完善人民代表選舉產(chǎn)生機(jī)制的若干思考（上）(1)

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1、完善人民代表選舉產(chǎn)生機(jī)制的若干思考（上）(1) 摘要：人民代表是代表機(jī)關(guān)的主體，代表的產(chǎn)生是人大制度的邏輯起點(diǎn)，因而代表的選舉產(chǎn)生機(jī)制構(gòu)成人大制度的前提和基礎(chǔ)，完善人大制度首先應(yīng)當(dāng)關(guān)注代表選舉產(chǎn)生機(jī)制的完善。我國(guó)人大代表的選舉產(chǎn)生機(jī)制存在著若干相互聯(lián)系、相互影響的缺陷，表現(xiàn)在：不具有中立色彩的選舉組織對(duì)候選人的確定及選舉過程的不適當(dāng)?shù)牟倏?；憲法和選舉法長(zhǎng)期將直接選舉的層面長(zhǎng)期停留在較底層次，沒有隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)文化水平的提高和人民群眾民主政治意識(shí)的覺醒而相應(yīng)提高；選舉主體的選舉意識(shí)普遍淡薄、知情權(quán)缺位及被動(dòng)式選舉行為；被選舉主體的利益和動(dòng)機(jī)的

2、錯(cuò)位、不純現(xiàn)象與代表的政治職務(wù)嚴(yán)重不符。針對(duì)這些問題，文章提出了完善代表選舉產(chǎn)生機(jī)制的路徑選擇：一是完善現(xiàn)行代表的選舉程序，包括改進(jìn)和健全現(xiàn)行代表候選人的提名程序、增強(qiáng)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性和公開性、適當(dāng)推行與擴(kuò)大界別選舉制、改革代表名額分配辦法、區(qū)分選舉權(quán)和被選舉權(quán)等環(huán)節(jié)。二是適時(shí)擴(kuò)大直接選舉的層面，直至最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)人大代表的直接選舉。 關(guān)鍵詞：人民代表；選舉產(chǎn)生機(jī)制；直接選舉 今年是我國(guó)人民代表大會(huì)制度（以下簡(jiǎn)稱人大制度）創(chuàng)立發(fā)展的五十周年。自1954年9月第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議正式召開至今年已經(jīng)整整半個(gè)世紀(jì)。五十年來，人大制度發(fā)揮了巨大的優(yōu)越性。但政治實(shí)踐表明，人大制

3、度并不是一經(jīng)建立，就現(xiàn)實(shí)地、自然而然地、充分地發(fā)揮出內(nèi)在的優(yōu)越性。由于它是新型的代議制度和具有原創(chuàng)性的、中國(guó)特色的根本政治制度，與西方成熟的政權(quán)組織形式相比，畢竟歷史較短。人大制度發(fā)展的五十年也是艱難曲折的五十年，它真正步入正常發(fā)展、充分發(fā)揮作用、扎實(shí)推進(jìn)民主法制建設(shè)也只是黨的十一屆三中全會(huì)以后的事，迄今不過20來年。由于我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，建設(shè)高度的社會(huì)主義民主政治的任務(wù)還遠(yuǎn)未完成，受落后的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等條件的制約，人大制度運(yùn)行的外部環(huán)境、社會(huì)政治基礎(chǔ)還不十分理想，內(nèi)在的具體制度、運(yùn)行程序和工作方式還存在缺陷，人大工作還存在一些深層次的困難和問題，這些都在一定程度上阻礙了人大制度

4、的功能發(fā)揮，在一定程度上消解了人大制度理論上的優(yōu)越性，導(dǎo)致了原則與實(shí)際的乖離、理想與現(xiàn)實(shí)的反差。所以人大制度面臨著不斷發(fā)展完善的任務(wù)，黨的十六大政治報(bào)告指出：“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志?！?完善人大制度，需要系統(tǒng)地、全面地從代表的產(chǎn)生、代表職權(quán)運(yùn)作的條件、代表大會(huì)的組織機(jī)構(gòu)、代表執(zhí)行職務(wù)的程序制度環(huán)境、保障制度及培養(yǎng)訓(xùn)練機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制等一系列具有邏輯聯(lián)系的環(huán)節(jié)來著手。限于篇幅，本文僅就完善代表的選舉產(chǎn)生機(jī)制問題提出若干淺見，以求教于方家。 一、代表選舉產(chǎn)生機(jī)制的存在的不足和問題 人民代

