公共行政學管理

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1、第四章行政功能論第一節(jié) 行政功能及 其演變第二節(jié) 行政功能的 構成第三節(jié) 當代中國政 府行政功能2021/5/281第一節(jié) 行政功能及其演變n 1.1 行政功能的概念辨析n 1.2 行政功能理論的演變n 1.3 行政功能研究的核心問題2021/5/2821.1 行政功能的概念辨析 “職能”是社會科學中經常運用的一個概念，它只適用于社會中的人、組織和事物，它是指某種事物“應有”的作用。對于社會組織而言，職能是指對實現(xiàn)特定組織目標應起的作用。 “功能”是系統(tǒng)科學的概念。它是指物質系統(tǒng)所具有的作用、能力和功效。系統(tǒng)的功能是由系統(tǒng)的結構決定的，而同樣的結構相對不同環(huán)境又表現(xiàn)為不同的功能。系統(tǒng)功能只有在

2、與環(huán)境的相互作用的過程中才能體現(xiàn)出來。2021/5/2831.1 行政功能的概念辨析 在社會范圍內，功能和職能不能簡單通用。功能具有二重性，而職能是單向性的。就一個社會組織而言，當我們將其視為一個系統(tǒng)時，不論其結構是否合理，亦不論其作用于何種環(huán)境，都必然會表現(xiàn)出一定的功能。而職能是社會組織對社會發(fā)展應起的作用，是人為設定的，具有主觀性。 就兩者關系而言，一種社會組織，其所發(fā)揮的功能，只有在與該社會組織所要實現(xiàn)的目標相一致時，功能才表現(xiàn)為職能。2021/5/2841.1 行政功能的概念辨析 從系統(tǒng)的角度行政功能 從組織的角度行政職能 通過全面了解各種行政功能（正面和負面），結合對系統(tǒng)所處環(huán)境的分

3、析，設定合理的行政職能，從而影響系統(tǒng)組織結構的變革，使其發(fā)揮出積極的功能。2021/5/2851.1 行政功能的概念辨析 （1）政治性。行政功能在總體上是社會統(tǒng)治階級的利益和意志的反映。 （2）多樣性。古代社會，行政管理與整個國家的管理結合在一起，其功能比較簡單，主要是鎮(zhèn)壓和剝削。在現(xiàn)代社會，行政系統(tǒng)規(guī)模及其權力要素日趨擴大，行政功能也呈現(xiàn)多樣化特點，普遍具有建設、保衛(wèi)、服務等一系列重要功能。 （3）擴展性。隨著行政的內容和范圍不斷擴大，其功能也日益分化和專業(yè)化。2021/5/2861.1 行政功能的概念辨析 （4）行政功能是一個相互交錯的多層次、多元化的結構體系。從行政的對象以及包括的內容和

4、任務來看，具有政治、經濟建設、文化建設、社會服務等方面的功能；從行政的過程及其活動方式來看，包括決策、計劃、組織、用人、指揮、協(xié)調、控制等各項功能。2021/5/2871.2 行政功能理論的演變 在傳統(tǒng)的自然經濟社會，國家的行政功能主要表現(xiàn)為階級統(tǒng)治和政治整合。在管理社會、經濟、文化等事務時，政府主要采用政治統(tǒng)治的方法。這種方法表現(xiàn)為以獲取無條件的服從為目標，采取強制的手段來分配有限的資源。在這種強大的政治統(tǒng)治職能的壓力下，行政管理與社會服務成為政治統(tǒng)治的附屬物。在這種形態(tài)的社會里，行政功能非常單一，缺乏獨立的理論。 2021/5/2881.2 行政功能理論的演變 在市場經濟社會，社會經濟迅猛

5、發(fā)展，社會分工越來越細化，這在客觀上使政府行政系統(tǒng)所需要管理的社會事務也越來越復雜，從而使原本簡單的行政功能逐漸復雜起來，政府的行政功能越來越趨向多樣化。在市場經濟發(fā)展的不同階段，行政系統(tǒng)所處的外部經濟環(huán)境不斷變化，從而使得其行政功能也隨之不斷變化，人們對行政功能的理論認識也產生了一個演變的過程。2021/5/2891.2 行政功能理論的演變 在西方國家市場經濟發(fā)展的早期，為在經濟上徹底戰(zhàn)勝封建勢力，當時資產階級學者和政治家極力鼓吹重商主義經濟理論，與現(xiàn)實相適應的政府功能理論就是強政府理論，即在市場經濟并未立足的條件下，強調政府對社會和經濟的干預。 政府在實踐中扮演了打破地方割據，消除封建勢力

6、，組織建立新型市場秩序，實施對外貿易和擴張，擴大市場范圍，實現(xiàn)資本的增值的角色。2021/5/28109、 人的價值，在招收誘惑的一瞬間被決定。21.8.1521.8.15Sunday, August 15, 202110、低頭要有勇氣，抬頭要有低氣。22:55:2522:55:2522:558/15/2021 10:55:25 PM11、人總是珍惜為得到。21.8.1522:55:2522:55Aug-2115-Aug-2112、人亂于心，不寬余請。22:55:2522:55:2522:55Sunday, August 15, 202113、生氣是拿別人做錯的事來懲罰自己。21.8.1521

7、.8.1522:55:2522:55:25August 15, 202114、抱最大的希望，作最大的努力。2021年8月15日星期日下午10時55分25秒22:55:2521.8.1515、一個人炫耀什么，說明他內心缺少什么。2021年8月下午10時55分21.8.1522:55August 15, 202116、業(yè)余生活要有意義，不要越軌。2021年8月15日星期日22時55分25秒22:55:2515 August 202117、一個人即使已登上頂峰，也仍要自強不息。下午10時55分25秒下午10時55分22:55:2521.8.15119、 人的價值，在招收誘惑的一瞬間被決定。21.8.

