城市管線工程建設(shè)管理的探究性思考與加強基層審計機關(guān)重大政策措施跟蹤審計的思考

城 市 管 線 工 程 建 設(shè) 管 理 的 探 究 性 思 考 與 加 強基 層 審 計 機 關(guān) 重 大 政 策 措 施 跟 蹤 審 計 的 思 考城市管線工程建設(shè)管理的探究性思考俗話說“要想富，先修路”，道路交通工程在我國經(jīng)濟建設(shè)中占有舉足輕重的作用。改革開放 40 年來，我國交通行業(yè)建設(shè)取得巨大成就，高鐵、高速公路、地鐵、城市道路的建設(shè)發(fā)展拉近了地域距離，帶動經(jīng)濟快速穩(wěn)定發(fā)展。近年來，投資審計越來越關(guān)注交通工程項目建設(shè)效益，圍繞城市功能建設(shè)成效，開展了地鐵軌道、繞城高速、城市二環(huán)三環(huán)道路等多個重點交通建設(shè)項目的投資建設(shè)審計，為其健康有序發(fā)展保駕護航。通過審計實踐，筆者認(rèn)為城市管線工程作為交通項目附屬配套工程，其建設(shè)管理不容小覷，亟待引起相關(guān)行政主管、行業(yè)主管等部門的高度重視。一、管線遷改工程建設(shè)管理現(xiàn)狀管線遷改工程實施是“老大難”問題。管線遷改工程“能不能遷”“允不允許遷”“誰來遷”“如何遷”“如何計價”等等問題，在一定程度上制約市政道路、地鐵、高鐵、高速道路建設(shè)，特別是軍用管線遷改工程難度更大，直接影響上述項目的整體效益發(fā)揮。管線遷改主要包括供電、供氣、供水、熱力管網(wǎng)、信息管網(wǎng)等方面工程遷改。管線遷改工程參建單位眾多，包括行政主管部門、行業(yè)主管部門、產(chǎn)權(quán)管理部門、建設(shè)單位、施工總承包單位及具體實施的遷改分包單位。管線遷改工程量大，一項交通項目動輒上百項管線遷改工程，占建設(shè)項目總投資比例達(dá) 10%。管線遷改工程的建設(shè)管理，是上述項目建設(shè)單位最感頭疼的頑疾，往往大部分工程項目主體通行，管線遷改工程還留有尾巴，更有甚者，通行 2-3 年，受管線遷改影響輔道都未完成。二、管線遷改工程建設(shè)管理存在的問題（一）重項目“主體”輕“配套”工程，管線遷改工作啟動滯后。交通項目主體工程開始施工，管線遷改工程遲遲開工不了。如完成的某項城市環(huán)線道路改造審計項目，主體工程 2013 年 9 月開工，2016 年末主體通車，而該項目涉及的 89 項管線遷改工程，到 2014 年僅簽訂 9 份合同，2015 年簽訂 7 份合同，大部分遷改工程合同 2016 年后簽訂,2018 年還在簽訂遷改工程合同。（二）重工程“實施”輕合同“簽訂”，經(jīng)濟活動缺乏法律保障約束。大部分管線遷改工程合同簽訂不規(guī)范，主要存在三個方面問題。一是部分信息管網(wǎng)工程施工完成還未簽訂施工合同，工程預(yù)算審計也未完成。二是管線遷改代建合同按施工合同簽訂。三是監(jiān)管管線遷改合同簽訂的單位既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，一方面推薦管線遷改施工單位，一方面監(jiān)督管線遷改建施管理。四是管線遷改工程近三分之一的合同未簽訂日期。（三）重“施工”輕“計價”，成本控制管理不力。管線遷改工程成本控制管理不到位，主要存在以下四方面問題：一是建設(shè)單位對管線遷改工程的預(yù)決算管理不力，工程已完工但施工預(yù)算還未確定，結(jié)算更是遙遙無期。如某審計項目通行 2 年，涉及的 89 項管線遷改工程，完成管線遷改工程結(jié)算審計的不過 3 項。二是產(chǎn)權(quán)單位成本核算管理不嚴(yán)謹(jǐn)，成本歸集不完整，個別產(chǎn)權(quán)管線遷改工程成本歸集沒有達(dá)到遷改工程合同價款的三分之一。三是遷改工程計價不規(guī)范，某些遷改工程應(yīng)根據(jù)工程具體實施情況計價，但實際卻無監(jiān)管記錄，且投資占比達(dá) 20%-30%。遷改工程部分主材計價遠(yuǎn)高市場行情，同一時期預(yù)算報告中個別主材價格差異達(dá) 7 倍。四是部分管線遷改工程合同違規(guī)約定預(yù)付款比例，個別工程約定 80%預(yù)付款，且付款 1 年后仍未進場施工，若投資項目的建設(shè)模式是 BT（建設(shè)和移交）、 BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)，合同條款約定存在建設(shè)期利息，直接增大項目建設(shè)成本。五是管線遷改工程建設(shè)內(nèi)容的投資主體劃分不明確，對于經(jīng)營性質(zhì)的網(wǎng)管遷改工程難免不涉及擴建、增容，建設(shè)成本幾乎全部計入主體建設(shè)項目，產(chǎn)權(quán)單位直接享受投資收益。