫行結(jié)構(gòu)的職能制是以行政組織內(nèi)部各功能單元之間以協(xié)同與制約關(guān)系為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)形式，即在層級制的統(tǒng)一系統(tǒng)外，按專業(yè)化原則設(shè)置的職能系統(tǒng)，它是組織橫向?qū)I(yè)化分工的結(jié)果。 橫向職能部門直接對上級行政首長負(fù)責(zé)。一方面，對行政首長提出工作建議，履行參謀職能，另一方面，對下級職能部門進(jìn)行管理。職能制結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生較早也較為常見，政府及企事業(yè)單位、社會團(tuán)體內(nèi)部各個職能部、委、辦、局、處、科、股，均屬職能結(jié)構(gòu)的典型形式。,優(yōu)點在于有助于發(fā)揮組織的技術(shù)專長。其一，在職能化結(jié)構(gòu)中，專業(yè)分工、業(yè)務(wù)相似，往往伴隨著作業(yè)者專業(yè)技能的迅速提高，易于提高效率。其二，組織與環(huán)境之間輸入輸出人流、物流、信息流較為有序，使組織運行獲得許多緩解外部和內(nèi)部沖擊力的支撐點（職能部門）。其三，使行政首長擺脫日常具體業(yè)務(wù)，集中精力籌劃全局的決策領(lǐng)導(dǎo)。 缺陷，第一，如果分職不當(dāng)，分工過細(xì)，容易造成機(jī)構(gòu)臃腫、部門林立、管理失控，容易出現(xiàn)扯皮和推諉的現(xiàn)象。第二，易導(dǎo)致官僚主義，各自為政，增加領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)難度。第三，職能部門之間通常是平行協(xié)商關(guān)系，當(dāng)職能部門間缺乏主動協(xié)調(diào)時，上級不得不陷于沒完沒了的協(xié)調(diào)中，易于降低決策質(zhì)量。第四，由職能部門形成組織多支撐點的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的優(yōu)點，也可能變?yōu)樽璧K一個組織創(chuàng)新、發(fā)展的保守因素。,3、管理幅度和管理層次 層級制和職能制帶來管理層次和管理幅度問題。管理層次和管理幅度問題是影響行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的兩個決定性因素。 管理幅度又稱控制幅度，是指一個層級的行政機(jī)構(gòu)或一位行政首長直接控制的下級機(jī)構(gòu)或人員的數(shù)目。它是對行政組織橫向結(jié)構(gòu)進(jìn)行裁量的問題，如同掛鐘的擺幅一樣，管理幅度是有一定限度的，過大或多小都將影響管理效能。,管理層次也稱管理層級，指行政組織縱向結(jié)構(gòu)的層級，即行政機(jī)關(guān)中設(shè)置多少等級的工作部門。縱向?qū)哟蔚脑O(shè)置必須適中適宜 。層次過多，工作線路長，拉大了領(lǐng)導(dǎo)層與實施層的行政距離，給上下溝通帶來不便，造成程序復(fù)雜、手續(xù)繁多、官僚主義叢生，不利于信息溝通和傳遞，而且浪費人力、物力、財力；層次過少，事務(wù)集中于幾個領(lǐng)導(dǎo)者或單位，也可能使行政工作人員疲于應(yīng)付。 管理層次與管理幅度在組織結(jié)構(gòu)中呈反比關(guān)系。如果組織規(guī)模一定，那么層次越少，跨度則越大，即每個層次所包容的基本單位和人員就越多。反之，每個層次所包容的基本單位和人員越少，則層次就越多。,行政組織中客觀存在管理幅度與管理層次間的制約關(guān)系。這種制約關(guān)系使組織形態(tài)及其功能有明顯差異： 第一，幅度小而層次多，行政組織的外部形態(tài)呈“尖三角形”，這種結(jié)構(gòu)集權(quán)優(yōu)勢比較突出，由于下屬層次幅度較小，指揮控制的難度也較小，決策、行動、指揮較為迅速。然而這是以層次的增多為代價的，因為每個增加的層次，都起著信息集結(jié)點的作用，這不僅延長了組織信息的傳遞線路，而且容易使信息失真，對整個組織的活動不一定有利。實踐中，尖三角組織形態(tài)多用于軍事性、程序性組織類別。 第二，幅度大而層次少，行政組織的外部形態(tài)呈“扁三角形”。這種結(jié)構(gòu)分權(quán)優(yōu)勢比較明顯，由于幅度寬，控制較松，有利于發(fā)揮各單位及成員的積極性；組織信息流轉(zhuǎn)快、失真度小，但由于下層幅度的擴(kuò)大而使上層發(fā)出指令的難度增加，不易準(zhǔn)確指揮控制。,影響管理幅度與管理層次關(guān)系的因素： 工作性質(zhì)及難易程度； 領(lǐng)導(dǎo)者的能力和水平 被管理者素質(zhì)； 組織體制 計劃的確定性程度； 空間距離遠(yuǎn)近； 信息溝通方式； 組織變革速度,4、行政組織縱向、橫向結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一 在社會分工、分化復(fù)雜的現(xiàn)代社會，行政組織不可能采取單純的縱向型或橫向型結(jié)構(gòu)，實際上它們也不可能單獨使用，而是將兩者有機(jī)結(jié)合起來，形成現(xiàn)代各國政府組織的“級職綜合制”。其特點是行政領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一指揮與職能專業(yè)部門相結(jié)合，它吸收了層級制與職能制的優(yōu)點，揚棄了部分缺點，使其相互補充、制約?！