陳振明版公共管理學(xué)筆記

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1、[]公共管理學(xué)筆記 導(dǎo)論 公共管理學(xué)的視野 一 公共管理及其相關(guān)概念 1. 公共管理與公共行政 公共行政：政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部定向，機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。 公共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過(guò)程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任 2.

2、公共部門(mén)與公共物品 公共部門(mén)：是公共事物的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義的公共部門(mén)包括政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等部門(mén)已經(jīng)各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門(mén)是僅包括政府決策的產(chǎn)生機(jī)構(gòu)和部門(mén)，是最純粹的公共部門(mén)。 公共物品：是具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品；與公共物品相對(duì)應(yīng)的是私人物品即具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性等特征的物品。 3. 公共管理與私人管理 公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng)，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計(jì)劃、組織、人事預(yù)算等。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存

3、在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面： 一、 公共管理與私人管理的使命不同。 二、 與私人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。 三、 與私人管理相比，公共部門(mén)尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。 四、 就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復(fù)雜和嚴(yán)格。 4. 治理與善治 治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。 善治是90年代后，世界銀行提出的口號(hào)，它主要包括合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)。 二 公共管理學(xué)范式的興起 該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué) 1.對(duì)

4、傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的批評(píng) 無(wú)論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過(guò)時(shí)或者失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競(jìng)爭(zhēng)或替代途徑而出現(xiàn)的。在20世紀(jì)二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式是建立在科層制理論和政治---行政二分法的基礎(chǔ)上的，它將自己的研究對(duì)象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機(jī)構(gòu)，過(guò)程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。 2.公共管理范式的出現(xiàn)、 20世紀(jì)七八十年代，公共管理途徑在美國(guó)大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長(zhǎng)起來(lái)，幾乎同時(shí)出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑：

5、一種是公共政策學(xué)院的—政策途徑，簡(jiǎn)稱(chēng)“P途徑”另一種是商學(xué)院的---商業(yè)途徑簡(jiǎn)稱(chēng)“B途徑”。 B途徑強(qiáng)調(diào)將工具管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門(mén)的管理研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過(guò)程。 P途徑來(lái)自公共政策學(xué)院，它強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用，重視規(guī)范研究，并關(guān)心改善管理績(jī)效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對(duì)話(huà)。 經(jīng)過(guò)20世紀(jì)七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的B途徑與P途徑逐漸融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美國(guó)的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)在雪城大學(xué)召開(kāi)，可以說(shuō)是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)記。 3. 公共管理范式新在何處 凱特

6、爾認(rèn)為，公共管理運(yùn)動(dòng)所發(fā)展起來(lái)的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認(rèn)為公共管理途徑具有以下的幾個(gè)特征： 1）拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究 2）一種樂(lè)觀的規(guī)范研究領(lǐng)域 3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn) 4）通過(guò)案例研究來(lái)發(fā)展知識(shí) 5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點(diǎn)而奮斗 波茲曼 認(rèn)為公共管理途徑應(yīng)具有以下的特征： 1） 既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過(guò)程 2） 在強(qiáng)調(diào)硬的知識(shí)的同時(shí)，關(guān)注軟的知識(shí) 3） 問(wèn)題焦點(diǎn)甚于過(guò)程焦點(diǎn) 4） 強(qiáng)雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗(yàn)知識(shí) 5） 關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問(wèn)題 佩里 力圖闡明公共管

7、理的理論性質(zhì)，他認(rèn)為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場(chǎng)合應(yīng)如何作為的有用的和實(shí)際的概括或知識(shí)。 雷尼 認(rèn)為公共管理學(xué)應(yīng)著重研究如下三個(gè)重要的問(wèn)題： 第一， 公共組織和管理者類(lèi)型之間的存在什么樣的區(qū)別？ 第二， 公共管理所要研究的政治環(huán)境指的是什么？ 第三， 說(shuō)公共部門(mén)的管理目標(biāo)是模糊不清是什么意思？ 林恩 主要討論公共管理所使用的新的概念框架或理論，包括代理關(guān)系，市場(chǎng)、等級(jí)和小集團(tuán)，有限理性和認(rèn)知風(fēng)格，集體行動(dòng)的邏輯和博弈論，組織重構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)模式，垃圾桶模式，管理工具等等。 三 公共管理學(xué)的學(xué)科范圍 1.對(duì)公共管理學(xué)的三種不同理解 a.將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)

8、，這種用法常見(jiàn)于日常公共部門(mén)管理活動(dòng)中，也來(lái)自于堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者 b.把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源培植、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評(píng)估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法。 c.將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。 2.公共管理學(xué)的研究對(duì)象 公共管理學(xué)是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門(mén)綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來(lái)研究公共管理組織和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的學(xué)科。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效

9、的提供公共物品?；蛘哒f(shuō)，公共管理學(xué)是一門(mén)研究公共組織如何有效的提供公共物品的學(xué)問(wèn)。 3.公共管理學(xué)的學(xué)科特征 第一，就研究對(duì)象與范圍來(lái)說(shuō)，公共管理不僅僅研究政府機(jī)關(guān)特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)和非盈利組織或第三部門(mén)甚至私人部門(mén)的公共方面。 第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科綜合性的特點(diǎn) 第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠? 第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)所沒(méi)有設(shè)計(jì)的其他主題，如公共物品，公共選擇等 第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的 第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門(mén)管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上是從政府改

10、革的實(shí)踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過(guò)來(lái)指導(dǎo)這種實(shí)踐模式。 四 公共管理學(xué)的研究途徑和方法 1.研究途徑 公共管理學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。 早期的公共行政學(xué)者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對(duì)政府制度、機(jī)構(gòu)、法規(guī)方面的研究 20世紀(jì)20年代公共行政學(xué)都采用了原則的研究途徑，注重對(duì)一般行政管理原則的探索和概括 三四十年代，公共行政學(xué)推崇經(jīng)驗(yàn)科學(xué)的研究方法 五六十年代以后廣泛的運(yùn)用運(yùn)籌學(xué) 、系統(tǒng)分析、損益分析、計(jì)算機(jī)的功能方法及手段。 20世紀(jì)70年代發(fā)展了“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)” 80年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。 2.研究方法 a.系

