【預(yù)算管理】第九講公共預(yù)算

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1、行政管理學(xué)行政管理學(xué)Public Administration第九講 公共預(yù)算w內(nèi)容提要：w第一節(jié)公共預(yù)算概述w第二節(jié)我國的預(yù)算改革w第三節(jié)我國預(yù)算過程中預(yù)算的參與者、職能與預(yù)算周期w第四節(jié)預(yù)算編制與審批w第五節(jié)預(yù)算執(zhí)行w第六節(jié)政府決算引子：驢象預(yù)算戰(zhàn)w由于奧巴馬總統(tǒng)向國會提交的2011財年預(yù)算方案會造成15000億美元的財政赤字，在2010財年結(jié)束時也沒得到國會的批準，所以，從2010年10月1日起，美國政府一直在應(yīng)急預(yù)算方案的支持下運轉(zhuǎn)，而這個預(yù)算4月8日到期，也就是說，到4月8日24時如果議會與總統(tǒng)達不成一致，那從零時起，政府的錢就花光了，不得不關(guān)門。引子：驢象預(yù)算戰(zhàn)w政府關(guān)門，這對中國

2、百姓來說好像是天方夜譚。在美國，政府關(guān)門可不是什么稀罕事兒，美國聯(lián)邦政府從1977年到1996年間關(guān)門17次，幾乎平均每年關(guān)門一次，最短的1天，最長的21天。w除聯(lián)邦政府外，州和縣市政府照樣關(guān)門。2005年紐約州和明尼蘇達州政府關(guān)門，2006年新澤西州政府關(guān)門，2007年賓夕法尼亞州和密歇根州政府關(guān)門，2010年紐約市政府關(guān)門。引子：驢象預(yù)算戰(zhàn)w美國政府關(guān)門是有法可依的。美國憲法第一條第九款規(guī)定“除依照法律規(guī)定撥款外，不得從國庫中提出任何款項，一切公款的收支報告和賬目應(yīng)定期公布”。針對憲法的該款規(guī)定，美國1870年通過了反預(yù)算過度法（ADA），明確了政府應(yīng)該如何獲得和使用預(yù)算，禁止政府超預(yù)算花

3、錢，任何聯(lián)邦公務(wù)員違反反預(yù)算過度法將被處以最高兩年的監(jiān)禁并罰款5000美元，當政府提出的預(yù)算得不到國會批準時，政府應(yīng)當關(guān)門（緊要部門除外）。w說白了，政府關(guān)門就是因為“差錢”，把預(yù)算花光了，沒錢支付公務(wù)員工資，只有關(guān)門大吉。引子：驢象預(yù)算戰(zhàn)w美國總統(tǒng)在外“?！保梢园寻湍民R總統(tǒng)抓到美國審判，在國內(nèi)，他就“牛”不起來了。w美國總統(tǒng)到外地考察，地方政府官員沒有陪同的義務(wù)，甚至連見都不見，根本不給總統(tǒng)什么面子。w美國任何級別的公務(wù)員哪怕是總統(tǒng)，都沒有財政撥款權(quán)，即使花費一美元，也要到國會去申請。前些年，中國財政部代表團訪問美國，美國財政部對口接待，美國財長在招待宴會上說：“國會只批準了菜錢，沒批準

4、酒錢。這桌菜由政府買單，你們吃菜要感謝美國納稅人，酒由我自己買單，你們喝酒要感謝我?！笔澜缟衔ㄒ怀壌髧摹柏斏駹敗币蚬写赓e，自己竟連酒錢都批不出來！引子：驢象預(yù)算戰(zhàn)w那政府的錢是怎么來的呢？w在每個財政年度（上一年的10月1日當年的9月30日）結(jié)束前，總統(tǒng)要簽署13個撥款法案，也就是下一財年的政府開支。w但有時總統(tǒng)提出的預(yù)算在國會通不過，通常情況下是總統(tǒng)的預(yù)算開支太大，國會要削減總統(tǒng)的預(yù)算。如果總統(tǒng)不同意按照國會的要求削減預(yù)算，這就出現(xiàn)了預(yù)算缺口。w這就需要總統(tǒng)與國會之間的智慧協(xié)商，盡快就預(yù)算問題達成一致，否則，9月30日過后政府就要關(guān)門。引子：驢象預(yù)算戰(zhàn)w美國也有個在這種情況下避免政府

