【預算管理】第九講公共預算

行政管理學行政管理學Public Administration第九講 公共預算w內容提要：w第一節(jié)公共預算概述w第二節(jié)我國的預算改革w第三節(jié)我國預算過程中預算的參與者、職能與預算周期w第四節(jié)預算編制與審批w第五節(jié)預算執(zhí)行w第六節(jié)政府決算引子：驢象預算戰(zhàn)w由于奧巴馬總統(tǒng)向國會提交的2011財年預算方案會造成15000億美元的財政赤字，在2010財年結束時也沒得到國會的批準，所以，從2010年10月1日起，美國政府一直在應急預算方案的支持下運轉，而這個預算4月8日到期，也就是說，到4月8日24時如果議會與總統(tǒng)達不成一致，那從零時起，政府的錢就花光了，不得不關門。引子：驢象預算戰(zhàn)w政府關門，這對中國百姓來說好像是天方夜譚。在美國，政府關門可不是什么稀罕事兒，美國聯邦政府從1977年到1996年間關門17次，幾乎平均每年關門一次，最短的1天，最長的21天。w除聯邦政府外，州和縣市政府照樣關門。2005年紐約州和明尼蘇達州政府關門，2006年新澤西州政府關門，2007年賓夕法尼亞州和密歇根州政府關門，2010年紐約市政府關門。引子：驢象預算戰(zhàn)w美國政府關門是有法可依的。美國憲法第一條第九款規(guī)定“除依照法律規(guī)定撥款外，不得從國庫中提出任何款項，一切公款的收支報告和賬目應定期公布”。針對憲法的該款規(guī)定，美國1870年通過了反預算過度法（ADA），明確了政府應該如何獲得和使用預算，禁止政府超預算花錢，任何聯邦公務員違反反預算過度法將被處以最高兩年的監(jiān)禁并罰款5000美元，當政府提出的預算得不到國會批準時，政府應當關門（緊要部門除外）。w說白了，政府關門就是因為“差錢”，把預算花光了，沒錢支付公務員工資，只有關門大吉。引子：驢象預算戰(zhàn)w美國總統(tǒng)在外“?！?，他可以把巴拿馬總統(tǒng)抓到美國審判，在國內，他就“?！辈黄饋砹?。w美國總統(tǒng)到外地考察，地方政府官員沒有陪同的義務，甚至連見都不見，根本不給總統(tǒng)什么面子。w美國任何級別的公務員哪怕是總統(tǒng)，都沒有財政撥款權，即使花費一美元，也要到國會去申請。前些年，中國財政部代表團訪問美國，美國財政部對口接待，美國財長在招待宴會上說：“國會只批準了菜錢，沒批準酒錢。這桌菜由政府買單，你們吃菜要感謝美國納稅人，酒由我自己買單，你們喝酒要感謝我。”世界上唯一超級大國的“財神爺”因公招待外賓，自己竟連酒錢都批不出來！引子：驢象預算戰(zhàn)w那政府的錢是怎么來的呢？w在每個財政年度（上一年的10月1日當年的9月30日）結束前，總統(tǒng)要簽署13個撥款法案，也就是下一財年的政府開支。w但有時總統(tǒng)提出的預算在國會通不過，通常情況下是總統(tǒng)的預算開支太大，國會要削減總統(tǒng)的預算。如果總統(tǒng)不同意按照國會的要求削減預算，這就出現了預算缺口。w這就需要總統(tǒng)與國會之間的智慧協(xié)商，盡快就預算問題達成一致，否則，9月30日過后政府就要關門。引子：驢象預算戰(zhàn)w美國也有個在這種情況下避免政府關門的補救措施，那就是通過一個短期臨時預算應急預算方案，為政府提供經費繼續(xù)運轉，為總統(tǒng)與國會繼續(xù)磋商提供時間。如果應急預算方案到期，正式的預算法案仍沒通過，這時，要么再通過一個應急預算方案維持政府運轉，要么政府關門。引子：驢象預算戰(zhàn)w為什么預算通不過？w兩黨談不攏，政府只能“關門大吉”w共和黨方面崇尚自由經濟，希望通過削減財政赤字等手段來協(xié)助美國經濟走出困境，但緊縮的財政政策會令社會福利大打折扣。而民主黨方面卻更注重社會保障和福利，這是他們競選和執(zhí)政的綱領，而擴大社會保障和福利無疑就要增加政府投入，會給削減財政赤字制造一定障礙。引子：驢象預算戰(zhàn)w如何關？