凹壜毦C合制”結(jié)構(gòu)設(shè)置的具體程序是，先按管理范圍劃分組織層級體系，然后再對每一層級按管理性質(zhì)劃分部門。,（二）幾種典型的組織模式 根據(jù)權(quán)力或職能的分配方式，行政組織結(jié)構(gòu)主要有直線式結(jié)構(gòu)、職能式結(jié)構(gòu)、直線職能式結(jié)構(gòu) 和矩陣式結(jié)構(gòu) 等類型。但在現(xiàn)實生活中，這四種類型很少以一種形式單獨存在。 1、直線集權(quán)制 2、直線參謀制 3、直線職能制 4、直線綜合制 5、直線分權(quán)制 6、多維結(jié)構(gòu),第三節(jié) 行政體制,一、行政體制的涵義和作用,二、行政體制的相關(guān)領(lǐng)域,一、行政體制的涵義和作用,（一）行政體制的涵義 “體制”一詞的涵義很廣，一般而言，是指某一組織的權(quán)限劃分，以及按照這種劃分所設(shè)置的機(jī)構(gòu)和所形成的組織制度與體系。 行政體制指行政組織結(jié)構(gòu)中各層級、各部門之間行政關(guān)系制度化的法制形態(tài)，具體可以說是政府系統(tǒng)內(nèi)部行政權(quán)力的劃分、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及運行等各種關(guān)系制度化的表現(xiàn)形式。從國家層面上看，是指行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力劃分。它通常與國家的立法體制、司法體制相對應(yīng)，包括了廣泛的內(nèi)容，比如政府組織機(jī)構(gòu)、行政權(quán)力結(jié)構(gòu)、行政區(qū)劃體制、行政規(guī)范等等。核心內(nèi)容是行政權(quán)的劃分和行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置。 它屬于上層建筑的范疇，是國家政治體制不可分割的重要組成部分，它由國家基本的政治制度所決定，受經(jīng)濟(jì)制度、歷史文化傳統(tǒng)等因素的制約。,（二）行政體制的作用 科學(xué)合理的行政體制有助于更好地發(fā)展社會生產(chǎn)力和促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的完善； 有助于克服官僚主義、增強行政管理的生機(jī)和活力； 有助于造就更多的行政管理人才，鍛煉出一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍； 有助于維護(hù)社會公平，保證社會的長期穩(wěn)定，以實現(xiàn)國家的繁榮和昌盛。,二、行政體制的相關(guān)領(lǐng)域,（一）行政權(quán)力結(jié)構(gòu)類型 指一個國家的行政機(jī)關(guān)與該國的其他國家機(jī)關(guān)、政黨組織、群眾團(tuán)體等之間的權(quán)力分配關(guān)系及其制度的總稱。 其核心內(nèi)容內(nèi)容是指國家行政機(jī)關(guān)在該國政治體制中所擁有的職權(quán)范圍、所占有的權(quán)力地位。通常應(yīng)由憲法和法律作出明確的規(guī)定，以利于各司其職。按照世界上不同的政體模式以及各種政體模式對行政權(quán)力體系的影響，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)可劃分為四種類型：三權(quán)分立制、議行合一制、軍政合一制、政教合一制。現(xiàn)代國家主要有三權(quán)分立制和議行合一制。,三權(quán)分立 國家的立法、行政、司法三種權(quán)力分別由議會、內(nèi)閣（或總統(tǒng)）和法院掌握，各自獨立行使職權(quán)，同時又相互制衡的權(quán)力體制。 議行合一 立法權(quán)與行政權(quán)屬于同一個最高權(quán)力機(jī)關(guān)，或者行政機(jī)關(guān)從屬于立法機(jī)關(guān)，僅是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行部門的政體形式和政權(quán)活動原則。,（二）中央政府組織結(jié)構(gòu)類型 是指一個國家代表統(tǒng)治階級統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國和地方行政工作的最高行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分、活動方式和組織結(jié)構(gòu)形式。 世界上現(xiàn)代國家的中央政府組織結(jié)構(gòu)類型大致有以下幾種：內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、委員會制、國務(wù)院制。,內(nèi)閣制（1）一個政黨或政黨聯(lián)盟的領(lǐng)袖，單獨或聯(lián)合組閣。（2）內(nèi)閣總理或首相是國家實際權(quán)力的中心。（3）內(nèi)閣代表國家元首行使行政全權(quán)。（4）內(nèi)閣是整個國家行政機(jī)關(guān)的樞紐和決策中心。 總統(tǒng)制（1）總統(tǒng)既是國家元首，又是政府首腦。（2）總統(tǒng)是國家實際權(quán)力的中心，行政權(quán)完全屬于總統(tǒng)。（3）由總統(tǒng)組織和領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣。 