5、關(guān)門的補救措施，那就是通過一個短期臨時預(yù)算應(yīng)急預(yù)算方案，為政府提供經(jīng)費繼續(xù)運轉(zhuǎn)，為總統(tǒng)與國會繼續(xù)磋商提供時間。如果應(yīng)急預(yù)算方案到期，正式的預(yù)算法案仍沒通過，這時，要么再通過一個應(yīng)急預(yù)算方案維持政府運轉(zhuǎn)，要么政府關(guān)門。引子：驢象預(yù)算戰(zhàn)w為什么預(yù)算通不過？w兩黨談不攏，政府只能“關(guān)門大吉”w共和黨方面崇尚自由經(jīng)濟，希望通過削減財政赤字等手段來協(xié)助美國經(jīng)濟走出困境，但緊縮的財政政策會令社會福利大打折扣。而民主黨方面卻更注重社會保障和福利，這是他們競選和執(zhí)政的綱領(lǐng)，而擴大社會保障和福利無疑就要增加政府投入，會給削減財政赤字制造一定障礙。引子：驢象預(yù)算戰(zhàn)w如何關(guān)？w政府職能部分停擺，公務(wù)員無薪放假w負責

6、國家安全及與國家安全或人民生命財產(chǎn)有關(guān)的外交部門公務(wù)員；對一些預(yù)算沒用完的政府合同；醫(yī)院負責治療、護理、門診及公共健康的醫(yī)護人員；維護空中管制和其他交通安全、保護交通設(shè)施的人員；邊境警衛(wèi)和海岸巡邏、保護聯(lián)邦政府的土地、建筑、河流等財產(chǎn)的安全人員；獄警和其他被監(jiān)禁人員的看守；維護社會治安和犯罪偵查人員；急救和救援人員；發(fā)電站和供電部門；聯(lián)邦政府的貨幣儲備系統(tǒng)、稅收和財政部門；政府科研機構(gòu)的安全警衛(wèi)人員。引子：驢象預(yù)算戰(zhàn)w關(guān)門后果：驚醒政府避免浪費w讓政府關(guān)門“教訓(xùn)”了政府，讓政府長了記性，時刻提醒政府花錢時一定要精打細算，避免浪費。美國任何級別的公務(wù)員，哪怕是總統(tǒng)，都沒財政撥款權(quán)，即使花費一美元

7、，也要到國會去申請。引子：驢象預(yù)算戰(zhàn)w關(guān)門后果：社會代價不小w1996年的聯(lián)邦政府關(guān)門一天就導(dǎo)致納稅人損失1億美元。此外還造成了一下后果：首先是導(dǎo)致了大約100萬政府工作人員被迫回家休息，其間沒有工資。其次，有368個國家公園關(guān)門，大概有700萬游客想游賞這些公園而未能成行，旅游方面的經(jīng)濟損失每天達1420萬美元。第三，退伍軍人的福利、醫(yī)保和旅行服務(wù)大受影響，一些社會醫(yī)療事務(wù)停辦，國家醫(yī)療機構(gòu)停業(yè)，疾病預(yù)防控制機構(gòu)工作也受到一定影響。第四，大約每天有2萬至3萬名外國人美國簽證的申請沒有受理，總共有20萬美國人的護照申請也沒有得到受理。第一節(jié) 公共預(yù)算概述w一、公共預(yù)算的歷史w預(yù)算：財政收支記錄

8、。w印度孔雀王朝w中國w夏代論：史記說,“自虞夏時,貢賦備矣,命曰會稽,會稽者,會計也。”w周代論：周禮記載九賦九式都規(guī)定著專門的來源和用途;即規(guī)定著分配關(guān)系w戰(zhàn)國說：禮記王制中強調(diào):“冢宰制國用,必于歲之杪,五谷皆入,然后制國用。用地大小,視年之豐耗,以三十年之通制國用,量入以為出?！眞現(xiàn)代公共預(yù)算是19世紀的產(chǎn)物，最早出現(xiàn)在歐洲?，F(xiàn)代公共預(yù)算含義w第一次真正的現(xiàn)代公共預(yù)算實踐是1814年的法國政府預(yù)算。w特點：控制取向。內(nèi)部行政控制，外部政治控制。w目的：責任政府。w部門對行政首腦負責；w行政首腦對代議制機關(guān)負責；w整個政府對公民負責?，F(xiàn)代公共預(yù)算含義w現(xiàn)代公共預(yù)算必須經(jīng)法定程序批準的、政