8、1521.8.15Sunday, August 15, 202110、低頭要有勇氣，抬頭要有低氣。22:55:2622:55:2622:558/15/2021 10:55:26 PM11、人總是珍惜為得到。21.8.1522:55:2622:55Aug-2115-Aug-2112、人亂于心，不寬余請。22:55:2622:55:2622:55Sunday, August 15, 202113、生氣是拿別人做錯的事來懲罰自己。21.8.1521.8.1522:55:2622:55:26August 15, 202114、抱最大的希望，作最大的努力。2021年8月15日星期日下午10時55分26秒

9、22:55:2621.8.1515、一個人炫耀什么，說明他內心缺少什么。2021年8月下午10時55分21.8.1522:55August 15, 202116、業(yè)余生活要有意義，不要越軌。2021年8月15日星期日22時55分26秒22:55:2615 August 202117、一個人即使已登上頂峰，也仍要自強不息。下午10時55分26秒下午10時55分22:55:2621.8.15121.2 行政功能理論的演變 “守夜人”的行政功能論是西方國家處于自由競爭時代普遍崇尚的主張，其理論淵源來自于洛克的自由主義政府觀。 之后，有關經濟學者提出的關于限制政府行政功能理論的代表是亞當斯密的市場經濟

10、理論。 假定：市場是完美的、沒有缺陷，競爭是完全的，經濟人是理性的 （1）保護國家安全；（2）保護公民個人安全；（3）建設和維護某些私人無力辦或不愿辦的公共事業(yè)和公共設施。2021/5/28131.2 行政功能理論的演變 “守夜人”的行政功能論的提出有其特定的背景。一是為市場經濟的發(fā)育掃清道路。工業(yè)革命后，代表新生產力的資產階級為擺脫封建制度及重商主義對市場經濟發(fā)展的束縛，一般都舉起了自由放任主義的旗幟，要求自主經營業(yè)務，限制政府的干預。 二是亞當 斯密所處的時代是西方市場經濟發(fā)育的初期階段，生產力不發(fā)達、市場容量小，市場缺陷還未暴露出來。因而“守夜人”理論是當時市場經濟不成熟的產物。 在這一

11、理論及相關學說的指導下，資本主義經歷了一段平穩(wěn)的自由市場競爭階段，政府行政功能被局限于傳統(tǒng)國家職能和為經濟發(fā)展服務的范圍內。2021/5/28141.2 行政功能理論的演變 干預主義的思想代表首推凱恩斯。干預主義的政府職能論的一個基本信念是：政府的經濟職能是全面的，不僅市場失敗的方面需要政府干預，而且市場成功的地方也要政府保護。凱恩斯的干預主義理論所開出的醫(yī)治當時經濟危機的“藥方”，不僅成為政府大規(guī)模介入經濟生活的起點，也成為否定“守夜人”政府的標志。政府行政功能從此由消極保護轉向積極干預。 干預主義的行政功能理論是在市場經濟的弊端暴露出來后對政府行政功能、角色的重新理解和界定，它是與“守夜人

12、”的行政功能論相對的另一種行政功能理論。2021/5/28151.2 行政功能理論的演變 20世紀70年代以來，資本主義國家經濟出現(xiàn)了“滯脹”，這是用凱恩斯主義無法解決的危機，于是，新自由主義經濟學派興起并再次舉起限制政府行政功能的大旗，引起西方資本主義國家新一輪的行政改革浪潮。 有選擇地干預“市場失靈”的行政功能論以科斯的產權理論和布坎南的公共選擇理論為主要代表?？扑拐J為，在產權明確界定的領域，市場能夠使資源得到最優(yōu)配置，而無須政府去插手。政府的職能在于一方面去維護明晰的產權，另一方面則是去干預產權不易界定或市場自身界定不清的經濟領域，以盡可能地減少交易費用。2021/5/28161.2 行

13、政功能理論的演變 公共選擇理論認為，“市場失靈”并不是政府干預的根據，因為政府干預和市場經濟一樣也有局限性和缺陷，存在著“政府失靈”。因此，如果以政府的失靈去干預市場的失靈，只能是雪上加霜。但是政府對市場的失靈又不能袖手旁觀，它還是需要干預市場。不過政府對市場的干預只能限制在市場長久失靈之處，信息不對稱、搭便車以及欺詐性行為就屬于需要政府來解決的市場的長久性失靈問題。對市場暫時的、偶然的失靈，市場會在市場運行中加以自行矯正，無須政府介入。2021/5/28171.2 行政功能理論的演變 有選擇地干預“市場失靈”的行政功能論使西方行政改革的指導思想再一次回復到“小政府”理論，其核心觀點就是肯定市

14、場規(guī)律的決定地位，強調政府干預要在市場機制之內發(fā)揮作用，政府干預經濟應限制在市場長久失靈的范圍之內。 西方各國新公共管理運動就是在這一理論的指導下興起的。推行新公共管理運動的國家，普遍放松了政府對經濟的直接管制，并實行政府公共服務的市場化。這實際上是肯定了市場機制的主導作用，弱化了政府行政直接干預經濟的功能。2021/5/28181.2 行政功能理論的演變 上述西方學者關于政府行政功能的理論，是西方國家市場經濟產生、發(fā)展和完善過程中，對政府職能的不斷認識和探索。每一種新理論的提出，都是在經濟發(fā)展經歷危機和大起大落的情況下，為尋找解決問題的出路，重新認識和調整政府與市場關系的結果。西方學者提出的