11、統(tǒng)分析 b.比較分析 c.實(shí)驗(yàn)分析 d.案例分析 五 實(shí)踐中的公共管理 1.政府管理的起源與演變 a.原始社會(huì)就存在某種公共管理活動(dòng)，但是作為一種專(zhuān)業(yè)職業(yè)的行政管理活動(dòng)則是伴隨階級(jí)和國(guó)家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。 b.國(guó)家或政府的公共管理活動(dòng)是隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化的 c.19世紀(jì)末20世紀(jì)初隨著資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國(guó)家相繼進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)。這一時(shí)期政府的組織機(jī)構(gòu)迅速膨脹，公共管理活動(dòng)加強(qiáng)，政府增長(zhǎng)，公共管理活動(dòng)的范圍擴(kuò)大，同時(shí)，在立法、行政、司法三種權(quán)利中，出現(xiàn)行政權(quán)力擴(kuò)張的趨勢(shì)，形成了行政國(guó)家。 2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府管理實(shí)踐 a.在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同時(shí)期，政府

12、干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。 b.由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府公共管理模式也是不同的。 3.轉(zhuǎn)型期我國(guó)公共管理的實(shí)踐 （1）傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端 a.政企不分，政資不分 b.機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下 c.權(quán)力過(guò)于集中 d.政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱 （2）轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn) 首先，轉(zhuǎn)軌國(guó)家的市場(chǎng)體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來(lái)的 其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場(chǎng)體制相適應(yīng)的新政府管理體制 最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依

13、賴(lài)于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。 （3）入世對(duì)我國(guó)政府管理提出的挑戰(zhàn) 一是入世對(duì)政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場(chǎng)化的進(jìn)程 二入時(shí)對(duì)政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求 三是入世對(duì)公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求 （4）轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府管理創(chuàng)新 溫家寶對(duì)今后一段時(shí)期深化行政管理體制改革，加快政府管理創(chuàng)新作出的系統(tǒng)說(shuō)明： 第二， 加快推進(jìn)政府管理創(chuàng)新勢(shì)在必行。 第三， 推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。 第四， 推進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，做到?jīng)Q策執(zhí)行和監(jiān)督的協(xié)調(diào)， 第五， 推進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新，加快電子政務(wù)的建設(shè) 第六， 實(shí)現(xiàn)政府管

14、理創(chuàng)新要求必須建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。 第一章 公共組織理論 第一節(jié)公共組織概述 一 組織與公共組織的概念 組織：是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過(guò)相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定方式聯(lián)合起來(lái)的有機(jī)整體 公共組織：就是管理社會(huì)公共事物、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織也包括第三部門(mén)組織。狹義的公共組織指的就是國(guó)家機(jī)關(guān)組織。 二 公共組織的構(gòu)成要素 1.組織人員 2.組織的目標(biāo) 3.職能范圍 4.機(jī)構(gòu)設(shè)置 5.職位設(shè)置 6.權(quán)力與職權(quán) 7.權(quán)責(zé)劃分 8.規(guī)章制度 9.團(tuán)體意識(shí) 10.組織設(shè)計(jì) 11.支

15、持硬件 12.技術(shù)和信息 三 公共組織的類(lèi)型 1.按財(cái)務(wù)-會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi) 可分為六種：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織和基金會(huì) 2.按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi) （1）強(qiáng)制型公共組織。主要指政府部門(mén)。強(qiáng)制型公共組織的主要特點(diǎn)之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對(duì)公共事物實(shí)行強(qiáng)制性管理。 （2）半強(qiáng)制性公共組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理是“有限管理”即在市場(chǎng)失靈的一定范圍內(nèi)實(shí)施管理。 （3）非強(qiáng)制性公共組織。這類(lèi)公共組織不僅數(shù)量多，而且同時(shí)擔(dān)負(fù)著重要的公共事物管理任務(wù)。這類(lèi)公共組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非盈利性組織。 3.按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)

16、標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi) （1）古典模型 古典模型的特點(diǎn)： 1） 組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過(guò)程、顧客、領(lǐng)域 2） 對(duì)于每個(gè)組織而言，上述四個(gè)基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位 3） 行政部門(mén)在最高層次上按主要標(biāo)準(zhǔn)組建，每個(gè)部門(mén)包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)； 4） 行政上級(jí)僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在控制范圍； 5） 行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多數(shù)成員機(jī)構(gòu) 6） 垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格區(qū)分 （2）官僚模型 官僚模型的特點(diǎn)： 1） 基于職能專(zhuān)業(yè)化的勞動(dòng)分工； 2） 有明確的職權(quán)等級(jí)制； 3） 有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度； 4） 有處理工作的

17、程序系統(tǒng) 5） 人與人之間關(guān)系的非人格化 6） 雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ) （3）第三部門(mén)行政模型 第三部門(mén)行政模型的特點(diǎn)： 1） 公共事物往往由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理，代表多元利益的候選人遍布其中 2） 在很多方面政府成為代理人政府，許多政府工作通過(guò)合同委托給第三部門(mén)完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級(jí)權(quán)力 3） 政府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公共利益，政府不能隨意利用等級(jí)命令來(lái)取消合同 4） 行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)組織互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。 第二節(jié) 公共組織的

18、結(jié)構(gòu) 一 管理層次和管理幅度 管理層次：指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重 管理幅度：指一名上級(jí)管理者能有效管理的下級(jí)人員或單位、部門(mén)的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜程度的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度一般也越寬。 管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈現(xiàn)反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越小，管理層次越少，管理幅度越大。 尖形結(jié)構(gòu)：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類(lèi)似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱(chēng)為“尖形結(jié)構(gòu)”，尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級(jí)對(duì)下級(jí)控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)

19、，但因?qū)哟味?，信息傳遞途徑長(zhǎng)，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。此外，上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán)格控制，在一定程度上阻礙了下級(jí)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。 扁形結(jié)構(gòu)：管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱(chēng)為扁形結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級(jí)執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。不過(guò)由于上級(jí)對(duì)下級(jí)控制不強(qiáng)，相對(duì)較松散，集體行動(dòng)難度大。 二 公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式 1.直線(xiàn)結(jié)構(gòu) 直線(xiàn)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級(jí)的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組