w政府職能部分停擺，公務員無薪放假w負責國家安全及與國家安全或人民生命財產有關的外交部門公務員；對一些預算沒用完的政府合同；醫(yī)院負責治療、護理、門診及公共健康的醫(yī)護人員；維護空中管制和其他交通安全、保護交通設施的人員；邊境警衛(wèi)和海岸巡邏、保護聯邦政府的土地、建筑、河流等財產的安全人員；獄警和其他被監(jiān)禁人員的看守；維護社會治安和犯罪偵查人員；急救和救援人員；發(fā)電站和供電部門；聯邦政府的貨幣儲備系統(tǒng)、稅收和財政部門；政府科研機構的安全警衛(wèi)人員。引子：驢象預算戰(zhàn)w關門后果：驚醒政府避免浪費w讓政府關門“教訓”了政府，讓政府長了記性，時刻提醒政府花錢時一定要精打細算，避免浪費。美國任何級別的公務員，哪怕是總統(tǒng)，都沒財政撥款權，即使花費一美元，也要到國會去申請。引子：驢象預算戰(zhàn)w關門后果：社會代價不小w1996年的聯邦政府關門一天就導致納稅人損失1億美元。此外還造成了一下后果：首先是導致了大約100萬政府工作人員被迫回家休息，其間沒有工資。其次，有368個國家公園關門，大概有700萬游客想游賞這些公園而未能成行，旅游方面的經濟損失每天達1420萬美元。第三，退伍軍人的福利、醫(yī)保和旅行服務大受影響，一些社會醫(yī)療事務停辦，國家醫(yī)療機構停業(yè)，疾病預防控制機構工作也受到一定影響。第四，大約每天有2萬至3萬名外國人美國簽證的申請沒有受理，總共有20萬美國人的護照申請也沒有得到受理。第一節(jié) 公共預算概述w一、公共預算的歷史w預算：財政收支記錄。w印度孔雀王朝w中國w夏代論：史記說,“自虞夏時,貢賦備矣,命曰會稽,會稽者,會計也?！眞周代論：周禮記載九賦九式都規(guī)定著專門的來源和用途;即規(guī)定著分配關系w戰(zhàn)國說：禮記王制中強調:“冢宰制國用,必于歲之杪,五谷皆入,然后制國用。用地大小,視年之豐耗,以三十年之通制國用,量入以為出?！眞現代公共預算是19世紀的產物，最早出現在歐洲?，F代公共預算含義w第一次真正的現代公共預算實踐是1814年的法國政府預算。w特點：控制取向。內部行政控制，外部政治控制。w目的：責任政府。w部門對行政首腦負責；w行政首腦對代議制機關負責；w整個政府對公民負責?，F代公共預算含義w現代公共預算必須經法定程序批準的、政府機關在一定時期的財政收支計劃。w它不僅是財政數據記錄、匯集、估算和匯報，而且是一個計劃。這個計劃由政府首腦準備，提交立法機構審查批準。w它必須是全面的、有清晰分類的、統(tǒng)一的、準確的、嚴密的、有時效的、有約束力的；w它必須經立法機構批準與授權后方可實施，并公之于眾。16 從政治維度、管理維度、經濟維度和財務管理維度四個維度來理解公共預算：第一，預算分配實際上反映了政府政策的優(yōu)先性，是不同的參與者討價還價的結果，這反映了公共預算的政治性；第二，公共預算也是管理的工具，它要求利用特定的管理方法和技術使得公共服務和公共項目的提供更有效；第三，公共預算還是經濟平衡工具，它往往承擔著刺激經濟增長或穩(wěn)定經濟、促進就業(yè)，抑制通貨膨脹等宏觀經濟職能；第四，公共預算也是一個財務管理工具。公共預算是行政機構或公共部門的財政收支計劃，它具體規(guī)定了財政年度內財政收支指標及其平衡狀況，反映和影響行政機構或公共部門活動的范圍、方向、項目規(guī)劃、政策制定與執(zhí)行，以及組織目標的達成，也是政府公共部門有計劃地集中和分配資金、調節(jié)社會經濟生活的主要財政機制與手段；是國家的重要立法文件，它必須由行政機構或公共部門提交國家權力機關審批后才能生效和執(zhí)行。具體包括以下三個方面：（1）公共預算是一個法律文件，是國家意志的體現；（2）公共預算是財政年度內的政府收支計劃；（3）公共預算的改變要通過相應的法律程序。