5、表是代表機(jī)關(guān)的主體，代表的產(chǎn)生則是人大制度的邏輯起點(diǎn)，因而代表的選舉機(jī)制構(gòu)成人大制度的前提和基礎(chǔ)。[1]馬克思主義經(jīng)典作家曾指出，無產(chǎn)階級(jí)的代表機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照普遍、平等、直接、無記名的原則選舉產(chǎn)生。[2]但從人大代表選舉產(chǎn)生機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行來看，真實(shí)狀況與此相距較大?？梢哉f代表的選舉產(chǎn)生機(jī)制從選舉的具體程序開始，就先天不足，這又包括數(shù)個(gè)相互聯(lián)系、相互影響的環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)在： （一）不具有中立色彩的選舉組織對(duì)候選人的確定及選舉過程的不適當(dāng)?shù)牟倏豙3] 根據(jù)我國(guó)選舉法，間接選舉的代表[4]均由他所組成的代表大會(huì)的常委會(huì)主持選舉，直接選舉的代表[5]由另外設(shè)立的選舉委員會(huì)主持選舉，縣級(jí)的選舉

6、委員會(huì)受本級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的選舉委員會(huì)受縣級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。上述可視為法定的選舉組織。在實(shí)際工作中，選舉組織領(lǐng)導(dǎo)都是在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，同級(jí)黨委要成立換屆工作領(lǐng)導(dǎo)小組，選舉委員會(huì)的成員都是黨委、人大、政府的領(lǐng)導(dǎo)干部所組成。所以，各級(jí)黨委和政府的部門（尤其是組織人事等部門）均對(duì)選舉的各環(huán)節(jié)有實(shí)質(zhì)的影響渠道和手段，構(gòu)成為有重大實(shí)際影響的“選舉組織”?？梢哉f，人大代表的選舉并沒有中立的、獨(dú)立的選舉機(jī)構(gòu)來保障和組織，實(shí)踐中往往操控在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)手中。上述選舉組織對(duì)選舉的操控表現(xiàn)在以下不適當(dāng)?shù)膸讉€(gè)方面： 1、長(zhǎng)期以來，將特定的先進(jìn)性、榮譽(yù)性硬性附加于人民代表的職務(wù)之上，使廣大民眾和

7、代表本人形成了人大代表的資格或身份必須具備特定的政治先進(jìn)性或榮譽(yù)性之錯(cuò)覺。幾十年來，選舉組織在代表候選人的提名環(huán)節(jié)非常強(qiáng)調(diào)代表的先進(jìn)性、廣泛性，忽略了代表應(yīng)有的政治素養(yǎng)和議政能力，使得一些根本不符合代表政治職務(wù)要求、不具有參政議政能力，但在各行各業(yè)作出了突出貢獻(xiàn)的標(biāo)兵、勞模、三八紅旗手、體育比賽冠軍等人員，國(guó)家為嘉獎(jiǎng)他們而提名或安排他們獲得候選人資格。這樣選出的代表只會(huì)“感謝黨、感謝上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”，只有對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的意識(shí)，沒有代表人民、對(duì)人民負(fù)責(zé)的觀念，代表素質(zhì)很差，議政能力很低。 2、選舉組織往往根據(jù)政治需要來實(shí)現(xiàn)人大代表的所謂結(jié)構(gòu)比例，過分強(qiáng)調(diào)代表的廣泛性和所謂的“代表性”，而不承認(rèn)代表的

8、結(jié)構(gòu)比例不能是主觀先驗(yàn)安排的結(jié)果，只能是“政治市場(chǎng)”充分競(jìng)爭(zhēng)和選民自由選擇的結(jié)果。根據(jù)筆者的調(diào)查和觀察，在選舉實(shí)踐中，需要照顧的結(jié)構(gòu)比例因素有：黨政領(lǐng)導(dǎo)、民主黨派、少數(shù)民族、婦女、港澳同胞和海外僑胞、知識(shí)分子、先進(jìn)人物以及工人、農(nóng)民、教育、科技、衛(wèi)生、體育、文藝各界別等等。由于過分強(qiáng)調(diào)代表的各種結(jié)構(gòu)如界別、年齡、性別、民族、先進(jìn)性、榮譽(yù)性的比例，有時(shí)為了達(dá)到比例，選舉機(jī)構(gòu)還“戴帽”下達(dá)指標(biāo)。這樣的結(jié)果是：一方面使得選舉成為變相指定，選民或代表沒有選擇余地，選民或代表對(duì)選舉失去興趣，選舉徒具形式意義，民主功能嚴(yán)重萎縮。另一方面選出的代表相當(dāng)部分政治素質(zhì)、文化素質(zhì)和參政議政能力同代表本身要求所擔(dān)負(fù)