三、產(chǎn)生問題的主要原因及影響（一）建設(shè)單位的前期調(diào)查管理力度不夠。項目建設(shè)主體工程啟動，管線遷改工程的資料準(zhǔn)備還不齊全。城市管線工程同步于主體項目建設(shè)，需要收集的備查資料，建設(shè)單位重視不夠。建設(shè)單位對既有管線調(diào)查和保護登記表、項目規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的既有管線情況、管線保護措施方案、管線保護協(xié)議、配合施工協(xié)議等備查資料收集不完整，影響管線遷改工程落地實施。（二）管線遷改工程統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠。管線工程的規(guī)劃、建設(shè)、維護及其信息管理需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，行政主管部門和行業(yè)主管部門管理職責(zé)缺乏操作細(xì)則，提供給項目建設(shè)單位的服務(wù)有限，產(chǎn)權(quán)單位的管理流程較繁瑣，這些因素均影響管線遷改工程落地實施。（三）建施單位管理人員專業(yè)技能水平不高。管線遷改工程涉及行業(yè)的壟斷性，建施單位管理人員專業(yè)素養(yǎng)存在一定程度的缺陷，缺乏深究提高的精神，對遷改工程的規(guī)劃、設(shè)計、施工、計價方面的專業(yè)知識掌握不夠，施工現(xiàn)場缺乏必要的監(jiān)管，導(dǎo)致合同管理水平不高，合同條款執(zhí)行不到位，投資控制不力，難免出現(xiàn)政府為產(chǎn)權(quán)單位買單。 四、淺顯建議（一）建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，力促主體項目建設(shè)和城市管線遷改同步。成立由市領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)部門組成的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。管線遷改工程建設(shè)管理依托城市管線管理辦法規(guī)定，建立行政主管部門、行業(yè)管理部門、產(chǎn)權(quán)單位和建設(shè)單位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理工作機制，建立城市管線信息管理平臺，促進管線遷改工程建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，出臺管線遷改工程管理實施操作指南，讓城市管線的新、改、擴建設(shè)“同步規(guī)劃、同步立項、同步設(shè)計、同步施工、同步驗收、同步移交竣工檔案”的規(guī)定真正落地見效。（二）發(fā)揮政府主導(dǎo)，加強產(chǎn)權(quán)單位的企業(yè)化監(jiān)管。管線遷改工程在某種程度上存在壟斷，產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)在市場化機制下獲取企業(yè)利益。強化政府主導(dǎo)，加強監(jiān)管力度，尤其是加強對注入社會資本的產(chǎn)權(quán)單位的監(jiān)督管理，使管線遷改建設(shè)內(nèi)容在規(guī)劃設(shè)計階段就劃分好投資主體，確保公共利益。（三）督促參建單位建立標(biāo)準(zhǔn)化投資管理，提高投資效益。管線遷改工程的建設(shè)單位、產(chǎn)權(quán)單位和施工單位應(yīng)加強溝通，提高投資管理水平，加強對從業(yè)人員的素質(zhì)培訓(xùn)，建立工程計價清單標(biāo)準(zhǔn)化管理模式，提高投資管理的效率和效益。加 強 基 層 審 計 機 關(guān) 重 大 政 策 措 施 跟 蹤 審 計 的 思 考加強基層審計機關(guān)重大政策措施跟蹤審計的思考開展國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計是國務(wù)院和審計署安排部署的一項重要工作任務(wù)，2014 年以來， xx 區(qū)審計局在審計組織方式和審計方法上進行有益探索和實踐，總結(jié)了一些經(jīng)驗，取得了一些成績。筆者結(jié)合近些年重大政策跟蹤審計工作實踐，就重大政策措施跟蹤審計存在的問題及對策進行總結(jié)分享。一、當(dāng)前重大政策措施跟蹤審計存在的問題2014 年，全國各級審計機關(guān)根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施落實情況跟蹤審計工作方案的通知(國辦發(fā)明電201416號)文件精神，確定對 19 個方面、63 項內(nèi)容進行政策執(zhí)行跟蹤審計。