20、織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。 2.職能結(jié)構(gòu) 職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門(mén)在水平方向上依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門(mén)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。 3.直線(xiàn)-職能結(jié)構(gòu) 直線(xiàn)-職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線(xiàn)結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級(jí)部門(mén)之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。 這種結(jié)構(gòu)加強(qiáng)了對(duì)水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門(mén)，同時(shí)，每個(gè)下級(jí)部門(mén)在只有一個(gè)明確上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。 4.矩陣結(jié)構(gòu) 矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。與直線(xiàn)-職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)

21、導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。 矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢(shì)，組織效率相對(duì)較高。 旁系組織：是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來(lái)解決特定問(wèn)題。與矩陣結(jié)構(gòu)不同的是旁系組織在完成任務(wù)時(shí)并不與自己的本職工作完全脫離。 三 我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu) 1.縱向結(jié)構(gòu) 也稱(chēng)為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。 我國(guó)的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類(lèi)。 中央即指中央人民政府一級(jí)，地方政府分為三種類(lèi)型： （1） 兩級(jí)制 （2）三級(jí)制 （3）四級(jí)制 2.橫向結(jié)構(gòu)

22、 又稱(chēng)為分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級(jí)行政組織之間和各行政組織或部門(mén)之間分工協(xié)作的來(lái)往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中各部門(mén)都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門(mén)之間是一種平行關(guān)系。 行政組織的活動(dòng)的復(fù)雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門(mén)是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來(lái)進(jìn)行分部，主要有（1）按區(qū)域劃分（2）按服務(wù)對(duì)象劃分（3）按行業(yè)和產(chǎn)品類(lèi)型劃分 四 行政組織體制的基本類(lèi)型 行政組織體制的類(lèi)型按照不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的劃分方法 1. 首長(zhǎng)制和委員制 依據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長(zhǎng)制和委員制。 首長(zhǎng)制指行政組織的最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長(zhǎng)執(zhí)掌的組織體制。它的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏

23、有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點(diǎn)是由于行政決策權(quán)的獨(dú)攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專(zhuān)行，壓制民主，營(yíng)私舞弊而無(wú)人牽制。 委員制指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過(guò)委員會(huì)議集體執(zhí)掌的組織體制。 它的優(yōu)點(diǎn)是：能夠集思廣益，容納多方面的意見(jiàn)，處世考察周全，委員相互牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點(diǎn)是：責(zé)任不明確，容易造成爭(zhēng)功諉過(guò)的弊端，委員間互相協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。 2. 層級(jí)制與職能制 層級(jí)制指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 其優(yōu)點(diǎn)是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通

24、，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)，利于統(tǒng)一指揮。缺點(diǎn)是上級(jí)任務(wù)繁雜，往往顧此失彼，缺乏專(zhuān)業(yè)分工，行政首長(zhǎng)權(quán)利集中，容易造成獨(dú)斷專(zhuān)行。 職能制指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門(mén)，每個(gè)部門(mén)所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)是分工明確，有助于工作專(zhuān)業(yè)化，提高行政效率，缺點(diǎn)是分工單位無(wú)力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過(guò)細(xì)的分工還促使部門(mén)主管過(guò)多，政出多門(mén)，使下級(jí)部門(mén)無(wú)所適從。 3. 集權(quán)制與分權(quán)制 集權(quán)制是指行政權(quán)利集中在上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)是政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致的標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮

25、優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧。 缺點(diǎn)層級(jí)節(jié)制過(guò)嚴(yán)，下級(jí)行為帶有被動(dòng)性，不能因地制宜。 分權(quán)制指下級(jí)組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級(jí)組織不予干涉的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)是各級(jí)行政組織可以因地制宜的發(fā)揮自己的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。 缺點(diǎn)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)配合難度大，個(gè)別部門(mén)的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。 第三節(jié) 公共組織的過(guò)程與行為 一． 組織權(quán)力及其運(yùn)作 1. 權(quán)力的來(lái)源 a． 正式的職位 b． 所控制的資源 c． 對(duì)決策前提和信息的控制 d． 居于組織的中心位置 2. 權(quán)力的運(yùn)行 a. 自上而下的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制下屬

26、 b. 自下而上的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制上級(jí) c. 橫向權(quán)力運(yùn)行的目的是控制處在左右的同級(jí)成員或部門(mén) 3. 組織授權(quán) 組織授權(quán)分為外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)，外部授權(quán)指組織間的授權(quán)，如中央對(duì)地方的授權(quán) 內(nèi)部授權(quán)指上級(jí)把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。 二.組織沖突與協(xié)調(diào) 1.組織沖突 當(dāng)一個(gè)組織認(rèn)為其他組織的行為對(duì)自己組織構(gòu)成阻礙時(shí)，組織沖突便產(chǎn)生了。沖突主要有三種形式： （1） 目標(biāo)與顧客的沖突。 （2） 功能與領(lǐng)域的沖突 （3） 目標(biāo)的沖突 2.組織協(xié)調(diào) 組織協(xié)調(diào)是組織運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)。也是組織管理者的基本任務(wù)之一。組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)合垂直協(xié)調(diào)兩類(lèi)。

27、（1） 水平協(xié)調(diào)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。 （2） 垂直協(xié)調(diào)。垂直協(xié)調(diào)不同于水平協(xié)調(diào)，它依靠組織的等級(jí)權(quán)威來(lái)完成協(xié)調(diào)，是上級(jí)對(duì)下級(jí)組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。 （3） 組織合作模型 組織合作模型的 主要特征是實(shí)行小團(tuán)體控制；發(fā)展具有高參與性的組織文化；競(jìng)爭(zhēng)以時(shí)間為基礎(chǔ)，是效率的競(jìng)爭(zhēng)；成立自我管理的團(tuán)隊(duì)等。 組織合作模型可以有效克服沖突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費(fèi)，增強(qiáng)組織成員俄團(tuán)結(jié)。 三、個(gè)體行為與組織行為 1.X理論與Y理論（見(jiàn)孔茨管理學(xué)筆記不再重復(fù)） 2.公共行政人員行為 a.第一種是“成人發(fā)展模型”。 b.第二種是“文化行為模型”。 c.第三種是“政治行為模型”