委員會制（1）國家最高行政權(quán)力由聯(lián)邦委員會集體執(zhí)掌。（2）聯(lián)邦委員會是聯(lián)邦議會的執(zhí)行機(jī)關(guān)。（3）聯(lián)邦委員會的出任由政黨推薦。 國務(wù)院制（1）國務(wù)院由全國人民代表大會組織產(chǎn)生，是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。（2）國務(wù)院組成人員主要包括總理、副總理若干人、國務(wù)委員若干人、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長等。（3）實行總理負(fù)責(zé)制。,（四）行政區(qū)劃體制 行政區(qū)劃體制是指，根據(jù)一定的原則將全國領(lǐng)土劃分為若干部分和若干層次的管理區(qū)域，并設(shè)置相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)的組織體制。 行政區(qū)劃的原則：政治原則，有利于歷史傳統(tǒng)，有效管理，有利于發(fā)展，民族自治原則 我國目前共有34個行政區(qū)，其中32個省級行政區(qū)，含23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市，另加香港、澳門特別行政區(qū)。 行政區(qū)劃的類型：傳統(tǒng)型，發(fā)展型，特殊型。 我國行政區(qū)劃體制的特點： 1. 在縱向?qū)哟紊希话銓嵭兴募壒芾眢w制 2. 城市管理體制非常復(fù)雜 3. 民族區(qū)域自治制度 4. 特殊行政區(qū)劃制度,第四節(jié) 行政組織變革,一、組織變革的動力,二、組織變革的阻力,三、成功變革的一般條件,四、我國行政組織的改革與創(chuàng)新,一、組織變革的動力 環(huán)境的變化 目標(biāo)與價值觀的改變 技術(shù)的發(fā)展 結(jié)構(gòu)調(diào)整 社會心理因素 專家群體的推動 二、組織變革的阻力 利益差別：個體與群體兩類 習(xí)慣思維：思維惰性 認(rèn)知差距：角度的不同，宣傳因素,三、成功變革的一般條件 壓力達(dá)到臨界點 變革的計劃性、系統(tǒng)性 有明確的責(zé)任承擔(dān)者 小范圍試點 廣泛參與，發(fā)揚民主 充分了解各種阻力,四、我國行政組織的改革與創(chuàng)新,（一）行政組織改革的必要性 1行政組織改革是適應(yīng)社會發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求 2行政組織改革是消除行政組織自身的種種弊端，提高行政效率的重要途徑 就我國的情況看，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制相對應(yīng)的政府行政組織，極大地阻礙了企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換和國民經(jīng)濟(jì)市場化的進(jìn)程,（二）解放以來我國政府機(jī)構(gòu)的改革 前30年機(jī)構(gòu)改革在循環(huán)圈中運動 新中國成立以來前30年的政府機(jī)構(gòu)改革，基本在精簡膨脹再精簡再膨脹，合并分開再合并再分開，權(quán)力上收下放再上收再下放的循環(huán)圈中運動。,中央機(jī)構(gòu)擴(kuò)大的改革。 1949年，中央政府機(jī)構(gòu)總數(shù)只有35個。 1952年國家開始大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，開始了第一次以加強中央集權(quán)為核心的機(jī)構(gòu)擴(kuò)大的改革。 1954年，為加強中央集中統(tǒng)一，減少中間層次，中央決定撤銷6個大區(qū)委員會。 1956年，中央政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到81個，其中管理經(jīng)濟(jì)部門就有50個。 1958年到1959年，中央實行了以放權(quán)為中心的精減機(jī)構(gòu)的改革，第二次機(jī)構(gòu)改革把原來由中央管理的企業(yè)和事業(yè)單位下放給了地方，中央撤銷了很多部門和直屬機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)從81個減為60個，其中管理經(jīng)濟(jì)的部門從50個減為36個。【中央向地方放權(quán)的機(jī)構(gòu)改革。由于第一次機(jī)構(gòu)擴(kuò)大，中央高度集權(quán)，使地方失去了自主權(quán)，地方抱怨太多，反映強烈，要求放權(quán)呼聲很高?！?1960年到1965年進(jìn)行了以收權(quán)為核心的機(jī)構(gòu)擴(kuò)充改革，再次將原來中央的60個部門擴(kuò)大到79個部門，特別增加了管理經(jīng)濟(jì)的部門，由原來的36個部門增加到53個部門。【中央再次進(jìn)行以收權(quán)為核心的機(jī)構(gòu)擴(kuò)充改革。在第二次機(jī)構(gòu)改革放權(quán)之后，中國“大躍進(jìn)”嚴(yán)重失誤，宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重失控，經(jīng)濟(jì)建設(shè)出現(xiàn)了嚴(yán)重挫折，中央認(rèn)為權(quán)力下放太多，需要收回地方的權(quán)力?！?1967年，中國進(jìn)入十年“文革”，政府部門受到?jīng)_擊，很多部委被砍掉，只剩下32個工作部門。 