15、行政功能理論，對我國正在進行的以轉變職能為中心的行政體制改革，有著重要的借鑒和啟示意義。2021/5/28191.3 行政功能研究的核心問題 （1 1）政府與社會的關系）政府與社會的關系 政府與社會的關系實質上是國家和社會的關系，討論兩者關系主要在于劃分清楚政府與社會各自的活動范圍、權利界限及相互關系模式，這是理解政府行政功能及結構問題的基礎。 國家與社會同屬于人的范疇，是人類存在的不同的組織形式。但是國家、政府并非永恒的現(xiàn)象，它僅僅是社會發(fā)展到一定階段才出現(xiàn)的。在人類社會形成的史前時期既沒有國家，也沒有政府，將來消滅了階級對立的共產主義社會中也不需要國家和政府。因此，國家和政府是歷史范疇，是

16、人類存在的特殊組織形式，而社會是人類永恒依賴的普遍形式。2021/5/28201.3 行政功能研究的核心問題 國家是社會大系統(tǒng)中的一個分系統(tǒng)，是社會發(fā)展到一定階段出現(xiàn)的一種特殊組織。 在國家和社會的關系中，社會決定國家，國家服從于社會，并要服務于社會。從發(fā)展趨勢來看，由于國家是社會在其生產力發(fā)展不足、出現(xiàn)私有制和階級的特定階段中的產物，那么，隨著生產力的極大提高，社會經濟的充分發(fā)展，以及私有制和階級的消亡，國家終將失去它存在的社會基礎，完成它回歸社會的過程。2021/5/28211.3 行政功能研究的核心問題 廣義上的社會包括國家組織在內，相對于國家來講的社會，即狹義的社會，是指人們?yōu)槿〉霉餐?/p>

17、利益而組成的相互作用的協(xié)作共同體。社會在本質上是一個社會關系的體系，社會在追求高效率滿足其成員需要的發(fā)展過程中，分化出諸種類型的組織，包括經濟組織、文化組織、宗教組織以及各種社會公益組織，它們有特定目標，發(fā)揮特有的功能，并滿足社會成員的特定需要。這些組織按照一定的社會規(guī)范發(fā)生交互行為，分工合作地進行物質生產活動和其他社會活動，它們的地位是相互平等的，沒有命令與服從關系，它們之間的關系是由自由平等原則建立起來的自然契約關系來加以調節(jié)的。2021/5/28221.3 行政功能研究的核心問題 （2）政府與社會關系的演進 從歷史發(fā)展進程來看，政府與社會的關系是一個動態(tài)的過程，它隨著歷史條件的不同而不同

18、，主要受生產力基礎之上的社會發(fā)展水平制約。 在整個前資本主義發(fā)展階段，無論是東方還是西方，國家和社會是混為一體的，兩者間的關系模式主要是一種國家統(tǒng)治社會的一元從屬結構模式，其主要特征是社會事務國家化。國家操縱和控制著社會生活的一切領域，不僅壟斷了政治、經濟權力，還控制了人們的精神生活。社會及其成員依附于國家的權力，屬于社會的權力十分微弱。2021/5/28231.3 行政功能研究的核心問題 近代西方，社會逐步擺脫國家的控制而獲得自己相對獨立的地位，從而有了自身明確的權力和范圍，進而形成國家與社會二元分立的結構關系模式，這就是，國家與社會各自按照各自的法則運行，兩者既相互獨立，又相互補充和制約的

19、模式。這種二元分立結構模式標志著社會從國家中獨立出來，有著自身的權力、地位和明確的權力范圍。 在西方，這種新型關系模式的形成主要得益于西方近代公民社會的興起。公民社會，指的是一種不同于國家構造的社會形態(tài)，其基本內涵是指“以市場經濟、民主政治、公民個人自由與基本權利不受侵犯,而公共決策由自由公民多數(shù)決定等這樣一些規(guī)則組織起來的現(xiàn)代社會。2021/5/28241.3 行政功能研究的核心問題 西方國家現(xiàn)有的國家和社會二元結構模式形成的動力主要來自于社會。是市場經濟發(fā)展的必然結果。 在市場力量的強大壓力下，國家不斷收縮行動范圍，逐步退出私人領域和非政治性公共行政領域，政府和社會從而有了各自活動的范圍以

20、及相應的權力界限。在西方，較為成熟的現(xiàn)代意義上的國家和社會的二元分立結構關系模式得以形成，大約經歷了數(shù)百年的時間。2021/5/28251.3 行政功能研究的核心問題 相對于西方資本主義國家，按照馬克思主義經典作家設想，在實行社會主義制度的國家中，其政府與社會的關系，是一種政府從屬于社會的新的一元結構模式，具體體現(xiàn)為國家事務的社會化。 但是，經典作家設想的社會主義是以資本主義社會高度發(fā)達的生產力為前提的，而世界范圍內的社會主義國家都是在生產力水平比較低下的基礎上建立起來的，因而理論上的國家服務于社會的職能和其本質的實現(xiàn)基礎脆弱，不可能隨著社會主義國家機構的建立就很快實現(xiàn)。2021/5/2826