9、的職責(zé)不相適應(yīng)，人大決策難免流于形式，決策功能大打折扣，社會(huì)上稱人大為“橡皮圖章”、“表決機(jī)器“就說明了這個(gè)問題。這種過分強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)比例的安排實(shí)際上是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”模式在選舉政治中的反映。 3、違反選舉法規(guī)定，偏好政黨團(tuán)體提名方式，強(qiáng)調(diào)組織安排、組織領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)選民或代表聯(lián)名提名的候選人另眼相看，甚至做工作干擾排斥?，F(xiàn)行兩種合法的提名方式，即政黨團(tuán)體提名方式和選民或代表聯(lián)名提名方式在選舉法中地位是平等的，沒有孰優(yōu)孰劣之分。但實(shí)踐中，選舉組織在所謂的“醞釀過程”中直至確定正式候選人總是有意無意強(qiáng)調(diào)組織意圖和安排的實(shí)現(xiàn)，忽視甚至排斥選民或代表聯(lián)名提名的候選人。[6]這個(gè)現(xiàn)象在間接選舉中尤其突出。

10、 4、選區(qū)劃分的隨意性和行政化一方面壓抑了選民的參選積極性，另一方面使有志于參政議政的“獨(dú)立候選人”的產(chǎn)生難乎其難，[7]但結(jié)果只有利于選舉組織的直接或間接的操控?，F(xiàn)在的選區(qū)不是按地域劃分，而是按工作單位劃分。這就使各個(gè)單位的負(fù)責(zé)人可以操縱其單位的選舉，各單位提出的候選人也大部分是各單位的負(fù)責(zé)人。更嚴(yán)重的問題是，選區(qū)的劃分完全按照上級(jí)的意圖安排，劃定的選區(qū)往往有一個(gè)單位在人數(shù)上占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，也就是說上級(jí)的意圖是讓該單位的負(fù)責(zé)人或者安排的什么人當(dāng)選人大代表。這種意圖可能是出于對(duì)人大代表性的安排，但卻給選舉的公正性與民主性造成了極大的傷害。因?yàn)閺V大的選民是看得很清楚的，既然選舉結(jié)果在選舉前就決定

11、了，那么他們的投票行為僅僅只是給選舉組織的組織意圖披上“合法的外衣”，沒有什么價(jià)值。再者，由于投票也是在各個(gè)單位組織督促下進(jìn)行，因此秘密寫票制等必要的選舉規(guī)則無法實(shí)行。所以，盡管在各個(gè)單位的督促下投票率看似很高，但選舉的質(zhì)量卻很低。[8] 5、長(zhǎng)期否定競(jìng)選的意義。立法例在這一問題上不進(jìn)反退。1979年選舉法第三十條還規(guī)定“各黨派、團(tuán)體和選民可用各種形式宣傳代表候選人?！钡?986年修改選舉法時(shí)取消了這一規(guī)定，只規(guī)定：“選舉委員會(huì)或者人民代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情

12、況，但在選舉日必須停止對(duì)代表候選人的介紹?！保ㄒ?986年選舉法第三十條）。1995年修改選舉法時(shí)仍沒有恢復(fù)1979年的上述規(guī)定，而是保留1986年選舉法的上述規(guī)定（見1995年選舉法）。當(dāng)然，現(xiàn)行選舉法既沒有否定和限制競(jìng)選的方式的規(guī)定，也沒有明確肯定競(jìng)選的規(guī)定，但在實(shí)踐中，選舉組織出于謹(jǐn)慎穩(wěn)定和便于操控的考慮，均不希望出現(xiàn)競(jìng)選的現(xiàn)象。選舉組織要么是在程序安排中有意無意排斥競(jìng)選的可能空間和時(shí)間，要么是針對(duì)出現(xiàn)的競(jìng)選苗頭持明確否定態(tài)度，采取各種手段予以破解。前已述及，由于長(zhǎng)期以來，候選人的產(chǎn)生絕大多數(shù)是通過推選、提名等方式，幾乎沒有毛遂自薦者。確定好的正式候選人在沒有得到選舉組織機(jī)關(guān)的明確首肯或