1976年“四人幫”被粉碎，經(jīng)濟(jì)建設(shè)又提到了議事日程，中央機(jī)構(gòu)又開始增加，再次出現(xiàn)機(jī)構(gòu)膨脹。 1981年，國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)達(dá)到120個，機(jī)構(gòu)的數(shù)量和行政人員達(dá)到新中國成立以來的最高峰。,改革開放以來,中國共進(jìn)行了五次大的政府機(jī)構(gòu)改革。溫故而知新。回顧這些歷程，有助于我們更好地把握17大之后的中國行政管理體制改革。 1、1982年提高政府工作效率，實行干部年輕化 1982年的政府機(jī)構(gòu)改革，主要是為了提高政府工作效率，實現(xiàn)干部年輕化，其歷史性進(jìn)步可用三句話來概括： 一是開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制 二是精簡了各級領(lǐng)導(dǎo)班子 三是加快了干部隊伍年輕化建設(shè)步伐 這次改革明確規(guī)定了各級各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì)；在精簡機(jī)構(gòu)方面，國務(wù)院各部門從100個減為61個，人員編制從原來的5.1萬人減為3萬人。本次改革沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制，政府職能沒有轉(zhuǎn)變。,2、1988年“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵” 1988年的政府機(jī)構(gòu)改革是在推動政治體制改革，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下出現(xiàn)的，轉(zhuǎn)變職能，政企分開，簡政放權(quán)。其歷史性的貢獻(xiàn)是首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。由于后來一系列復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)原因，這一命題在實踐中沒有及時“破題”，原定于1989年開展的地方機(jī)構(gòu)改革暫緩進(jìn)行。 國務(wù)院在調(diào)整和減少工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門方面取得了進(jìn)展。 通過改革，國務(wù)院部委由45個減為41個，直屬機(jī)構(gòu)從22個減為19個，非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個減到44個。在國務(wù)院66個部、委、局中，有32個部門共減少1.5萬多人，有30個部門共增加5300人。增減相抵，機(jī)構(gòu)改革后的國務(wù)院人員編制比原來減少了9700多人。,3、1993年適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要 首次將建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后，1993年我國進(jìn)行了第三次政府機(jī)構(gòu)改革。轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡政，提高效率。但一直未能走出“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的怪圈。 其歷史性的貢獻(xiàn)在于:首次提出政府機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。但從學(xué)術(shù)觀察的角度，1993年的政府機(jī)構(gòu)改革“目的清楚、目標(biāo)不明確”。 1993年。改革實施后，國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從原有的86個減少到59個，人員減少20%。國務(wù)院不再設(shè)置部委歸口管理的國家局，國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為8個。,4、1998年適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的有中國特色的行政管理體制 1998年3月第九屆全國人民代表大會召開以來，我國又進(jìn)行了新一輪的行政組織改革。這是解放以來的第七次改革，也是歷次改革中規(guī)模最大、力度最大、機(jī)構(gòu)變化和人員調(diào)整最大的一次。 （1）這次改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的有中國特色的行政管理體制。 （2）改革的原則是：轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開 ；精簡、統(tǒng)一、效能；權(quán)責(zé)一致 ；依法治國、依法行政,這次改革首先對國務(wù)院進(jìn)行了大幅度的精簡，國務(wù)院由原來的40個組成部門減少為29個，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位，分別由13個、5個、12個調(diào)整為17個、5個、10個。