21、1.3 行政功能研究的核心問題 對中國的啟示： 中國歷史上是一個傳統(tǒng)的農業(yè)社會，市場經濟基礎很薄弱，與之相關聯(lián)的公民社會極不發(fā)達。我們目前正在深入進行的經濟體制改革和政治體制改革，在某種意義上講，就是對傳統(tǒng)的計劃經濟模式下，政府與社會間關系的一次較大規(guī)模的調整，調整的關鍵在于政府職能的重新定位和改革舊的行政管理體制，調整的基本方向是國家權力逐步向社會轉移，還權于公民、還權于社會，重新構筑政府與社會的二元結構模式。2021/5/28271.3 行政功能研究的核心問題 （1）市場經濟的效率機制 什么是市場？市場指的是一個可持續(xù)的行為過程，即一種產品（或要素）的買賣雙方相互競爭，共同決定商品和勞務的

22、價格、數(shù)量和質量的過程。市場體制是高度依賴價格機制來解決三大基本經濟問題的經濟制度形式。所謂市場把人們聯(lián)系在一起，實質上是價格機制把人們的經濟利益聯(lián)系在一起。 無數(shù)分散的經濟主體就是在市場這只看不見的手的引導下，展開激烈競爭，優(yōu)勝劣汰，其結果不僅提高了效率，又使資源得到了合理配置。 2021/5/28281.3 行政功能研究的核心問題 （2）市場失靈與政府干預 公共產品 公共產品是相對于私人產品而言。私人產品是誰消費誰付費，一旦某人按要求付費，就享有了對該產品的所有權，非經物主許可任何人不得使用該物。因而私人產品具有排他性和競爭性，可以加以分割并按照其價格來銷售，從而以市場的方式被有效率地提供

23、出來。而公共產品則不同，所有使用者無論付費與否都可以從中受益，它具有非排他性和非競爭性。如國防、環(huán)保、消防，這些公共產品由于沒有直接的利潤回報，市場沒有動力去提供這類產品，而只能由政府來提供 2021/5/28291.3 行政功能研究的核心問題 外部性問題 外部性問題是指市場行為對第三方或周圍環(huán)境所產生的外在影響。如果外部性問題不能通過市場機制解決，造成成本與收益的不對等，就會影響市場機制的有效配置。 如果外部性問題解決不好，“我栽樹，你乘涼”或者“我污染，你治理”，栽樹的人就會越來越少，乘涼的人就會越來越多，污染的人就會越來越多，治理的人就會越來越少。這是市場失靈的又一表現(xiàn)。市場不能解決外部

24、性問題，就需要政府部門的介入和干預，借助政府的力量加以矯正。2021/5/28301.3 行政功能研究的核心問題 非競爭性（自然壟斷） 市場經濟的效率來自于競爭，但是有一些商品具有邊際成本不斷降低的特征。大規(guī)模生產可以降低成本、提高收益,產生規(guī)模經濟的效果比如電訊、電力、煤氣、供水、公共交通等公用事業(yè)的供給。一旦某個公司占領了一定的市場，實現(xiàn)了規(guī)模經濟,其他新的競爭者就很難進入,即使進入，也會因生產達不到一定規(guī)模，成本會遠遠高于大公司而難以與其競爭。因此，規(guī)模經濟的行業(yè)極易出現(xiàn)壟斷性供給者，也就是自然壟斷。 自然壟斷的存在為政府的干預提供了合理性，政府可以通過自己生產或對私人生產實行管制來使產

25、出更為有效率。 2021/5/28311.3 行政功能研究的核心問題 信息不完全 信息不完全也稱為信息不足或信息不對稱，是市場失靈的又一表現(xiàn)。信息不充分影響到競爭的充分性，如果買賣一方未能獲得充分信息，尤其是買方，則市場無法達到最佳。 信息不完全導致了市場失靈現(xiàn)象的產生，因此政府全面信息的提供和服務顯然是有必要的。另一方面，由于消費者往往是處于信息不足的一方，所以為了保護消費者的利益，政府的管制也是不可缺少的。 2021/5/28321.3 行政功能研究的核心問題 公平問題 公平問題涉及道德價值判斷，嚴格地講不是市場要解決的問題，市場只追求效率。但是，公平問題又影響和制約效率。社會財富分配不公

26、平，貧富不均，會帶來社會的不安定甚至動蕩，妨礙經濟的發(fā)展和市場的正常運行，從而損害了效率。 因此需要政府部門干預收入的分配，使之實現(xiàn)公平合理。 2021/5/28331.3 行政功能研究的核心問題 （3）政府失靈 如果完全將市場失靈作為政府行為的依據，往往會使政府對經濟的干預超過需要的范圍和程度，導致政府過多干預的結果，反而阻礙經濟的發(fā)展，更何況政府干預并不一定比市場本身解決問題更有效。 政府在對經濟干預中的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 受種種主客觀條件的限制，政府的決策有時會出現(xiàn)失誤。 不能保證政府的決策始終能夠反映公共利益，背離公共利益的決策如果付諸實施，必然不能夠實現(xiàn)公共利益的最大化。

27、2021/5/28341.3 行政功能研究的核心問題 （3）政府失靈 政府行政人員并非是公共利益的天然代表，他們也具有自利性,這就有可能淪為某些利益群體的代言人，在這種情況下，其干預就會偏離和犧牲公眾利益，而無法實現(xiàn)資源的有效配置。 政府干預是有成本和副作用的。 由于受政策效應的滯后性、政策效力遞減或無效等因素的影響,政府干預的結果有時候是不確定的。 政府干預導致尋租活動的出現(xiàn)。 2021/5/28351.3 行政功能研究的核心問題 事實上，在現(xiàn)實的經濟活動中，市場和政府對經濟活動的參與并非是非此即彼的選擇，兩者各有所長，也各有所短，各自的作用都是有限度的。它們相互作用、相互補充。 在政府與市