13、默許下，幾乎不可能進(jìn)行類似聯(lián)系選民、自我宣傳、爭(zhēng)取支持的競(jìng)選活動(dòng)，只能被動(dòng)地接受組織的宣傳介紹。事實(shí)上，他們也無這樣的政治膽量，生怕背負(fù)“搞非組織活動(dòng)”、“不正當(dāng)拉票”的指責(zé)。[9]但也有一種新的情況值得注意，隨著人民政治意識(shí)的覺醒，近年來各地人大換屆時(shí)均出現(xiàn)了“自薦參選”的現(xiàn)象。[10]自薦參選人的競(jìng)選行為各具風(fēng)采，有個(gè)人單干的,有借助媒體宣傳的,有發(fā)動(dòng)本單位的人協(xié)助自己競(jìng)選的，但由此帶來的問題是：組織安排的候選人認(rèn)為這些參選的人未能通過組織或通過“法定途徑”宣傳自己，有“打游擊”的嫌疑，對(duì)自己也不公平。而自薦參選人則認(rèn)為正式候選人反正有組織上的宣傳介紹，具備組織背景或“官方”優(yōu)勢(shì)，自己先天

14、不足，再不努力，根本就沒有當(dāng)選的幾率。這些矛盾的產(chǎn)生還是源于不合時(shí)宜的制度缺失。 （二）憲法和選舉法長(zhǎng)期將直接選舉的層面停留在較底層次，沒有隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)文化水平的提高和人民群眾民主政治意識(shí)的覺醒而相應(yīng)提高 根據(jù)憲法和選舉法的規(guī)定，只有縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表是采用直接選舉的方式產(chǎn)生，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表都是采用間接選舉的方式選出的。在1953年選舉法到1979年選舉法之間的20多年里，直接選舉的層面一直停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人大代表。眾所周知，由于選民直接行使國(guó)家權(quán)力不現(xiàn)實(shí)，所以才有選舉的制度設(shè)計(jì)。選舉產(chǎn)生的是代議制即間接民主制。在已經(jīng)是選舉制的間接民主制下，間接選舉的民主性遠(yuǎn)不如直接選舉。

15、政治代表的產(chǎn)生原理在某種程度上與民事委托代理的原理相類似。在民事委托代理關(guān)系中，總是會(huì)出現(xiàn)所謂的“代理成本”問題。[11]為了盡量減少這種成本，法律制度設(shè)計(jì)上就要求代理人不得超出代理權(quán)限，未經(jīng)被代理人的同意，委托代理人是不能私自轉(zhuǎn)委托的。而且轉(zhuǎn)委托對(duì)于原始被代理人而言，二級(jí)代理人違背原始被代理人的意志、損害原始被代理人的利益且原始被代理人監(jiān)督控制難度和風(fēng)險(xiǎn)（代理成本）更大。轉(zhuǎn)委托層次越多，這種風(fēng)險(xiǎn)就越大。就此觀察代表制度，從標(biāo)準(zhǔn)的政治理論來看，間接選舉意味著作為國(guó)家權(quán)力所有者的人民，對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使者所實(shí)施的控制是通過某種中間環(huán)節(jié)來進(jìn)行的，而這種中間環(huán)節(jié)本身是需要去控制的，是需要付出控制成本的

16、。而且，實(shí)施控制的中間環(huán)節(jié)越多，控制成本越多，控制的效果越差。選舉實(shí)踐充分說明，如果人民對(duì)自己選出的區(qū)縣級(jí)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)代表都知之甚少，就更不用說對(duì)由代表選出的代表或代表的代表選出的代表（如設(shè)區(qū)的市、自治州的人大代表，省、自治區(qū)、直轄市人大代表及全國(guó)人大代表）有多少了解。如果人民對(duì)自己直接選出的區(qū)縣級(jí)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)代表監(jiān)督和制約都十分困難，那他們對(duì)由代表選出的代表或代表的代表選出的代表進(jìn)行監(jiān)督和制約就難上加難了。 總之，人民對(duì)代表的了解和信任隨著間接選舉層面的增多而遞減。間接選舉的層面越多，代表身上來自于人民的壓力就越遙遠(yuǎn)，與人民意志和利益的聯(lián)系就越淡薄，人民對(duì)代表的監(jiān)督制約也越加困難，要指望代表代