28、 3.公共選擇理論與組織行為 主導(dǎo)理論是公共選擇理論或理性選擇理論。公共選擇理論假定組織中的個(gè)體是“人”，個(gè)體行為具有“經(jīng)濟(jì)人”的特征：其一，經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟(jì)人追求是的自身利益的最大化。 第四節(jié) 公共組織環(huán)境 一．公共組織的生態(tài)環(huán)境 公共組織的生態(tài)環(huán)境主要是指組織運(yùn)行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時(shí)也是包括存在于組織之外的中介環(huán)境。公共組織環(huán)境就是指公共組織身外所有能夠直接或間接隊(duì)組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。 二、組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素 1.政治環(huán)境 2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境 3.文化環(huán)境 4.技術(shù)環(huán)境 三、公共組織的變革與發(fā)展

29、 1.公共組織生命周期 公共組織生命周期的發(fā)展階段主要有四個(gè)： （1） 產(chǎn)生（創(chuàng)業(yè)）階段。在這個(gè)階段，組織規(guī)模較小，組織機(jī)構(gòu)處于非規(guī)范化的狀態(tài)，科層結(jié)構(gòu)也不健全 （2） 集體化階段。在這個(gè)階段，組織規(guī)模迅速擴(kuò)大，組織形成了有利的管理層并提出明確的 目標(biāo)方向 （3） 規(guī)范化階段。在這個(gè)階段，組織處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，科曾結(jié)構(gòu)國(guó)家完善，組織管理具有一整套規(guī)范化的程序 （4） 精細(xì)階段。在這個(gè)階段，科層結(jié)構(gòu)應(yīng)有可能達(dá)到極限，管理者開(kāi)始嘗試改變結(jié)構(gòu)以提高組織效率，組織內(nèi)部進(jìn)一步西細(xì)化 2.組織變革過(guò)程 組織變革不是一個(gè)自我適應(yīng)的過(guò)程，而是一個(gè)有組織、有計(jì)劃的過(guò)程。組織變革過(guò)程主要包括以下環(huán)節(jié)

30、： （1） 對(duì)危機(jī)的感知 （2） 變革方向的確定 （3） 變革 20世紀(jì)90年代以來(lái)，最引人注目的公共組織變革理論當(dāng)數(shù)“政府再造”論。 4. 組織變革趨勢(shì) 目前，關(guān)于組織變革趨勢(shì)的研究主要從三個(gè)方面展開(kāi)。 一是著眼于經(jīng)濟(jì)時(shí)代組織特征及內(nèi)部個(gè)體作用的變化。典型的理論：學(xué)習(xí)型組織理論 二是著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化。如“無(wú)縫組織”論以及“網(wǎng)絡(luò)組織”論、“虛擬組織”論等。 三是著眼于組織功能的變化。諸如 “政府再造論” 第二章 政府改革與治理 第一節(jié) 治理理論 治理詞源含義:可以代指任何活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式；最為最小國(guó)家的治理；作為公司的治理；作為新公共管理的治理；

31、作為善治的治理；作為社會(huì)控制系統(tǒng)的治理；作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。 一 治理理論的研究途徑 1.政府管理的途徑 這一理論將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門(mén)的角度來(lái)理解市場(chǎng)化條件下的公共管理改革，包括最小國(guó)家的治理，新公共管理和善治等用法。 新公共管理---以經(jīng)濟(jì)人為假設(shè)，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，關(guān)注公共部門(mén)的微觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題 善治-------主要指合法，效率，負(fù)責(zé)，透明，開(kāi)放，是規(guī)范權(quán)力的根本要求。 我國(guó)學(xué)者從政府管理的角度關(guān)注治理理論。，認(rèn)為治理是明確政府在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色，改革公共部門(mén)的管理，建立可預(yù)知的法律框架，健全責(zé)任制度和規(guī)范公共權(quán)利。 2.公民社會(huì)的途徑 在

32、這一途徑看來(lái)，治理是公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)，是公民社會(huì)部門(mén)自主追求公同利益的過(guò)程中創(chuàng)造的秩序。自治的公民社會(huì)是共同利益的自愿結(jié)合，通過(guò)不受?chē)?guó)家支配的公民團(tuán)體或民間組織，社會(huì)的各個(gè)部分完全可以自我建設(shè)，自我協(xié)調(diào)，自我聯(lián)系，自我整合，自我滿(mǎn)足，從而形成一個(gè)制度化的，不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域。 3.合作網(wǎng)絡(luò)的途徑 這一途徑試圖在網(wǎng)絡(luò)管理的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。 一方面，它繼承自組織網(wǎng)絡(luò)的觀點(diǎn)，將治理看作是相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會(huì)看作是治理的主體，并用它來(lái)解釋公私部門(mén)分享權(quán)力，合作治理的新型關(guān)系，從而確立了多中心的公共行動(dòng)體系論。 另一方面，它也吸收了政府管理途徑的重要

33、觀點(diǎn)，承認(rèn)一個(gè)負(fù)責(zé)、高效、法治的政府對(duì)有效治理的重要意義。 網(wǎng)絡(luò)治理的新特征： 1） 多中心的公共行動(dòng)體系 合作網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為,我們生活在一個(gè)相互依賴(lài)的環(huán)境中，沒(méi)有哪個(gè)機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和知識(shí)可以獨(dú)自解決所有的問(wèn)題，在解決公共事物時(shí)，相互依存的行動(dòng)者通過(guò)交換資源，共享知識(shí)，談判目標(biāo)采取有效地集體行動(dòng) 2） 反思理性的復(fù)雜人-----行為假設(shè) 它認(rèn)為公共行動(dòng)者再不確定的社會(huì)條件下，不可能獲得有關(guān)公共問(wèn)題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對(duì)理性的進(jìn)行選擇，但是行為者能夠通過(guò)不斷的對(duì)話(huà)交流信息，克服有限理性的不足，改進(jìn)行為模式提高適應(yīng)社會(huì)的能力。 3） 合作互