28、場的關系中，人們越來越主張采取“有利于市場發(fā)展的戰(zhàn)略”。 2021/5/2836 2021/5/2837 2021/5/2838第二節(jié) 行政功能的構成n 2.1 任務性行政功能n 2.2 程序性行政功能n 2.3 行政功能的實現(xiàn)方式2021/5/28392.1 任務性行政功能 行政功能在總體上可以分為兩大體系：一是以行政管理內容為目標的任務性功能體系；二是以行政管理過程為對象的程序性功能體系。 任務性行政功能是從行政管理內容的角度來理解行政功能的具體構成，它主要包括政治功能、經濟功能、文化建設功能、社會管理功能等。 行政系統(tǒng)的政治職能是由政府行政機構在社會政治體系中的作用決定的。任何一種類型國

29、家,都無不以政治功能作為其最基本的行政功能。 （1）階級統(tǒng)治功能 （2）保衛(wèi)功能 （3）社會治安功能 （4）民主功能 2021/5/28402.1 任務性行政功能 隨著經濟在社會發(fā)展中的地位日益重要，經濟功能已分化為一項獨立的功能并居于行政功能的核心地位。由于國民經濟劃分為微觀和宏觀兩個領域，行政的經濟功能也分為對微觀經濟的管理和對宏觀經濟的管理。 （一）對微觀經濟的管理 （1）為市場經濟的有效運行提供必要的制度、規(guī)則安排。 （2）價格管制。 （3）維護公平的競爭秩序。 （4）質量管制。 2021/5/28412.1 任務性行政功能 （二）對宏觀經濟的管理 宏觀經濟管理是指政府運用公共權力對市

30、場經濟的宏觀運行進行調控，以保持宏觀經濟的持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展，實現(xiàn)高增長、高就業(yè)和低通脹的經濟目標。 （1）財政政策。 財政政策是指根據穩(wěn)定經濟的需要，通過財政支出與稅收政策來調節(jié)總需求。增加政府支出，可以刺激總需求，從而增加國民收入，反之則壓抑總需求，減少國民收入。稅收對國民收入是一種收縮性力量，因此，增加政府稅收，可以抑制總需求從而減少國民收入，反之，則刺激總需求增加國民收入。 2021/5/28422.1 任務性行政功能 （二）對宏觀經濟的管理 （2）貨幣政策。貨幣政策是國家采用的調整和控制貨幣供應量的種種政策。隨著市場經濟的日益活躍、成熟，國家發(fā)行貨幣的公共管理職能已演變?yōu)檎{控

31、宏觀經濟運行狀態(tài)的得力手段。貨幣政策發(fā)揮作用的主要政策工具有3個： 存款準備金。 2021/5/2843 2021/5/28442.1 任務性行政功能 （二）對宏觀經濟的管理 （2）貨幣政策。貨幣政策是國家采用的調整和控制貨幣供應量的種種政策。隨著市場經濟的日益活躍、成熟，國家發(fā)行貨幣的公共管理職能已演變?yōu)檎{控宏觀經濟運行狀態(tài)的得力手段。貨幣政策發(fā)揮作用的主要政策工具有3個： 存款準備金。 再貼現(xiàn)（再貸款）。 公開市場業(yè)務。 2021/5/28452.1 任務性行政功能 （二）對宏觀經濟的管理 與財政政策相比，貨幣政策調控市場運行的方式相對更間接一些，政府利用公共權力執(zhí)掌貨幣流量的總開關，

32、借助利率杠桿間接調控宏觀經濟，而不直接插手擴張或抑制總需求，有助于保護市場固有的配置效率。但也正因其更具間接性，貨幣政策通常有滯后效應，不具有財政政策那樣“立竿見影”的效果。 調控市場的貨幣政策必須與其他調控方式配套使用，取長補短，相得益彰。但總的原則應當是“盡可能貨幣政策，必要時財政政策”。2021/5/2846 改革開放以來財政政策與貨幣政策組合軌跡改革開放以來財政政策與貨幣政策組合軌跡時時 間間財政政策財政政策貨幣政策貨幣政策搭配方式搭配方式1979198019791980年年松松松松雙松雙松19811981年年緊緊松松緊松緊松1982-19841982-1984年年松松松松雙松雙松19

33、851985年年緊緊緊緊雙緊雙緊1986-19881986-1988年年松松松松雙松雙松1989-19911989-1991年年緊緊緊緊雙緊雙緊1992-19931992-1993年中年中松松松松雙松雙松19931993年中年中-1997-1997年年緊緊緊緊雙緊雙緊1998-20021998-2002年年松（積極）松（積極）松（穩(wěn)健）松（穩(wěn)?。╇p松雙松2003-20042003-2004年年積極淡出積極淡出穩(wěn)健趨緊穩(wěn)健趨緊偏松和趨緊偏松和趨緊2005-20072005-2007年年穩(wěn)健穩(wěn)健穩(wěn)健穩(wěn)健雙穩(wěn)雙穩(wěn)20082008年年穩(wěn)健穩(wěn)健從緊從緊穩(wěn)緊穩(wěn)緊20092009年年積極積極適度寬松適度寬松