公共預算具有以下特點：（1）公共預算反映政府應該做什么、不應該做什么，先做什么、后做什么的選擇，體現了公眾的普遍共識：政府應該提供何種服務以及哪些人有資格享有這些服務；（2）公共預算反映了支出上的優(yōu)先權，預算過程體現了政府對不同需求的集團和個人之間進行調節(jié)，并最終決定由誰獲得；（3）公共預算反映了服務于不同目標的各種決策的相對比例，以效率為目標的決策還是以公平為目標的決策；預算還反映了立法者對于滿足其選區(qū)選民的重視程度和傾聽公眾或集團需求的意愿程度；（4）公共預算向公民提供了一個強有力的可靠性工具，使得公民知道政府是如何進行支出的，預算將公民的偏好與政府產出聯系起來。因此，公共預算是反映政府財政活動的一面鏡子，是一個重要的立法文件，也體現了國家權力機關和全體公民對政府活動的制約與監(jiān)督。三、公共預算的功能w控制：詳細的預算收支分類。分項列支w管理：關注管理績效，怎么做?？冃ьA算、零基預算。w計劃：引導組織目標，項目選擇，做什么。計劃項目預算四、公共預算的目標w總額控制w配置效率w運作效率w財政問責總額控制w總額控制是指對收支總額的控制，確保日常財政能平穩(wěn)運行、財政在長期中有可持續(xù)性和財政健康。w資源稀缺性和需求的無限膨脹w預算參與者不能隨意增加收入、支出、改變預算科目w預算平衡原則w赤字財政理論配置效率w資源稀缺，把資金投入最有收益的項目上。wKey.O的問題：根據什么理性依據講一定數量的財政資金配置給活動A而不是活動B？（理性還是價值判斷？）w兩大資源配置機制：市場機制和公共預算w合理的戰(zhàn)略計劃w公共選擇機制運作效率w預算執(zhí)行過程中通過有效率地組織和管理財政交易，防止資金被貪污、挪用和浪費。w控制、靈活性、協(xié)調與激勵w現金管理財政問責w公共預算應承擔的受托責任，是指政府的財政活動應履行其對公民和社會的承諾，真正做到“取之于民，用之于民”。w防止公共資金用于私人目的w有績效地使用資金w政策成本測算w沒有預算的政府是看不見的政府，而看不見的政府不可能是負責任的政府w鄧小平：要懂得數字中有政策，決定數字就是決定政策。第二節(jié) 我國的預算改革w預算改革前我國的預算體制：w1.計劃經濟時代：統(tǒng)收統(tǒng)支w2.改革開放后到預算改革前：收入改革，利改稅這一時期收支管理存在的問題w1.預算資金分配權分散（預算外資金、基金、事業(yè)收入），預算編制模式（收支分類較粗）簡單。w2.財政管理體制比較分散（現金余額分散、采購付款分散、會計和監(jiān)督分散），預算執(zhí)行中缺乏集中的行政控制。w3.預算編制不完整、不細化，人大無法有效地行使憲法和預算法賦予的預算審查和監(jiān)督職能。（外行看不明，內行看不透）。1999年以來的預算改革：邁向現代公共預算w1.部門預算改革w2.收支分類改革w3.行政事業(yè)單位國有資產管理體制改革w4.國庫集中支付體制改革w5.政府采購改革w改革目的：在政府內部建立起集中的行政控制機制，有助于建立財政問責機制。第三節(jié) 我國預算過程中預算的參與者、職能與預算周期w預算參與者及職能w各單位：預算申請者、執(zhí)行者w各部門：預算申請者、執(zhí)行者w財政部門：本級預算編制者、內部監(jiān)督者w政府（首腦）：預算申請者、內部監(jiān)督者w人大：預算審批者、預算監(jiān)督者w人大常委：預算監(jiān)督者 我國預算周期w預算編制w批準w執(zhí)行w決算編制及批準第四節(jié) 預算編制與審批我國預算的編制、審批程序“兩上兩下”是目前地方政府使用的典型的預算過程，具體包括：“一上”：支出部門在收到財政部門的年度預算編制通之后，對部門下一年度的支出進行測算，然后報送財政部門。“一下”：財政部門收到各個部門的預算后，由職能處室對各個部門的預算進行審查，然后將審查意見反饋給各部門?！岸稀保褐С霾块T根據財政下達的控制數和審查意見重新修改預算，然后上報給財政部門。“二下”：人大通過預算后，由財政部門批復給各個部門，開始預算執(zhí)行?！皟缮蟽上隆鳖A算過程“兩上兩下”的具體過程，如下圖所示 我國政府預算編制原則w合法性原則w真實性原則w完整性原則w科學性原則w穩(wěn)妥性原則w重點性原則w透明性原則w績效性原則預算編制方法w1.