34、惠的行動(dòng)策略 在網(wǎng)絡(luò)治理中，每個(gè)行動(dòng)者的行為都會(huì)對(duì)其他行動(dòng)者的產(chǎn)生影響，所以行動(dòng)者早考慮個(gè)人的行動(dòng)策略時(shí)都會(huì)考慮其他行動(dòng)者的選擇。相互依賴(lài)的公共行動(dòng)者由于利害關(guān)系、信息共享，更有動(dòng)機(jī)和條件采取合作行動(dòng)，以創(chuàng)造多贏博弈的機(jī)會(huì)。 4） 共同學(xué)習(xí)的政策過(guò)程 在合作網(wǎng)絡(luò)途徑看來(lái)，治理與統(tǒng)治的實(shí)質(zhì)一樣，都在于做出有約束力的決策，將行動(dòng)者的不同偏好轉(zhuǎn)化成分配價(jià)值的政策。各種主體通過(guò)對(duì)話(huà)和協(xié)商，交流信息，談判目標(biāo)，增進(jìn)合作，在改善互動(dòng)關(guān)系的同時(shí)達(dá)成各方都可以接受的政策方案。 二、網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐類(lèi)型 1.全球治理-----一般用來(lái)指為了維持正常的全球秩序，國(guó)際社會(huì)通過(guò)有約束力的制度安排，對(duì)全

35、球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國(guó)際共同財(cái)產(chǎn)等公共事物的合作管理。 全球治理的特點(diǎn)： 1） 治理的主體是世界范圍的公共行動(dòng)者 2） 治理的客體是正在影響或有可能影響全人類(lèi)的跨國(guó)性問(wèn)題 3） 治理的機(jī)制是一系列用以解決跨國(guó)性問(wèn)題和管理全球公共事物的制度安排 2.民族國(guó)家的治理 特指在民族國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)政府主導(dǎo)的公共物品供給過(guò)程的管理。通過(guò)轉(zhuǎn)變和讓渡職能，重新調(diào)整政府和社會(huì)，政府和市場(chǎng)的邊界，將多中心的制度安排導(dǎo)入了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給中，使政府部門(mén)與非政府部門(mén)形成緊密的相互依賴(lài)關(guān)系。 合作網(wǎng)絡(luò)的三種表現(xiàn)形式： 1） 政府間合作網(wǎng)絡(luò) 2） 服

36、務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò) 3） 公私合伙網(wǎng)絡(luò)a 財(cái)政補(bǔ)助 b特許經(jīng)營(yíng)權(quán) c 公私合營(yíng)企業(yè) 3.社區(qū)治理 社區(qū)治理是對(duì)社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。 社區(qū)提供服務(wù)的方式主要有以下幾種： 1） 志愿服務(wù) 2） 通過(guò)非營(yíng)利組織或者私營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)整合社區(qū)的公共服務(wù)資源 3） 消費(fèi)者控制 四、網(wǎng)絡(luò)治理的多重困境 1.可治理的問(wèn)題 并非任何社會(huì)問(wèn)題都可以通過(guò)合作網(wǎng)絡(luò)來(lái)解決，在市場(chǎng)和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)也不一定能有效發(fā)揮作用。有些情況下，導(dǎo)入網(wǎng)絡(luò)不僅不能解決問(wèn)題，而且可能惡化問(wèn)題。因此要想避免失敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須明確解決復(fù)雜問(wèn)題，是在不完善的市場(chǎng)， 不完善的政府和不完善的網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行結(jié)合和選擇

37、。 2.合法性問(wèn)題 主要是指在相互依賴(lài)的環(huán)境下，社會(huì)公眾對(duì)民主政治的認(rèn)同危機(jī)。公眾的這些認(rèn)知是造成二者緊張關(guān)系的直接原因。要想將政治系統(tǒng)的合法性和合作網(wǎng)絡(luò)的合理性有機(jī)結(jié)合在一起，就必須改造公民文化，引導(dǎo)公眾立足相互依賴(lài)的社會(huì)環(huán)境去認(rèn)識(shí)和評(píng)判政治系統(tǒng)與合作網(wǎng)路的關(guān)系。 3.有效性問(wèn)題 治理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問(wèn)題的直接原因。從需求來(lái)看，變動(dòng)不居的治理環(huán)境和日益增多的社會(huì)團(tuán)體產(chǎn)生了層出不窮的公共需求，可能向合作網(wǎng)絡(luò)提出不盡相同甚至是相互對(duì)立的政策主張，并強(qiáng)烈要求合作網(wǎng)絡(luò)解決，從能力來(lái)看，合作網(wǎng)路不是全能的，其解決問(wèn)題的資源總是有限的，更何況影響網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的因素是多樣的

38、，因此相對(duì)于有限度的治理能力來(lái)說(shuō)，治理需求的無(wú)限增長(zhǎng)，就必然存在治理的有效性問(wèn)題。 4.責(zé)任性問(wèn)題 合作網(wǎng)路要想進(jìn)一步發(fā)展，就必須認(rèn)真構(gòu)建和完善責(zé)任機(jī)制，來(lái)增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任性和回應(yīng)性，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)強(qiáng)化： 第一， 加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神 第二， 完善公共責(zé)任制度，確保公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn) 第三， 在合作網(wǎng)絡(luò)中，政府也有特殊的責(zé)任定位 第二節(jié) 當(dāng)代西方政府改革 一、 當(dāng)代西方政府改革的浪潮 1. 西方各國(guó)政府改革的概況及特點(diǎn) 方克定將當(dāng)代西方政府改革實(shí)踐分為三種類(lèi)型： 一是地處北大西洋和南太平洋的英國(guó)、美國(guó)