34、雙松雙松2021/5/28472.1 任務性行政功能 （二）對宏觀經濟的管理 （3）產業(yè)政策。產業(yè)結構合理化是國民經濟保持總量均衡發(fā)展的重要條件，一國范圍內生產力的布局與產業(yè)結構的調整不能完全依靠市場來解決，盡管市場可以推進技術進步使高新技術產業(yè)化，使產業(yè)升級換代，實現(xiàn)產業(yè)的調整和優(yōu)化，但這些都需要在科學的產業(yè)政策的引導下進行。市場本身不能自發(fā)產生產業(yè)政策，需要政府制定和實施產業(yè)政策，產業(yè)政策的作用在于能夠對供給結構的變化發(fā)揮迅速的調節(jié)作用和引導作用，使供給結構能夠保持合理并同需求結構相適應。 2021/5/28482021/5/28492.1 任務性行政功能 （二）對宏觀經濟的管理 （4）提

35、供經濟基礎。經濟基礎設施指的主要是基礎科學研究、市政基礎設施和公共交通、電力、通訊系統(tǒng)等等，是經濟發(fā)展的基本環(huán)境條件。 2021/5/28502.1 任務性行政功能 文化建設功能是指政府指導和管理文化事業(yè)的功能。文化是一個民族的象征，它決定了一個民族的精神面貌。一方面，隨著人民生活水平的不斷提高，人民對精神生活的需要也愈加豐富；另一方面，經濟的發(fā)展同科技、教育等文化因素的相關性也逐漸加強，現(xiàn)代科技發(fā)展對人們的文化水平也提出了更高的要求。這些都要求行政組織不斷加強文化建設功能。 （1）支持科學技術發(fā)展 （2）發(fā)展教育 （3）發(fā)展文藝事業(yè) （4）其他 2021/5/28512.1 任務性行政功能

36、社會管理功能是指政府所承擔的社會服務和社會保障的功能。它是行政功能中內容最為廣泛、豐富的一項基本功能。凡致力于改善、保障人民物質文化生活，體現(xiàn)人道主義思想的各類事項，都屬于社會管理功能的范圍。 社會保障是社會管理功能的重點內容。一個較為完善的社會保障體系基本包括四個方面的內容：一是社會保險體系。二是社會救濟體系。三是社會福利。四是社會優(yōu)撫。 2021/5/28522.2 程序性行政功能 計劃功能是指政府針對一定時期和某一問題而進行工作設計的行為過程。 計劃功能的主要內容是確立目標、總體設計、預測預算、論證評估、選擇決斷和實施修正。 計劃提出問題，初步分析問題 你覺得計劃和決策是一回事嗎？ 20

37、21/5/28532.2 程序性行政功能 決策是最重要的行政功能。它是指行政管理者在發(fā)現(xiàn)和處理行政問題中，根據實際情況和條件，對可供選擇的方案作出最優(yōu)選擇，以有效達到預定的目標。 整個行政管理實際上是一系列決策活動的總匯 “管理就是決策”西蒙 決策分析問題，提出解決方案 2021/5/28542.2 程序性行政功能 組織功能是指行政機關圍繞行政目標，具體籌劃和安排行政活動的功能。 組織功能主要包括根據目標，落實機構和人員，劃分權力和責任，配備財力和物力，使人、財、物各要素結成一個有機整體并得到合理的使用。 2021/5/28552.2 程序性行政功能 協(xié)調功能是指政府機關引導和促進行政過程中各

38、組織之間、各人員之間達到良好的相互協(xié)同、相互配合的關系，使整個行政體系和諧、有序地運轉，從而有效實現(xiàn)共同的行政目標。 做好協(xié)調最重要的就是進行有效溝通。 控制功能是指上級部門或行政領導者按照執(zhí)行計劃對執(zhí)行機構或行政人員進行檢查、督促和糾偏的功能。 控制具有垂直性、強制性和及時性的特點。 2021/5/28562.3 行政功能的實現(xiàn)方式 （1）供應。是指政府通過預算形式直接供應產品和服務。 （2）補貼。是指政府通過財政資助私人經濟領域的某些個人來生產政府需要的商品和服務。 （3）生產。指政府生產在市場上出售的商品和服務。 （4）管制。指政府運用國家強制力批準和禁止私人經濟領域的某種活動。 202

39、1/5/2857第三節(jié) 當代中國政府行政功能n 3.1 當代中國政府行政功能的變遷n 3.2 當代中國政府行政功能的發(fā)展2021/5/28583.1 當代中國政府行政功能的變遷（一）計劃經濟時期我國政府行政功能 （1）政治功能一枝獨秀 政府確立了中央集權的計劃經濟體制，將其他行政功能納入政治功能范疇。其實現(xiàn)方式是“管制”，導致的后果是僵化社會的思想、活力，抑制經濟、文化、社會領域的分化與平衡發(fā)展，其他政府功能都被泛化成政治功能。 （2）集中計劃管理 政府通過計劃體制和行政手段在國民經濟上實行高度集權。國民經濟主體的各種企事業(yè)單位完全隸屬于行政系統(tǒng)。 2021/5/28593.1 當代中國政府行

40、政功能的變遷（一）計劃經濟時期我國政府行政功能 （3）微觀直接管理 一方面，在政府與企業(yè)的關系上：政府既是管理者，又是直接投資者；既控制宏觀經濟規(guī)模和結構，又負責微觀的投入和產出。 另一方面，在政府與社會的關系上：對社會事務的管理事無巨細，大包大攬，采取行政手段進行直接管理。 2021/5/28603.1 當代中國政府行政功能的變遷（一）計劃經濟時期我國政府行政功能 （1）造成政府機構膨脹 由于政府對企業(yè)和社會事務管得過多過細，并按經濟社會活動領域設置管理部門，造成部門林立、機構臃腫、官僚主義嚴重、效率低下。 （2）資源配置效率低下 計劃經濟體制下，社會資源的配置是通過政府的計劃指令來實現(xiàn)，而