9、府機關(guān)在一定時期的財政收支計劃。w它不僅是財政數(shù)據(jù)記錄、匯集、估算和匯報，而且是一個計劃。這個計劃由政府首腦準備，提交立法機構(gòu)審查批準。w它必須是全面的、有清晰分類的、統(tǒng)一的、準確的、嚴密的、有時效的、有約束力的；w它必須經(jīng)立法機構(gòu)批準與授權(quán)后方可實施，并公之于眾。16 從政治維度、管理維度、經(jīng)濟維度和財務(wù)管理維度四個維度來理解公共預(yù)算：第一，預(yù)算分配實際上反映了政府政策的優(yōu)先性，是不同的參與者討價還價的結(jié)果，這反映了公共預(yù)算的政治性；第二，公共預(yù)算也是管理的工具，它要求利用特定的管理方法和技術(shù)使得公共服務(wù)和公共項目的提供更有效；第三，公共預(yù)算還是經(jīng)濟平衡工具，它往往承擔著刺激經(jīng)濟增長或穩(wěn)定經(jīng)

10、濟、促進就業(yè)，抑制通貨膨脹等宏觀經(jīng)濟職能；第四，公共預(yù)算也是一個財務(wù)管理工具。公共預(yù)算是行政機構(gòu)或公共部門的財政收支計劃，它具體規(guī)定了財政年度內(nèi)財政收支指標及其平衡狀況，反映和影響行政機構(gòu)或公共部門活動的范圍、方向、項目規(guī)劃、政策制定與執(zhí)行，以及組織目標的達成，也是政府公共部門有計劃地集中和分配資金、調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟生活的主要財政機制與手段；是國家的重要立法文件，它必須由行政機構(gòu)或公共部門提交國家權(quán)力機關(guān)審批后才能生效和執(zhí)行。具體包括以下三個方面：（1）公共預(yù)算是一個法律文件，是國家意志的體現(xiàn)；（2）公共預(yù)算是財政年度內(nèi)的政府收支計劃；（3）公共預(yù)算的改變要通過相應(yīng)的法律程序。公共預(yù)算具有以下特點

11、：（1）公共預(yù)算反映政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，先做什么、后做什么的選擇，體現(xiàn)了公眾的普遍共識：政府應(yīng)該提供何種服務(wù)以及哪些人有資格享有這些服務(wù)；（2）公共預(yù)算反映了支出上的優(yōu)先權(quán)，預(yù)算過程體現(xiàn)了政府對不同需求的集團和個人之間進行調(diào)節(jié)，并最終決定由誰獲得；（3）公共預(yù)算反映了服務(wù)于不同目標的各種決策的相對比例，以效率為目標的決策還是以公平為目標的決策；預(yù)算還反映了立法者對于滿足其選區(qū)選民的重視程度和傾聽公眾或集團需求的意愿程度；（4）公共預(yù)算向公民提供了一個強有力的可靠性工具，使得公民知道政府是如何進行支出的，預(yù)算將公民的偏好與政府產(chǎn)出聯(lián)系起來。因此，公共預(yù)算是反映政府財政活動的一面鏡子，是

12、一個重要的立法文件，也體現(xiàn)了國家權(quán)力機關(guān)和全體公民對政府活動的制約與監(jiān)督。三、公共預(yù)算的功能w控制：詳細的預(yù)算收支分類。分項列支w管理：關(guān)注管理績效，怎么做?？冃ьA(yù)算、零基預(yù)算。w計劃：引導(dǎo)組織目標，項目選擇，做什么。計劃項目預(yù)算四、公共預(yù)算的目標w總額控制w配置效率w運作效率w財政問責總額控制w總額控制是指對收支總額的控制，確保日常財政能平穩(wěn)運行、財政在長期中有可持續(xù)性和財政健康。w資源稀缺性和需求的無限膨脹w預(yù)算參與者不能隨意增加收入、支出、改變預(yù)算科目w預(yù)算平衡原則w赤字財政理論配置效率w資源稀缺，把資金投入最有收益的項目上。wKey.O的問題：根據(jù)什么理性依據(jù)講一定數(shù)量的財政資金配置給