39、、加拿大澳大利亞和新西蘭在不同程度上推行新公共管理改革 二是歐洲大陸的法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、瑞典實(shí)行連續(xù)或者不連續(xù)的漸進(jìn)主義改革 三是南歐半島國(guó)家意大利、希臘的為爭(zhēng)取行政合法性或強(qiáng)制性制度化的改革 2. 西方各國(guó)政府改革的背景和原因 首先，經(jīng)濟(jì)和政治因素在將改革提上議事日程中起決定性的作用 其次，經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個(gè)推動(dòng)力 再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是當(dāng)代西方政府改革的一種催化劑 最后，傳統(tǒng)的官僚體制的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當(dāng)代西方新公共管理運(yùn)動(dòng)興起的另一個(gè)動(dòng)因 二、 當(dāng)代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施 1. 政府職能的優(yōu)化 2. 公共服

40、務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化 3. 分權(quán) 4. 引入現(xiàn)代化管理技術(shù) 5. 人力資源管理改革 6. 機(jī)構(gòu)的重組 三、 治理的新模式 對(duì)新公共管理的內(nèi)涵，人們做出了各種不同的界定 1.波立特認(rèn)為，新公共管理主要由20世紀(jì)發(fā)展起來(lái)的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，它強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論，方法、技術(shù)及模式在公共管理部門(mén)的應(yīng)用 。 2.新公共管理有時(shí)被當(dāng)作單一模式概念，有時(shí)則被當(dāng)作包含不同模式的類(lèi)概念 各個(gè)學(xué)者對(duì)單一模式公共管理內(nèi)涵的分析，諸如奧斯本和蓋布勒 認(rèn)為這一模式包含（十大基本原側(cè)）P111，休斯和哈伯德 的理論分析P111-112 而英國(guó)學(xué)者費(fèi)利耶 則認(rèn)為并不存在統(tǒng)一的新公共管理模式

41、，只有各種不同類(lèi)型的新公共管理模式，這四種模式及其特征分別是： 1） 效率驅(qū)動(dòng)模式 2） 小型化與分權(quán)模式 3） 追求卓越的模式 4） 公共服務(wù)取向模式 3.我國(guó)學(xué)者陳振明將新公共管理歸納為八個(gè)方面： 1）讓管理者進(jìn)行管理 2）衡量業(yè)績(jī) 3 ) 產(chǎn)出控制 4）顧客至上 5 ) 分散化 6 )引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制 7采用私人部門(mén)的管理方式 8 )改變管理者與政治家以及公眾的關(guān)系 四、 對(duì)當(dāng)代西方政府改革的評(píng)價(jià) 首先，人們批評(píng)新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)傾向，認(rèn)為這種管理模式以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為其理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、

42、理論和方法，是經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)主義向公共部門(mén)管理領(lǐng)域的擴(kuò)張 其次，人們批評(píng)新公共管理改革的市場(chǎng)化和管理主義的總方向，說(shuō)市場(chǎng)化取向的改革體現(xiàn)了改革者對(duì)市場(chǎng)價(jià)值和市場(chǎng)機(jī)制的崇拜，是一種新的市場(chǎng)神話(huà)，照搬私人部門(mén)的管理模式，實(shí)際是一種新泰勒主義 最后，人們還對(duì)新公共管理改革的各種具體（包括市場(chǎng)化、私有化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績(jī)效評(píng)估、顧客至上等）措施提出批評(píng)。 第三節(jié) 轉(zhuǎn)型期我國(guó)的行政體制改革 一、歷次機(jī)構(gòu)改革的簡(jiǎn)要回顧 （看看即可） 二、歷次機(jī)構(gòu)改革的成就、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn) 1.處理好機(jī)構(gòu)改革與其他配套改革的關(guān)系 2.處理好實(shí)質(zhì)理性和工具理性的關(guān)系 3.處理好中英政府改革與地

43、方政府改革以及自上而下改革與自下而上改革的關(guān)系 三、新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的方案 四、地方政府改革的新趨勢(shì) 首先，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革已由過(guò)去側(cè)重于機(jī)構(gòu)改革向更系統(tǒng)的改革轉(zhuǎn)變，即向建立現(xiàn)代化政府管理體制和模式轉(zhuǎn)變 其次，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革加大了政府體制創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變政府職能的力度 再次，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都提出以創(chuàng)建服務(wù)型政府為目標(biāo) 最后，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都重視行政管理方式的創(chuàng)新 版本2 不好意思 沒(méi)排版 []公共管理學(xué)筆記tw" 導(dǎo)論 公共管理學(xué)的視野dp. 一 公共管理及其相關(guān)概念lgxF/ 1.公共管理與公共行政/-92

44、: 公共行政：政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部定向，機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。wq_ 公 共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù) 的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過(guò)程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任f5 2.公共部門(mén)與公共物品p4 公共部門(mén)：是公共事物的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義的公共部門(mén)包括政府機(jī)構(gòu)

45、、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等部門(mén)已經(jīng)各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門(mén)是僅包括政府決策的產(chǎn)生機(jī)構(gòu)和部門(mén)，是最純粹的公共部門(mén)。SBv 　　yFk]_ 公共物品：是具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品；與公共物品相對(duì)應(yīng)的是私人物品即具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性等特征的物品。^*jd 3.公共管理與私人管理&A 公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng)，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計(jì)劃、組織、人事預(yù)算等。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：JFa] 一、公共管理與私人管

46、理的使命不同。}wjUIy 二、與私人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。yE" 三、與私人管理相比，公共部門(mén)尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。o%r#$ 四、就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復(fù)雜和嚴(yán)格。3qI=\y 4.治理與善治7h"U- 治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。o&gdX 善治是90年代后，世界銀行提出的口號(hào)，它主要包括合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)。`)T" 二 公共管理學(xué)范式的興起M4 該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)vy<[l

47、 1.對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的批評(píng)3> 無(wú) 論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過(guò)時(shí)或者失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競(jìng)爭(zhēng)或替代途徑而出現(xiàn)的。在20世紀(jì) 二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式是建立在科層制理論和政治---行政二分法的基礎(chǔ)上的，它將自己的研究對(duì) 象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機(jī)構(gòu)，過(guò)程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。5<`WaJ 2.公共管理范式的出現(xiàn)、63cr91 20世紀(jì)七八十年代，公共管理途徑在美國(guó)大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長(zhǎng)起來(lái)，