自 2014 年下半年開展重大政策措施跟蹤審計至今，對促進重大建設(shè)項目加快推進、推動財政資金統(tǒng)籌使用、確保重大政策貫徹落實、推進簡政放權(quán)放管結(jié)合以及防范經(jīng)濟領(lǐng)域風(fēng)險隱患等方面發(fā)揮了重要作用。但在實際實施過程中也存在一些問題：（一）少數(shù)被審計單位對開展政策審計工作的思想認(rèn)識還不夠到位。政策跟蹤審計的主要內(nèi)容是各級黨委、政府及部門貫徹執(zhí)行中央和省市有關(guān)經(jīng)濟政策和決策部署，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟工作、統(tǒng)籌本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，重大經(jīng)濟決策情況，決策制度建立執(zhí)行情況等，需要被審計對象提供本單位各類會議紀(jì)要、議事規(guī)程、計劃規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)批示件及處理結(jié)果，出臺的文件、制度、規(guī)定、一事一議事項等非會計資料，同時需到相關(guān)部門進行延伸調(diào)查。這與日常的財政財務(wù)收支審計只提供賬簿、報表、憑證已經(jīng)有很大的不同和超越，需要被審計對象的充分理解、支持與配合。但在審計實施過程中，部分被審計部門單位認(rèn)為，國務(wù)院下發(fā)的“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險”系列政策措施文件有 24 項，牽涉幾十個部門，內(nèi)容龐雜，而且從中央到基層情況不一，各級政府需要結(jié)合本地實際有一個執(zhí)行時間的過程；個別被審單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險”政策落實情況應(yīng)該是黨委、政府督查部門的事情，跟蹤監(jiān)管是財政部門和資金使用部門的職責(zé)，對違紀(jì)違法的處理是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門的義務(wù)，現(xiàn)在審計部門直接參與，讓數(shù)字說話，工作效果用數(shù)字來衡量，確實有點難適應(yīng)，因此在工作配合支持方面不是那么積極主動。（二）審計的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一，審計人員尺度難以掌握。近兩年，上級審計機關(guān)雖對政策審計有一定探索，但卻沒有形成統(tǒng)一的審計組織操作規(guī)范和成果應(yīng)用辦法，審計機關(guān)跟蹤審計組織方式、程序、內(nèi)容和重點等仍然處于探索階段，尚未形成一套行之有效的制度規(guī)范和細(xì)則。雖然審計署和審計廳都分別就政策跟蹤審計下發(fā)了實施意見，但對于基層審計機關(guān)來說，文件要求相對比較客觀，對政策跟蹤審計方案的編制、通知書發(fā)送、證據(jù)的獲取、報告決定的下達(dá)、跟蹤方式、整改落實等行為，缺乏具體的操作性，使基層審計人員“老虎吃月亮無從下手”，只能摸索著干，審計的標(biāo)準(zhǔn)尺度難以掌握。（三）審計力量不足，審計深度和廣度有待進一步加強。由于政策跟蹤審計涉及方方面面，各行各業(yè)，項目多、內(nèi)容廣，對審計工作時間要求長，對審計人員的能力要求高，不僅要懂得傳統(tǒng)的財會知識，還需要具備管理、法律、綜合分析以及熟悉被審計單位業(yè)務(wù)等方面的能力，而實際工作中由于縣級審計人員本來就非常少，既要承擔(dān)其他年度審計項目任務(wù)，還要參與縣上其他工作任務(wù)，能夠參與政策審計的工作人員就更加缺少，同時參審人員知識結(jié)構(gòu)相對單一，熟悉財務(wù)知識的多，對宏觀經(jīng)濟政策、經(jīng)濟管理和行政管理等知識掌握不夠熟悉，也未參加過政策審計系統(tǒng)培訓(xùn)，因此參審人員的政策審計工作能力欠缺。加之現(xiàn)場審計時間緊，任務(wù)重，審計力量相對不足，一定程度上制約了政策措施落實情況跟蹤審計的有效深入、全面開展。（四）政策審計統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作難開展，整改落實效果不理想。由于政策執(zhí)行審計涉及多個行業(yè)和多個部門，不論是索取審計資料，還是整改審計發(fā)現(xiàn)的問題，有時會一個問題涉及到幾個單位來共同配合完成，因此部門間的協(xié)調(diào)配合就極為重要。