我國(guó)外資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的現(xiàn)狀與對(duì)策

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1、我國(guó)外資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的現(xiàn)狀與對(duì)策 摘要：我國(guó)外資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇存在審批過嚴(yán)、 準(zhǔn)入程序煩瑣、準(zhǔn)入難度大等問題。應(yīng)取消以資本來(lái) 源為區(qū)別的企業(yè)設(shè)立審查制度，建立以行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)的 企業(yè)設(shè)立審查制度；梳理現(xiàn)行需要審批及不考慮對(duì)外 資開放行業(yè)的法律規(guī)范；完善外資并購(gòu)的國(guó)家安全審 查制度，以根本安全例外作為投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇例 外清單的補(bǔ)充，采取多種國(guó)民待遇例外的組合形式， 維護(hù)國(guó)家利益。 關(guān)鍵詞：準(zhǔn)入前國(guó)民待遇；國(guó)民待遇例外；不符 措施；對(duì)策研究 中圖分類號(hào)： F124.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1007— 7685 (2014) 03— 0067—04 2013年 7月，第五輪中美戰(zhàn)

2、略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話結(jié)束， 我國(guó)表示將接受準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的模式。 這意味著我國(guó)對(duì)外資實(shí)施準(zhǔn)入前國(guó)民待遇將勢(shì)在必 行。為此，必須重新審視我國(guó)外資準(zhǔn)人立法的定位， 對(duì)外資準(zhǔn)入法律規(guī)范進(jìn)行梳理，將短期內(nèi)無(wú)法調(diào)整的 措施納入到豁免國(guó)民待遇的附件清單中，為準(zhǔn)入前國(guó) 民待遇的例外附件清單的擬定作好準(zhǔn)備。 一、我國(guó)外資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的現(xiàn)狀 20世紀(jì) 70 年代以來(lái)，我國(guó)一直采取內(nèi)外資雙軌 制的管理模式，內(nèi)外資企業(yè)在新設(shè)企業(yè)、兼并收購(gòu)、 增資擴(kuò)股等準(zhǔn)入階段的條件、原則、程序不盡相同。 這形成兩種結(jié)果：一是高于本國(guó)投資者的超國(guó)民待遇， 二是低于本國(guó)投資者的次國(guó)民待遇。由于國(guó)民待遇強(qiáng) 調(diào)的是“不低于”本國(guó)投

3、資者的待遇，這意味著“高 于”或“等同于”本國(guó)投資者的待遇是可接受的，而 “低于”本國(guó)投資者的待遇因其有違國(guó)民待遇的內(nèi)在 要求而被禁止。對(duì)我國(guó)而言，現(xiàn)行的外資準(zhǔn)入階段的 次國(guó)民待遇措施若不得到及時(shí)清理，很有可能使我國(guó) 陷入被外國(guó)投資者訴至國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)的境地。我國(guó)現(xiàn) 行次國(guó)民待遇措施主要包括以下方面： （一）外資準(zhǔn)入條件的次國(guó)民待遇 第一，外資準(zhǔn)入產(chǎn)業(yè)的次國(guó)民待遇。 《外商投資產(chǎn) 業(yè)指導(dǎo)目錄》自 1995 年頒布以來(lái)一直是我國(guó)規(guī)范外資 準(zhǔn)入產(chǎn)業(yè)的主要指導(dǎo)性文件，該目錄由國(guó)家發(fā)展和改 革委員會(huì)與商務(wù)部共同編制，并根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不 同階段的需要適時(shí)修訂?！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》 將 外商投資的產(chǎn)

4、業(yè)劃分為鼓勵(lì)類、限制類和禁止類。限 制類主要是限制特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域外商投資的股權(quán)比例和 企業(yè)類型，如，外商投資水上運(yùn)輸業(yè)須由中方控股、 外商投資房地產(chǎn)業(yè)的土地成片開發(fā)限于合資和合作形 式。禁止類主要包括義務(wù)教育機(jī)構(gòu)、電影制作公司、 社會(huì)調(diào)查等。無(wú)論外國(guó)投資者采取新設(shè)投資方式或通 過外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)投資，都必須遵守《外商投資產(chǎn) 業(yè)指導(dǎo)目錄》中限制、禁止的規(guī)定，其中外商投資限 制類和禁止類的產(chǎn)業(yè)涉及 13 個(gè)產(chǎn)業(yè)共 119個(gè)條目，而 這些限制并不適用于內(nèi)資企業(yè)的設(shè)立或并購(gòu)。可見， 內(nèi)外資投資者在投資準(zhǔn)人階段待遇差別較大。 第二，新設(shè)外資企業(yè)要求的次國(guó)民待遇。我國(guó)現(xiàn) 行立法要求設(shè)立外商投資企業(yè)必須滿足