48、幾乎同時(shí)出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑：一種是公共政策學(xué)院的—政策途徑，簡(jiǎn)稱(chēng)“P途徑”另一種是商學(xué)院的---商業(yè)途徑簡(jiǎn)稱(chēng)“B途徑”。"sz B途徑強(qiáng)調(diào)將工具管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門(mén)的管理研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過(guò)程。f;eF#p P途徑來(lái)自公共政策學(xué)院，它強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用，重視規(guī)范研究，并關(guān)心改善管理績(jī)效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對(duì)話(huà)。]{*xJ 經(jīng)過(guò)20世紀(jì)七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的B途徑與P途徑逐漸融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美國(guó)的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)在雪城大學(xué)召開(kāi)，可以說(shuō)是公

49、共管理新范式誕生的象征性標(biāo)記。5 3. 公共管理范式新在何處F 凱特爾認(rèn)為，公共管理運(yùn)動(dòng)所發(fā)展起來(lái)的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認(rèn)為公共管理途徑具有以下的幾個(gè)特征：}\c^$ 1）拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究NmU 2）一種樂(lè)觀的規(guī)范研究領(lǐng)域o?r: 3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn)aT 4）通過(guò)案例研究來(lái)發(fā)展知識(shí)8K 5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點(diǎn)而奮斗6 波茲曼 認(rèn)為公共管理途徑應(yīng)具有以下的特征：]@LG

50、@# 3）問(wèn)題焦點(diǎn)甚于過(guò)程焦點(diǎn)x@$Xr* 4）強(qiáng)雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗(yàn)知識(shí)kX 5）關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問(wèn)題H{2y 佩里 力圖闡明公共管理的理論性質(zhì)，他認(rèn)為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場(chǎng)合應(yīng)如何作為的有用的和實(shí)際的概括或知識(shí)。: 雷尼 認(rèn)為公共管理學(xué)應(yīng)著重研究如下三個(gè)重要的問(wèn)題：s$< 第一，公共組織和管理者類(lèi)型之間的存在什么樣的區(qū)別？J=19 第二，公共管理所要研究的政治環(huán)境指的是什么？u 第三，說(shuō)公共部門(mén)的管理目標(biāo)是模糊不清是什么意思？`r\F 林恩 主要討論公共管理所使用的新的概念框架或理論，包括代理關(guān)系，市場(chǎng)、等級(jí)和小集團(tuán)，有限理性和認(rèn)知風(fēng)格，集體行動(dòng)的邏輯和

51、博弈論，組織重構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)模式，垃圾桶模式，管理工具等等。/ 三 公共管理學(xué)的學(xué)科范圍| 1.對(duì)公共管理學(xué)的三種不同理解N a.將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)，這種用法常見(jiàn)于日常公共部門(mén)管理活動(dòng)中，也來(lái)自于堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者fzat b.把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源培植、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評(píng)估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法。h=?Eqs c.將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。X\KR~$ 2.公共管理學(xué)的研究對(duì)象VQ

52、 公 共管理學(xué)是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門(mén)綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來(lái)研究公共管理組織和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的學(xué) 科。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效的提供公共物品?；蛘哒f(shuō)，公共管理學(xué)是一門(mén)研究公共組織如何有效的提供公共物品的學(xué)問(wèn)。<> 　　Vi_L 3.公共管理學(xué)的學(xué)科特征[p 第一，就研究對(duì)象與范圍來(lái)說(shuō)，公共管理不僅僅研究政府機(jī)關(guān)特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)和非盈利組織或第三部門(mén)甚至私人部門(mén)的公共方面。%99w 第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科綜合性的特點(diǎn)8qhkJe 第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的內(nèi)

53、部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠騢{ 第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)所沒(méi)有設(shè)計(jì)的其他主題，如公共物品，公共選擇等\`SIL< 第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的(1F 第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門(mén)管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上是從政府改革的實(shí)踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過(guò)來(lái)指導(dǎo)這種實(shí)踐模式。. 四 公共管理學(xué)的研究途徑和方法q&N 1.研究途徑F\;BB 公共管理學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。Qg{ 早期的公共行政學(xué)者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對(duì)政府制度、機(jī)構(gòu)、法規(guī)方面的研究,M 20世紀(jì)20年代公共行政學(xué)都采用了原則的研究途徑，注

54、重對(duì)一般行政管理原則的探索和概括;a 三四十年代，公共行政學(xué)推崇經(jīng)驗(yàn)科學(xué)的研究方法|PH9 五六十年代以后廣泛的運(yùn)用運(yùn)籌學(xué) 、系統(tǒng)分析、損益分析、計(jì)算機(jī)的功能方法及手段。eb{Qhv 20世紀(jì)70年代發(fā)展了“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”WN_ 80年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。

55、 b.國(guó)家或政府的公共管理活動(dòng)是隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化的*)@Tn[ c.19世紀(jì)末20世紀(jì)初隨著資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國(guó)家相繼進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)。這一時(shí)期政府的組織機(jī)構(gòu)迅速膨脹，公共管理活動(dòng)加強(qiáng)，政府增長(zhǎng)，公共管理活動(dòng)的范圍擴(kuò)大，同時(shí)，在立法、行政、司法三種權(quán)利中，出現(xiàn)行政權(quán)力擴(kuò)張的趨勢(shì)，形成了行政國(guó)家。m+eyx9 2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府管理實(shí)踐dI>g){ a.在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同時(shí)期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。jDB`^ b.由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府公共管理模式也是不同的。Yt= 3.轉(zhuǎn)型期我國(guó)公共

56、管理的實(shí)踐hjoT （1）傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端v$\s a.政企不分，政資不分v7er b.機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下 Bu;; c.權(quán)力過(guò)于集中v343h d.政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱/ （2）轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)_Zu 首先，轉(zhuǎn)軌國(guó)家的市場(chǎng)體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來(lái)的(Z=LY 其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場(chǎng)體制相適應(yīng)的新政府管理體制H{?WJ 最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴(lài)于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。g|2 （3）入世對(duì)我國(guó)政府管理提出的挑戰(zhàn) E?