國務(wù)院各部門機(jī)關(guān)干部編制總數(shù)精簡了一半。目前，正在進(jìn)行地方各級政府機(jī)構(gòu)的改革。當(dāng)然，由于中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制仍處于建立和完善的過程中，這次改革仍是過渡性的，它主要著力于解決當(dāng)前的突出矛盾，以便為進(jìn)一步的深化改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件. 1998年改革歷史性的進(jìn)步是，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，其突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，共10個：電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機(jī)械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、林業(yè)部、中國輕工業(yè)總會、中國紡織總會。這樣，政企不分的組織基礎(chǔ)在很大程度上得以消除。到目前為止我們都還在享受這個成果。,5、年目標(biāo)：行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效 年的政府機(jī)構(gòu)改革，是在加入世貿(mào)組織的大背景之下進(jìn)行的。月日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請十屆全國人大一次會議審議，啟動了改革開放以來的第五次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革。月日，十屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。方案特別提出了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)相協(xié)調(diào)的要求。除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院個組成部門經(jīng)過改革調(diào)整為個，不再保留國家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部，其職能并入新組建的商務(wù)部。 改革的目的是：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。 改革目標(biāo)是，逐步形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。,6、2008大部制 2008年。除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個。這次國務(wù)院改革涉及調(diào)整變動的機(jī)構(gòu)共15個，正部級機(jī)構(gòu)減少4個。這次改革突出了三個重點：一是加強和改善宏觀調(diào)控，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展；二是著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務(wù)；三是按照探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進(jìn)行整合，實行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系。 通過改革，絕大多數(shù)省區(qū)市加快了政府職能轉(zhuǎn)變，強化了社會管理和公共服務(wù)職能；政府部門更加統(tǒng)一、精簡、高效，實現(xiàn)從“瘦身”到“健身”的轉(zhuǎn)變。,（三）政府機(jī)構(gòu)改革的啟示 1、機(jī)構(gòu)改革具有長期性、復(fù)雜性、艱巨性 2、機(jī)構(gòu)改革要緊緊抓住職能轉(zhuǎn)變這個關(guān)鍵 3、機(jī)構(gòu)改革必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn) 4、機(jī)構(gòu)改革是一個系統(tǒng)工程，須與其他改革配套 進(jìn)行 5、機(jī)構(gòu)改革要立足中國國情，因地制宜 6、堅持依法改革，建立健全一整套法律法規(guī) 7、既要吸收自己的經(jīng)驗又要借鑒外國的經(jīng)驗 8、始終堅持與時俱進(jìn)，大膽創(chuàng)新,（四）我國行政管理體制改革的目標(biāo) 1. 服務(wù)型政府目標(biāo)的追求 2. 電子化政府的建設(shè) 3. 行政區(qū)劃體制的改革 4. 國家公務(wù)員制度的完善與創(chuàng)新 5. 行政體系的法制建設(shè),本章復(fù)習(xí)題 行政組織的含義 行政組織與其他組織的區(qū)別 行政組織的特殊性 行政組織的類型及含義 行政層級體制的類型及特點 行政區(qū)劃的原則與類型 結(jié)合當(dāng)前的改革實踐，論述如何推進(jìn)我國行政組織體制改革 簡要回顧中國政府機(jī)構(gòu)改革歷程,Click to edit company slogan .,Thank You !,