41、不是由市場價格機制引導。 2021/5/28613.1 當代中國政府行政功能的變遷（一）計劃經濟時期我國政府行政功能 （3）企業(yè)和社會缺乏動力機制 企業(yè)和社會動力來源于企業(yè)經營業(yè)績所帶來的物質與精神收益，來源于競爭所帶來的壓力。在計劃經濟體制下，從企業(yè)來看，實行平均主義大鍋飯式的分配制度、鐵飯碗式的勞動就業(yè)制度和高度集中的人事任命制度。從社會管理來看，政府干預過多，人們的生老病死、衣食住行由政府包辦，實行平均分配主義，人們喪失進取精神和工作動力。 （4）容易產生腐敗 2021/5/28623.1 當代中國政府行政功能的變遷（二）改革開放后我國政府行政功能的變化 （1）第一次轉變：1978年到1

42、992年黨的十四大前后 這次改革圍繞著改革計劃經濟體制，推進農村家庭聯(lián)產承包制，啟動城市及國有企業(yè)改革，與之相適應政府行政功能從制訂和實行經濟計劃向間接調控經濟社會運行轉變。 （2）第二次轉變：1992年到2021年黨的十六大前后 這一時期政府行政功能轉變的重心是建立與社會主義市場經濟發(fā)展相適應的行政功能體系。（重點處理政府與市場的關系） 2021/5/28633.1 當代中國政府行政功能的變遷（二）改革開放后我國政府行政功能的變化 在經歷了20多年改革和發(fā)展之后，到上世紀90年代末期，我國的經濟社會發(fā)展到達了一個新階段。但是，在經濟社會發(fā)展取得偉大的歷史性成就的同時，又出現(xiàn)和產生了大量新的社

43、會問題。這種新的發(fā)展形勢，對我國政府管理體制以及政府職能提出了新的要求。 （3）第三次轉變：2021年以來 2021年3月，在九屆全國人民代表大會第五次會議上的政府工作報告中，首次明確提出政府職能轉變的新定位，即“切實把政府職能轉到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來”。 “在繼續(xù)加強和改進經濟調節(jié)和市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能”。（兼顧處理政府與市場、政府與社會的關系） 2021/5/28643.2 當代中國政府行政功能的發(fā)展 （1）政府在經濟領域中的角色定位 從計劃經濟到市場經濟，中國政府經濟角色的歸位經歷了一個漫長的發(fā)展歷程。雖然市場經濟建設取得了進展，但是前

44、一時期的改革基本上屬于角色歸位的過渡時期，即從“壟斷主導性經濟主體”向“積極的經濟主體”的過渡。 因此，政府的角色應進一步轉換從“積極的經濟主體”到“制度保障者、市場環(huán)境締造者和公正仲裁者”的重心轉移。這是政府經濟角色歸位的一個新的發(fā)展階段。 2021/5/28653.2 當代中國政府行政功能的發(fā)展 （2）政府在社會管理功能中的角色定位 在社會管理功能領域，政府角色定位的核心應該有兩條：一是“慈父”與“組織協(xié)調者”角色之間的合理平衡；二是“授魚者”與“授漁者”角色之間的合理平衡。 作為“慈父”的政府直接向保護或扶持對象提供福利；作為“組織協(xié)調者”的政府，則通過相應的制度安排和機制，促進社會群體

45、之間的互助。 2021/5/28663.2 當代中國政府行政功能的發(fā)展 （3）政府在公共服務功能中的角色定位 就普遍性公共服務而言，政府角色定位的核心是“安排者”和“生產者”之間的區(qū)分和理性選擇：一方面，承認公共服務是政府的份內職責；另一方面，又要認識到公共服務不一定由政府獨家壟斷生產。 市場化具有多樣化的內涵和表現(xiàn)形式：既可以是“政府責任”的市場化把本應是政府“份內職責”的公共服務推向市場；也可以是“提供機制”的市場化在政府承擔安排者責任的前提下，推行公共服務生產過程的市場化，通過多元生產者間的競爭降低成本、提高效率和質量。 2021/5/28673.2 當代中國政府行政功能的發(fā)展 （1）鞏

46、固經濟功能的基礎地位，轉變職能履行的方式和內容 由于我國的市場經濟體制需要進一步改革和完善，因此經濟功能在整個政府功能體系中仍然居于基礎性地位。在發(fā)揮經濟功能的過程中，重點應轉變經濟職能的履行方式，加強經濟調節(jié)和市場監(jiān)管，預防和彌補“市場失靈”的情況，創(chuàng)造和維護良好的市場經濟秩序。 改善經濟調節(jié)，更多地運用經濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調節(jié)經濟活動，增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性，促進國民經濟又好又快發(fā)展。嚴格市場監(jiān)管，推進公平準入，規(guī)范市場執(zhí)法，加強對涉及人民生命財產安全領域的監(jiān)管。 2021/5/28683.2 當代中國政府行政功能的發(fā)展 （2）政府行政職能轉變從過去聚焦經