13、活動A而不是活動B？（理性還是價值判斷？）w兩大資源配置機制：市場機制和公共預(yù)算w合理的戰(zhàn)略計劃w公共選擇機制運作效率w預(yù)算執(zhí)行過程中通過有效率地組織和管理財政交易，防止資金被貪污、挪用和浪費。w控制、靈活性、協(xié)調(diào)與激勵w現(xiàn)金管理財政問責w公共預(yù)算應(yīng)承擔的受托責任，是指政府的財政活動應(yīng)履行其對公民和社會的承諾，真正做到“取之于民，用之于民”。w防止公共資金用于私人目的w有績效地使用資金w政策成本測算w沒有預(yù)算的政府是看不見的政府，而看不見的政府不可能是負責任的政府w鄧小平：要懂得數(shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策。第二節(jié) 我國的預(yù)算改革w預(yù)算改革前我國的預(yù)算體制：w1.計劃經(jīng)濟時代：統(tǒng)收統(tǒng)支w

14、2.改革開放后到預(yù)算改革前：收入改革，利改稅這一時期收支管理存在的問題w1.預(yù)算資金分配權(quán)分散（預(yù)算外資金、基金、事業(yè)收入），預(yù)算編制模式（收支分類較粗）簡單。w2.財政管理體制比較分散（現(xiàn)金余額分散、采購付款分散、會計和監(jiān)督分散），預(yù)算執(zhí)行中缺乏集中的行政控制。w3.預(yù)算編制不完整、不細化，人大無法有效地行使憲法和預(yù)算法賦予的預(yù)算審查和監(jiān)督職能。（外行看不明，內(nèi)行看不透）。1999年以來的預(yù)算改革：邁向現(xiàn)代公共預(yù)算w1.部門預(yù)算改革w2.收支分類改革w3.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革w4.國庫集中支付體制改革w5.政府采購改革w改革目的：在政府內(nèi)部建立起集中的行政控制機制，有助于建立財政

15、問責機制。第三節(jié) 我國預(yù)算過程中預(yù)算的參與者、職能與預(yù)算周期w預(yù)算參與者及職能w各單位：預(yù)算申請者、執(zhí)行者w各部門：預(yù)算申請者、執(zhí)行者w財政部門：本級預(yù)算編制者、內(nèi)部監(jiān)督者w政府（首腦）：預(yù)算申請者、內(nèi)部監(jiān)督者w人大：預(yù)算審批者、預(yù)算監(jiān)督者w人大常委：預(yù)算監(jiān)督者 我國預(yù)算周期w預(yù)算編制w批準w執(zhí)行w決算編制及批準第四節(jié) 預(yù)算編制與審批我國預(yù)算的編制、審批程序“兩上兩下”是目前地方政府使用的典型的預(yù)算過程，具體包括：“一上”：支出部門在收到財政部門的年度預(yù)算編制通之后，對部門下一年度的支出進行測算，然后報送財政部門?！耙幌隆保贺斦块T收到各個部門的預(yù)算后，由職能處室對各個部門的預(yù)算進行審查，然后

16、將審查意見反饋給各部門?！岸稀保褐С霾块T根據(jù)財政下達的控制數(shù)和審查意見重新修改預(yù)算，然后上報給財政部門?！岸隆保喝舜笸ㄟ^預(yù)算后，由財政部門批復(fù)給各個部門，開始預(yù)算執(zhí)行?！皟缮蟽上隆鳖A(yù)算過程“兩上兩下”的具體過程，如下圖所示 我國政府預(yù)算編制原則w合法性原則w真實性原則w完整性原則w科學(xué)性原則w穩(wěn)妥性原則w重點性原則w透明性原則w績效性原則預(yù)算編制方法w1.人員支出和公用支出（基本支出）w人員支出：基本工資、津貼及獎金、福利費、社會保障繳費、離退休費、助學(xué)金、醫(yī)療費、住房補助支出和其他人員經(jīng)費。w公用支出：辦公費、專用材料及一般設(shè)備購置費、水電費、郵電及通信費、取暖費、交通費、差旅費、維修及