但是出于對自身利益等因素的考慮，部門間相互推諉、不主動配合審計工作的現(xiàn)象也有發(fā)生，使得審計難以高質(zhì)高效開展。由于部門職能所限，審計機關(guān)開展綜合協(xié)調(diào)工作難度較大，雖然各地成立了政策審計工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，將被審計單位的主要負(fù)責(zé)同志納入了協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，但這個臨時性的工作機構(gòu)在真正解決審計工作中存在的問題時仍然有一定障礙。而且區(qū)級政策審計發(fā)現(xiàn)的許多問題，主要與省市未出臺貫徹落實意見有關(guān)，導(dǎo)致政策審計整改工作不夠理想。二、開展重大政策措施跟蹤審計的對策（一）加強宣傳，提高認(rèn)識。各級黨委政府、各部門單位以及社會各界作為政策制定或貫徹落實的主體，各級審計機關(guān)作為推動政策貫徹落實的中堅力量，都要進一步提高對穩(wěn)增長等政策審計的認(rèn)識。一方面，通過拉橫幅、辦專欄、發(fā)宣傳單、擺放板報等形式，加強輿論宣傳，促進全市各級黨委政府及其部門、國有企業(yè)和社會各界，尤其是與穩(wěn)增長等政策落實息息相關(guān)的掌握重點項目、重點資金、重點資源的部門提高思想認(rèn)識；另一方面，要牢固樹立“每一個審計人員都是政策審計的有力宣傳員，每一個審計項目都是政策審計的宣傳點，每一次進點會都是政策審計的宣傳欄，每一次業(yè)務(wù)審理會都是政策審計的分析會”的理念，將政策審計的宣傳工作落實到每一個審計人員的具體審計工作中，成為審計人員的自覺行動。（二）盡快制定出臺統(tǒng)一的政策審計規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。上級審計機關(guān)盡快制定出臺統(tǒng)一的政策審計操作規(guī)范，對政策跟蹤審計方案的編制、通知書發(fā)送、證據(jù)的獲取、報告決定的下達(dá)、審計整改等進行統(tǒng)一規(guī)范，進一步明確政策跟蹤審計的組織方式、審計程序、審計重點等內(nèi)容，為基層審計機關(guān)提供一套行之有效的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以便于基層審計人員認(rèn)真學(xué)習(xí)和規(guī)范執(zhí)行。（三）加強學(xué)習(xí)，提升能力。第一，收集梳理。及時收集整理國家、省、市出臺的“穩(wěn)增長”等相關(guān)政策措施，分類整理，做到既把握全局，又突出重點，有針對性地去開展審計工作。第二，強化學(xué)習(xí)。有針對性地對穩(wěn)增長政策開展學(xué)習(xí)和研究，熟練掌握各種法律法規(guī)的運用范疇，充分了解或掌握國家、省、市各項政策出臺的背景、主要內(nèi)容、預(yù)期達(dá)到的總體目標(biāo)及具體目標(biāo)。第三，會審提高。全年所有項目都召開集中審理會，采取解剖麻雀的方式，一個個項目集體研究，集思廣益，共同提高。第四，案例教學(xué)。以身邊人說身邊事，也就是由項目主審當(dāng)老師，用具體的審計案例給審計人員上課，通過案例剖析、自我教育來提高審計人員的能力和水平。第五，做好人才儲備。一是注重引進政策審計涉及的法律、金融、工程、管理等相關(guān)學(xué)科的專業(yè)人才；另一方面是根據(jù)需要適時聘請中介機構(gòu)參與政策審計，可以建立專家人才庫，以便遇到專業(yè)性較強的項目時聘請專家。（四）統(tǒng)籌安排，科學(xué)組織。第一，要區(qū)別于督查。重大政策措施跟蹤審計是黨和國家交給審計機關(guān)的一項重要任務(wù)，其目的是推動政策措施貫徹落實、落地生根，其手段是審計監(jiān)督。因此，有別于一般的督查督導(dǎo)工作，要突出審計的優(yōu)勢和特點。第二，突出重點。在按照上級審計機關(guān)的要求，將審計面輻射至 23 項政策貫徹落實的同時，更要結(jié)合地方實際，突出重點，選擇專項，逐個突破，最終合成穩(wěn)增長等政策審計成果。第三，形成合力。要將穩(wěn)增長等政策審計與部門預(yù)算執(zhí)行審計、經(jīng)濟責(zé)任審計相結(jié)合實施，充分調(diào)動審計機關(guān)的全員參與性。第四，確保深度。既要在審計中善于發(fā)現(xiàn)突出問題、苗頭性問題，對體制、機制、制度中存在的問題進行延伸，查深查透，力求水落石出，又要深入分析深層次原因，有針對性地提出促進政策完善的意見和建議，從源頭上預(yù)防問題的發(fā)生。