5、必要原則。 如， 《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》第 3 條、《外資企業(yè)法》第 3 條、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》 第 2 條等，規(guī)定 設(shè)立外資企業(yè)應(yīng)促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)水平 的提高，有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)； 《中外合資經(jīng)營(yíng) 企業(yè)法實(shí)施條例》 第 4 條、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施 細(xì)則》第 7 條、《外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》第 5 條等，規(guī) 定設(shè)立的外商投資企業(yè)不得有損中國(guó)主權(quán)，或違反中 國(guó)法律等。而對(duì)照內(nèi)資企業(yè)設(shè)立的相關(guān)規(guī)定，不論是 《公司法》、《合伙企業(yè)法》還是《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》 ， 都沒有類似要求。事實(shí)上，外商投資企業(yè)設(shè)立的原則 性要求多為抽象概括，透明度和執(zhí)行度較差，指導(dǎo)作 用有限。

6、 第三，出資主體的次國(guó)民待遇?！稇椃ā返?18條、 《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》 第 1 條、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè) 法》第 1 條等規(guī)定，中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)以 及外商投資股份有限公司不屬于我國(guó)自然人參與出資 設(shè)立的企業(yè)。如果外國(guó)投資者欲與我國(guó)自然人合資、 合作，則必須由我國(guó)的自然人先行成立一家企業(yè)，再 以后者實(shí)體的身份與外國(guó)投資者合資、合作。可見， 出資主體的局限性制約了外國(guó)投資者投資對(duì)象的選 擇，增加了投資時(shí)間和成本。 第四，設(shè)立外商投資企業(yè)出資的次國(guó)民待遇。我 國(guó)《公司法》第 27 條允許股東以貨幣、實(shí)物、知識(shí)產(chǎn) 權(quán)、土地使用權(quán)等非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資，除非該財(cái)產(chǎn) 是法律或行政法規(guī)規(guī)定不得作

7、為出資的財(cái)產(chǎn)。而《中 外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》第 5 條對(duì)外國(guó)投資者的實(shí)物和技 術(shù)出資則要求“必須確實(shí)是適合我國(guó)需要的先進(jìn)技術(shù) 和設(shè)備”。由于是否為我國(guó)所需以及是否先進(jìn)的評(píng)判標(biāo) 準(zhǔn)并無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，實(shí)踐中容易出現(xiàn)不同地區(qū)的政府審 批部門各自為政，有差別地任意認(rèn)定和審批外國(guó)投資 者的技術(shù)和設(shè)備出資。政府裁量權(quán)過大且缺乏認(rèn)定標(biāo) 準(zhǔn)是產(chǎn)生不公平對(duì)待外國(guó)投資的原因之一。 （二）外資準(zhǔn)入程序的次國(guó)民待遇 與內(nèi)資企業(yè)設(shè)立的程序相比， 外商投資企業(yè)設(shè)立、 外資并購(gòu)、外資增資擴(kuò)股的程序復(fù)雜。 第一，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)外資項(xiàng)目的核準(zhǔn) 程序。 2004年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的《外商投 資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》規(guī)定

8、，所有中外合資、中 外合作、外商獨(dú)資、外商購(gòu)并境內(nèi)企業(yè)、外商投資企 業(yè)增資等各類外商投資項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)總投資額的不同 以及項(xiàng)目分類（鼓勵(lì)類、允許類、限制類）分別向國(guó) 務(wù)院或地方發(fā)展改革委員會(huì)申請(qǐng)核準(zhǔn)。國(guó)家發(fā)展和改 革委員會(huì)將對(duì)外商投資行為從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開 發(fā)資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟 斷以及市場(chǎng)準(zhǔn)入、資本項(xiàng)目管理等方面進(jìn)行審核，自 受理項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告之日起 20 個(gè)工作日（經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng) 10 個(gè)工作日）完成核準(zhǔn)。 第二，商務(wù)部對(duì)外資合同、章程的審批程序。商 務(wù)部規(guī)定，除外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)程序外，外商投資企 業(yè)的設(shè)立合同、股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、增資擴(kuò)股變更章程必 須經(jīng)商務(wù)部或地方商務(wù)部門審批。商務(wù)部門原則上在 受理相關(guān)文件后 90天內(nèi)決定批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)， 投資者只 有獲得商務(wù)部門批準(zhǔn)并取得 《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》 后，方能在工商行政管理部門辦理工商登記，領(lǐng)取營(yíng) 業(yè)執(zhí)照。但在實(shí)踐中，由于國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的 外資項(xiàng)目核準(zhǔn)是否是商務(wù)部進(jìn)行外資企業(yè)合同章程審 批的前置程序并不明確，兩個(gè)監(jiān)管部門審核權(quán)限又不 一致，這不僅使外國(guó)投資者無(wú)所適從，而且使審批成 本提高和工作效率降低。