47、濟擴展到更為廣闊的領域 改革開放伴隨著工作重心從階級斗爭向經濟建設的轉移，與此相應，政府行政功能轉變的重點長期放在經濟領域：“從計劃調節(jié)到市場調節(jié)，從微觀管理到宏觀管理，從直接管理到間接管理”等，顯然都屬于政府經濟功能轉變的范疇?！翱茖W發(fā)展觀”理念與“和諧社會”目標要求強化公共服務和社會職能，十一五規(guī)劃從經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設“四位一體”的總體發(fā)展思路出發(fā)，突出強調以人為本和解決關系群眾切身利益的一些重大問題。這些都意味著，政府行政功能轉變從過去聚焦經濟領域擴展到了更為廣闊的領域。 2021/5/28693.2 當代中國政府行政功能的發(fā)展 （3）政府功能轉變領域的擴展要求多項功

48、能之間的合理平衡 強化社會管理和公共服務功能并不是政府工作重心的再次轉移，而是一方面要超越對經濟功能的過分倚重，另一方面又要在有效履行經濟職能的前提下，實現(xiàn)經濟、社會和公共服務等多項功能之間的合理平衡。這意味著行政功能的高度復雜化，要求功能調整的設計和實施要強化協(xié)調和統(tǒng)籌，要求功能結構優(yōu)化的系統(tǒng)性、整體性和前瞻性。 行政功能重心向管理和服務并重的方向發(fā)展。 2021/5/28703.2 當代中國政府行政功能的發(fā)展中共中央關于深化行政管理體制改革的意見 深化行政管理體制改革的總體目標是，到年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、

49、維護社會公平正義的根本轉變 深化行政管理體制改革要以政府職能轉變?yōu)楹诵?。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品。 2021/5/28713.2 當代中國政府行政功能的發(fā)展中共中央關于深化行政管理體制改革的意見 要全面正確履行政府職能。改善經濟調節(jié)，更多地運用經濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調節(jié)經濟活動，增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性，促進國民經濟又好又快發(fā)展。嚴格市場監(jiān)管，推

50、進公平準入，規(guī)范市場執(zhí)法，加強對涉及人民生命財產安全領域的監(jiān)管。加強社會管理，強化政府促進就業(yè)和調節(jié)收入分配職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，維護社會穩(wěn)定。更加注重公共服務，著力促進教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。 2021/5/28723.2 當代中國政府行政功能的發(fā)展 （1）由無限政府向有限政府轉變 （2）由缺信政府向守信政府轉變 （3）由輕責政府向重責政府轉變 （4）由管制主導型政府向服務主導型政府轉變 2021/5/28733.2 當代中國政府行政功能的發(fā)展 （3）由輕責政府向重責政

51、府轉變 行政問責制 行政問責制是指特定的問責主體通過一定的程序，針對各級政府及其公務員沒有履行或不當履行相應的職責和義務的情況下，必須承擔否定性結果的一種責任追究制度。 推行行政問責制既是深化行政管理體制改革的重要內容，也是建設責任政府和服務型政府的必然要求。責任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念，又是一種對政府公共管理進行民主控制的制度安排。 2021/5/2874 姓 名職 務事 件問責處理張文康 衛(wèi)生部部長、黨組織書記 2003年SARS疫情引咎辭職 孟學農 北京市市長、市委副書記 2003年SARS疫情 引咎辭職馬富才 中國石油天然氣集團公司總經理兼黨委書記 2003年中石油四川開縣“12

52、33”井噴特大事故，死亡243人，受災群眾達6萬人 引咎辭職 周余武 湖南省嘉禾縣委書記 2003-2004年濫用行政權力非法拆遷案引咎辭職張 文 北京市密云縣縣長、縣委副書記2004年2月5日密云燈會踩踏事故，死37人引咎辭職 剛占標 吉林省吉林市市長、市委副書記 2004年吉林市中百商廈“215”火災案，死亡54人 引咎辭職張仁貴 浙江省海寧市市長、市委副書記 2004年海寧市特大火災案，死亡40人 引咎辭職 周毅生 安徽省阜陽市副市長 2004年阜陽劣質奶粉毒害嬰兒事件，死亡12人 引咎辭職解振華 國家環(huán)?？偩志珠L 2005年松花江環(huán)境污染事件 引咎辭職李天太 山西臨汾市市長 2007年

53、12月洪洞重大瓦斯爆炸事故，死亡105人 免 職 2021/5/28753.2 當代中國政府行政功能的發(fā)展 行政問責制2021年8月 長沙市人民政府行政問責制暫行辦法2021年1月13日 天津市人民政府行政責任問責制試行辦法 2021年7月1日 重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法 2022年1月19日 海南省行政首長問責暫行規(guī)定 2022年11月 成都市行政首長問責暫行辦法 2022年2月 浙江省影響機關工作效能行為責任追究辦法(試行) 此外，深圳、河北、廣西和甘肅等都出臺行政問責相關規(guī)定，并在一些地方掀起了責任風暴，使我國行政問責制的實踐大大地向前推進了一步。 2021/5/28763.2 當代中國政府行政功能的發(fā)展 當前我國行政問責制存在的問題： （1）權責不清 （2）問責范圍太小 （3）以同體問責為主 （4）缺少統(tǒng)一的法規(guī)和程序 2021/5/28773.2 當代中國政府行政功能的發(fā)展 我國行政問責制的完善： （1）加強行政問責制的配套制度建設。 職責明確；從“權力問責”向“制度問責”轉變 ；信息公開 （2）拓寬問責的范圍 從追究“有過”官員向追究“無為”官員延伸 （3）完善異體問責。 人大、民主黨派、媒體、社會公眾 （4）制定統(tǒng)一的行政問責法規(guī) 2021/5/2878