17、表人民鼓與呼就越困難。況且，人大代表承擔(dān)著信息的雙向溝通職能，把人民的意見和意志真實(shí)地傳遞到政治管理者那里是極為重要的，但層次過多的間接選舉制使得信息傳遞變得十分困難，信息失真的可能性也隨之加大。這種情形下的代表素質(zhì)（就代表職務(wù)要求而言的素質(zhì)）可想而知，人民對(duì)選舉的失望、對(duì)政治的淡薄和無可奈何就不難理解了。 （三）選舉主體的選舉意識(shí)普遍淡薄、知情權(quán)缺位及被動(dòng)式選舉行為 基于現(xiàn)行候選人名額分配模式和確定機(jī)制，選舉主體（選民或代表）的知情權(quán)和了解權(quán)嚴(yán)重匱乏，他們除了從官方公布的候選人簡(jiǎn)單的工作經(jīng)歷及學(xué)歷情況，以及只言片語的職務(wù)升遷介紹中獲悉候選人的不完全信息外，幾乎難以獲取對(duì)選舉至關(guān)重

18、要的候選人的政治素養(yǎng)、任期政綱和承諾、參政議政能力的信息資料，所以選舉主體的投票帶有很大的盲目性和被動(dòng)性。一些學(xué)者就曾專門調(diào)查分析了選民厭選心理，認(rèn)為其深層次的原因在于選舉與利益脫節(jié)，選出的代表并不能真正代表選民的意志和利益，他們懷疑選舉的民主性和公正性，懷疑選舉對(duì)自身利益實(shí)現(xiàn)的實(shí)際功效。[12]據(jù)一份權(quán)威的調(diào)查報(bào)告顯示，近70%的選民對(duì)上一次選舉的結(jié)果沒什么印象[13]。也就是說，誰具備了代表選民的能力和素質(zhì)，誰最后接受了選民的委托，成了他們的代表，為他們的利益之實(shí)現(xiàn)而進(jìn)入權(quán)力機(jī)關(guān)行使由他們所讓渡的權(quán)力，這樣一個(gè)本該與其理性之抉擇密切相連的結(jié)果，選民們竟然沒有印象！選舉主體并不認(rèn)為代表就是其

19、表達(dá)政治意愿、利益要求的代言人，對(duì)代表的政治能力、個(gè)人素質(zhì)并未設(shè)定任何價(jià)值目標(biāo)，對(duì)誰去當(dāng)這個(gè)代表持無所謂的態(tài)度。選舉主體不僅存在“選誰還不都一樣”的認(rèn)識(shí)和“代表是我選出的嗎”的懷疑，還存在“我選的代表在干什么、能干什么”的懷疑，現(xiàn)行的代表履行職務(wù)行為尤其是閉會(huì)期間的活動(dòng)，選舉主體基本上不清楚，也不想關(guān)心。再者，公民聯(lián)系代表的渠道和橋梁并不暢通，據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》2003年1月29報(bào)道：北京市人代會(huì)期間，農(nóng)業(yè)部某研究所的李起先生聽說代表接受人民來信和建議，就寫了份關(guān)于北京市工作的建議書，送到代表駐地，想通過服務(wù)員轉(zhuǎn)交給大會(huì)秘書處。但他卻被警察帶走，關(guān)在地下室里7個(gè)多小時(shí)，直到被警察逼著在筆錄上承認(rèn)是“上訪”，保證不再去了，才被釋放。隔日，該報(bào)開始討論為什么“公民見人大代表難”。這一事例雖然較為極端，但也反映了一定的實(shí)情，因?yàn)槿舜蟠斫^大多數(shù)是兼職代表，有各自的本職工作，在人大機(jī)關(guān)沒有專門的辦公場(chǎng)所，選區(qū)選民要找代表反映問題確實(shí)存在困難。更何況許多選民還不知道當(dāng)選代表是誰，什么單位的，聯(lián)系電話和方式是什么。 （四）被選舉主體的利益和動(dòng)機(jī)的錯(cuò)位、不純現(xiàn)象與代表的政治職務(wù)嚴(yán)重不符 共2頁(yè): 1 論文出處(作者):