57、*lb 一是入世對(duì)政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場(chǎng)化的進(jìn)程VF 二入時(shí)對(duì)政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求yR-R4] 三是入世對(duì)公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求vMj （4）轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府管理創(chuàng)新*;l 溫家寶對(duì)今后一段時(shí)期深化行政管理體制改革，加快政府管理創(chuàng)新作出的系統(tǒng)說(shuō)明：a{,w/ 第二，加快推進(jìn)政府管理創(chuàng)新勢(shì)在必行。nW5QU 第三，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。VCM 第四，推進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，做到?jīng)Q策執(zhí)行和監(jiān)督的協(xié)調(diào)，j 第五，推進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新，加快電子政務(wù)的建設(shè)r\ 第六，實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新要求必須建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。

58、qJWg~ 第一章公共組織理論Al 第一節(jié)公共組織概述\ 一 組織與公共組織的概念n

59、} 11.支持硬件 12.技術(shù)和信息4;g 三 公共組織的類(lèi)型"8[mM 1.按財(cái)務(wù)-會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)P 可分為六種：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織和基金會(huì)9u:/9c 2.按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)E?, （1）強(qiáng)制型公共組織。主要指政府部門(mén)。強(qiáng)制型公共組織的主要特點(diǎn)之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對(duì)公共事物實(shí)行強(qiáng)制性管理。| （2）半強(qiáng)制性公共組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理是“有限管理”即在市場(chǎng)失靈的一定范圍內(nèi)實(shí)施管理。^ （3）非強(qiáng)制性公共組織。這類(lèi)公共組織不僅數(shù)量多，而且同時(shí)擔(dān)負(fù)著重要的公共事物管理任務(wù)。這類(lèi)公共組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性

60、，其中多數(shù)是非盈利性組織。b\XQT 3.按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)KSqyy （1）古典模型f}ms 古典模型的特點(diǎn)：evtzQj 1）組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過(guò)程、顧客、領(lǐng)域iZqQo| 2）對(duì)于每個(gè)組織而言，上述四個(gè)基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位PWzS 3）行政部門(mén)在最高層次上按主要標(biāo)準(zhǔn)組建，每個(gè)部門(mén)包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)；%1Fw 4）行政上級(jí)僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在控制范圍；_4bm 5）行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多數(shù)成員機(jī)構(gòu)aLL 6）垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格區(qū)分R （2）官僚模型!\?C" 官僚模型的特點(diǎn)

61、：mXceu5 1）基于職能專(zhuān)業(yè)化的勞動(dòng)分工；FLYod: 2）有明確的職權(quán)等級(jí)制；$#mh 3）有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度；p 4）有處理工作的程序系統(tǒng)P\z* 5）人與人之間關(guān)系的非人格化Df 6）雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)mwN\ （3）第三部門(mén)行政模型fH() 第三部門(mén)行政模型的特點(diǎn)：G 1）公共事物往往由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理，代表多元利益的候選人遍布其中zUp$Zx 2）在很多方面政府成為代理人政府，許多政府工作通過(guò)合同委托給第三部門(mén)完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級(jí)權(quán)力@FA)V 3）政府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理

62、商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公共利益，政府不能隨意利用等級(jí)命令來(lái)取消合同c$C}2 4）行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)組織互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。[xx0 第二節(jié) 公共組織的結(jié)構(gòu)Yj, 一 管理層次和管理幅度9P 管理層次：指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重] 管理幅度：指一名上級(jí)管理者能有效管理的下級(jí)人員或單位、部門(mén)的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜程度的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度一般也越寬。} 7 JY5i 管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈現(xiàn)反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越小

63、，管理層次越少，管理幅度越大。C= |i2 尖 形結(jié)構(gòu)：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類(lèi)似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱(chēng)為“尖形結(jié)構(gòu)”，尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級(jí)對(duì)下級(jí)控制嚴(yán) 格、影響力強(qiáng)。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)，但因?qū)哟味?，信息傳遞途徑長(zhǎng)，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。此外，上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán) 格控制，在一定程度上阻礙了下級(jí)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。|i 　 扁形結(jié)構(gòu)：管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱(chēng)為扁形結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級(jí)執(zhí)行人員擁有較大的自

64、主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。不過(guò)由于上級(jí)對(duì)下級(jí)控制不強(qiáng)，相對(duì)較松散，集體行動(dòng)難度大。F$ 　: 二 公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式Y(jié)d=! 1.直線(xiàn)結(jié)構(gòu)7Z 直線(xiàn)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級(jí)的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。E_OL 2.職能結(jié)構(gòu)P0E* 職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門(mén)在水平方向上依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門(mén)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。wL 3.直線(xiàn)-職能結(jié)構(gòu)6 直線(xiàn)-職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線(xiàn)結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級(jí)部門(mén)之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。j/G| 這種結(jié)

65、構(gòu)加強(qiáng)了對(duì)水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門(mén)，同時(shí)，每個(gè)下級(jí)部門(mén)在只有一個(gè)明確上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。W3R 4.矩陣結(jié)構(gòu)J#P, 矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門(mén)抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。與直線(xiàn)-職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。&w_ 矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢(shì)，組織效率相對(duì)較高。/V-)W 旁系組織：是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來(lái)解決特定問(wèn)題。與矩陣結(jié)構(gòu)不同的是旁系組織在完成任

66、務(wù)時(shí)并不與自己的本職工作完全脫離。B2G 三 我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu)h 1.縱向結(jié)構(gòu)% "I$ 也稱(chēng)為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。h^ 我國(guó)的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類(lèi)。;.q(#^ 中央即指中央人民政府一級(jí)，地方政府分為三種類(lèi)型：[rz5Z （1）兩級(jí)制j （2）三級(jí)制HB1GB （3）四級(jí)制hU1sd0 2.橫向結(jié)構(gòu)B 又稱(chēng)為分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級(jí)行政組織之間和各行政組織或部門(mén)之間分工協(xié)作的來(lái)往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中各部門(mén)都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門(mén)之間是一種平行關(guān)系。^Mf 行政組織的活動(dòng)的復(fù)雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門(mén)是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來(lái)進(jìn)行分部，主要有（