人員支出和公用支出（基本支出）w人員支出：基本工資、津貼及獎金、福利費、社會保障繳費、離退休費、助學金、醫(yī)療費、住房補助支出和其他人員經費。w公用支出：辦公費、專用材料及一般設備購置費、水電費、郵電及通信費、取暖費、交通費、差旅費、維修及租賃費、物業(yè)管理費、會議費、專項業(yè)務費和其他費用。w基本支出=定額*定員w定額標準：部門職能和工作量；財力；往年支出標準；其他地區(qū)標準。w通常采取基數加增長的漸進模式w了解：實物費用的定額改革預算編制方法w2.項目支出w指部門為完成特定的工作任務或事業(yè)發(fā)展目標，在基本支出預算之外的用于年度支出計劃。w中央部門項目：國務院已研究確定項目、經常性專項業(yè)務費項目、跨年度支出項目和其他項目。w項目申報（可行性報告）w審核，進入部門項目庫w按輕重緩急統(tǒng)一排序、分級管理、滾動管理預算編制方法w3.績效評價（了解）w績效目標的設定人大審查、批準政府預算w部門預算改革委人大預算監(jiān)督創(chuàng)造了條件：w（1）一個部門一本預算，預算和職能關系明確；w（2）綜合預算，預算外資金進籠子；w（3）細編預算，有利于人大了解詳細的收支信息；w（4）早編預算，人大能夠提早介入w人大內部的改革也為人大預算監(jiān)督創(chuàng)造了條件：w1998年，全國人大常委預算工作委員會成立人大審查、批準政府預算w人大審查、批準政府預算的基本框架：w（1）部門預算為基礎；w（2）加強人大預算監(jiān)督立法；w（3）加強組織能力建設，尤其是預算工委的專業(yè)技術力量；w（4）確立基本審查程序，包括初審和大會審人大審查、批準政府預算w人大預算監(jiān)督的創(chuàng)新w（1）擴大預算發(fā)放范圍，提高知情權與參與度；w（2）所有政府收支納入審查范圍；w（3）落實人大的預算修正權；w（4）要求預算調整和追加報人大審批；w（5）加強人大預算工委同政府財政部門的信息溝通；w（6）以部門或專題為主，重點審查；w（7）對人大和普通百姓進行多種形式培訓，普及預算知識第五節(jié) 預算執(zhí)行主要內容：預算收入執(zhí)行：應收盡收預算支出執(zhí)行：有預算才有撥款；不得隨意變更支出的性質、數額和用途等；執(zhí)行進度合理；遵守各種規(guī)章制度（會計制度、采購制度）預算變革：按程序進行變更第五節(jié) 預算執(zhí)行控制與靈活性的權衡：底線是不能損害財政責任。第五節(jié) 預算執(zhí)行財政管理周期（自學，了解）第五節(jié) 預算執(zhí)行我國預算執(zhí)行存在的主要問題：（1）執(zhí)行進度偏慢，導致大量的預算結轉（年底突擊花錢）（2）收支過程中存在違規(guī)行為（3）預算變更的隨意性較大（預算調劑、預算調整、預算追加、預算超收收入使用、動用預備費和預算劃轉）第五節(jié) 政府決算政府決算：指經法定程序批準的年度政府預算執(zhí)行結果的會計報告，是各級政府在年度內預算的收入和支出的最終結果。人大常委會對決算的審批，是一種事后審查。第五節(jié) 政府決算政府決算的主要內容：中央總決算：中央直管部門的行政事業(yè)單位決算，企業(yè)財務決算、基本建設財務決算、國庫年報、稅收年報等匯總地方總決算：由?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）總決算匯總而成。第五節(jié) 政府決算編制程序和方法：自下而上編制，層層審核和匯總決算表格：正表、基本數字表、附表預算說明書內容（了解）第五節(jié) 政府決算政府決算的審查批準撤銷下次課文獻閱讀的準備w第一組：w公共預算原則：挑戰(zhàn)與重構w第二組：w中國省級預算中的非正式制度：一個交易費用理論框架w第三組：w中國的零基預算改革：來自某財力緊張省份的調查w第四組：w中國的核心預算機構研究：以中部某省會城市為例