17、租賃費、物業(yè)管理費、會議費、專項業(yè)務(wù)費和其他費用。w基本支出=定額*定員w定額標準：部門職能和工作量；財力；往年支出標準；其他地區(qū)標準。w通常采取基數(shù)加增長的漸進模式w了解：實物費用的定額改革預(yù)算編制方法w2.項目支出w指部門為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標，在基本支出預(yù)算之外的用于年度支出計劃。w中央部門項目：國務(wù)院已研究確定項目、經(jīng)常性專項業(yè)務(wù)費項目、跨年度支出項目和其他項目。w項目申報（可行性報告）w審核，進入部門項目庫w按輕重緩急統(tǒng)一排序、分級管理、滾動管理預(yù)算編制方法w3.績效評價（了解）w績效目標的設(shè)定人大審查、批準政府預(yù)算w部門預(yù)算改革委人大預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)造了條件：w（1）一個部門

18、一本預(yù)算，預(yù)算和職能關(guān)系明確；w（2）綜合預(yù)算，預(yù)算外資金進籠子；w（3）細編預(yù)算，有利于人大了解詳細的收支信息；w（4）早編預(yù)算，人大能夠提早介入w人大內(nèi)部的改革也為人大預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)造了條件：w1998年，全國人大常委預(yù)算工作委員會成立人大審查、批準政府預(yù)算w人大審查、批準政府預(yù)算的基本框架：w（1）部門預(yù)算為基礎(chǔ)；w（2）加強人大預(yù)算監(jiān)督立法；w（3）加強組織能力建設(shè)，尤其是預(yù)算工委的專業(yè)技術(shù)力量；w（4）確立基本審查程序，包括初審和大會審人大審查、批準政府預(yù)算w人大預(yù)算監(jiān)督的創(chuàng)新w（1）擴大預(yù)算發(fā)放范圍，提高知情權(quán)與參與度；w（2）所有政府收支納入審查范圍；w（3）落實人大的預(yù)算修正權(quán)；w

19、（4）要求預(yù)算調(diào)整和追加報人大審批；w（5）加強人大預(yù)算工委同政府財政部門的信息溝通；w（6）以部門或?qū)ｎ}為主，重點審查；w（7）對人大和普通百姓進行多種形式培訓(xùn)，普及預(yù)算知識第五節(jié) 預(yù)算執(zhí)行主要內(nèi)容：預(yù)算收入執(zhí)行：應(yīng)收盡收預(yù)算支出執(zhí)行：有預(yù)算才有撥款；不得隨意變更支出的性質(zhì)、數(shù)額和用途等；執(zhí)行進度合理；遵守各種規(guī)章制度（會計制度、采購制度）預(yù)算變革：按程序進行變更第五節(jié) 預(yù)算執(zhí)行控制與靈活性的權(quán)衡：底線是不能損害財政責任。第五節(jié) 預(yù)算執(zhí)行財政管理周期（自學(xué)，了解）第五節(jié) 預(yù)算執(zhí)行我國預(yù)算執(zhí)行存在的主要問題：（1）執(zhí)行進度偏慢，導(dǎo)致大量的預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)（年底突擊花錢）（2）收支過程中存在違規(guī)行為（3

20、）預(yù)算變更的隨意性較大（預(yù)算調(diào)劑、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算追加、預(yù)算超收收入使用、動用預(yù)備費和預(yù)算劃轉(zhuǎn)）第五節(jié) 政府決算政府決算：指經(jīng)法定程序批準的年度政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會計報告，是各級政府在年度內(nèi)預(yù)算的收入和支出的最終結(jié)果。人大常委會對決算的審批，是一種事后審查。第五節(jié) 政府決算政府決算的主要內(nèi)容：中央總決算：中央直管部門的行政事業(yè)單位決算，企業(yè)財務(wù)決算、基本建設(shè)財務(wù)決算、國庫年報、稅收年報等匯總地方總決算：由?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）總決算匯總而成。第五節(jié) 政府決算編制程序和方法：自下而上編制，層層審核和匯總決算表格：正表、基本數(shù)字表、附表預(yù)算說明書內(nèi)容（了解）第五節(jié) 政府決算政府決算的審查批準撤銷下次課文獻閱讀的準備w第一組：w公共預(yù)算原則：挑戰(zhàn)與重構(gòu)w第二組：w中國省級預(yù)算中的非正式制度：一個交易費用理論框架w第三組：w中國的零基預(yù)算改革：來自某財力緊張省份的調(diào)查w第四組：w中國的核心預(yù)算機構(gòu)研究：以中部某省會城市為例