城市管線工程建設(shè)管理的探究性思考與加強(qiáng)基層審計(jì)機(jī)關(guān)重大政策措施跟蹤審計(jì)的思考
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城 市 管 線 工 程 建 設(shè) 管 理 的 探 究 性 思 考 與 加 強(qiáng)基 層 審 計(jì) 機(jī) 關(guān) 重 大 政 策 措 施 跟 蹤 審 計(jì) 的 思 考城市管線工程建設(shè)管理的探究性思考俗話說“要想富,先修路”,道路交通工程在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占有舉足輕重的作用。改革開放 40 年來,我國交通行業(yè)建設(shè)取得巨大成就,高鐵、高速公路、地鐵、城市道路的建設(shè)發(fā)展拉近了地域距離,帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展。近年來,投資審計(jì)越來越關(guān)注交通工程項(xiàng)目建設(shè)效益,圍繞城市功能建設(shè)成效,開展了地鐵軌道、繞城高速、城市二環(huán)三環(huán)道路等多個(gè)重點(diǎn)交通建設(shè)項(xiàng)目的投資建設(shè)審計(jì),為其健康有序發(fā)展保駕護(hù)航。通過審計(jì)實(shí)踐,筆者認(rèn)為城市管線工程作為交通項(xiàng)目附屬配套工程,其建設(shè)管理不容小覷,亟待引起相關(guān)行政主管、行業(yè)主管等部門的高度重視。一、管線遷改工程建設(shè)管理現(xiàn)狀管線遷改工程實(shí)施是“老大難”問題。管線遷改工程“能不能遷”“允不允許遷”“誰來遷”“如何遷”“如何計(jì)價(jià)”等等問題,在一定程度上制約市政道路、地鐵、高鐵、高速道路建設(shè),特別是軍用管線遷改工程難度更大,直接影響上述項(xiàng)目的整體效益發(fā)揮。管線遷改主要包括供電、供氣、供水、熱力管網(wǎng)、信息管網(wǎng)等方面工程遷改。管線遷改工程參建單位眾多,包括行政主管部門、行業(yè)主管部門、產(chǎn)權(quán)管理部門、建設(shè)單位、施工總承包單位及具體實(shí)施的遷改分包單位。管線遷改工程量大,一項(xiàng)交通項(xiàng)目動(dòng)輒上百項(xiàng)管線遷改工程,占建設(shè)項(xiàng)目總投資比例達(dá) 10%。管線遷改工程的建設(shè)管理,是上述項(xiàng)目建設(shè)單位最感頭疼的頑疾,往往大部分工程項(xiàng)目主體通行,管線遷改工程還留有尾巴,更有甚者,通行 2-3 年,受管線遷改影響輔道都未完成。二、管線遷改工程建設(shè)管理存在的問題(一)重項(xiàng)目“主體”輕“配套”工程,管線遷改工作啟動(dòng)滯后。交通項(xiàng)目主體工程開始施工,管線遷改工程遲遲開工不了。如完成的某項(xiàng)城市環(huán)線道路改造審計(jì)項(xiàng)目,主體工程 2013 年 9 月開工,2016 年末主體通車,而該項(xiàng)目涉及的 89 項(xiàng)管線遷改工程,到 2014 年僅簽訂 9 份合同,2015 年簽訂 7 份合同,大部分遷改工程合同 2016 年后簽訂,2018 年還在簽訂遷改工程合同。(二)重工程“實(shí)施”輕合同“簽訂”,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏法律保障約束。大部分管線遷改工程合同簽訂不規(guī)范,主要存在三個(gè)方面問題。一是部分信息管網(wǎng)工程施工完成還未簽訂施工合同,工程預(yù)算審計(jì)也未完成。二是管線遷改代建合同按施工合同簽訂。三是監(jiān)管管線遷改合同簽訂的單位既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,一方面推薦管線遷改施工單位,一方面監(jiān)督管線遷改建施管理。四是管線遷改工程近三分之一的合同未簽訂日期。(三)重“施工”輕“計(jì)價(jià)”,成本控制管理不力。管線遷改工程成本控制管理不到位,主要存在以下四方面問題:一是建設(shè)單位對管線遷改工程的預(yù)決算管理不力,工程已完工但施工預(yù)算還未確定,結(jié)算更是遙遙無期。如某審計(jì)項(xiàng)目通行 2 年,涉及的 89 項(xiàng)管線遷改工程,完成管線遷改工程結(jié)算審計(jì)的不過 3 項(xiàng)。二是產(chǎn)權(quán)單位成本核算管理不嚴(yán)謹(jǐn),成本歸集不完整,個(gè)別產(chǎn)權(quán)管線遷改工程成本歸集沒有達(dá)到遷改工程合同價(jià)款的三分之一。三是遷改工程計(jì)價(jià)不規(guī)范,某些遷改工程應(yīng)根據(jù)工程具體實(shí)施情況計(jì)價(jià),但實(shí)際卻無監(jiān)管記錄,且投資占比達(dá) 20%-30%。遷改工程部分主材計(jì)價(jià)遠(yuǎn)高市場行情,同一時(shí)期預(yù)算報(bào)告中個(gè)別主材價(jià)格差異達(dá) 7 倍。四是部分管線遷改工程合同違規(guī)約定預(yù)付款比例,個(gè)別工程約定 80%預(yù)付款,且付款 1 年后仍未進(jìn)場施工,若投資項(xiàng)目的建設(shè)模式是 BT(建設(shè)和移交)、 BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓),合同條款約定存在建設(shè)期利息,直接增大項(xiàng)目建設(shè)成本。五是管線遷改工程建設(shè)內(nèi)容的投資主體劃分不明確,對于經(jīng)營性質(zhì)的網(wǎng)管遷改工程難免不涉及擴(kuò)建、增容,建設(shè)成本幾乎全部計(jì)入主體建設(shè)項(xiàng)目,產(chǎn)權(quán)單位直接享受投資收益。三、產(chǎn)生問題的主要原因及影響(一)建設(shè)單位的前期調(diào)查管理力度不夠。項(xiàng)目建設(shè)主體工程啟動(dòng),管線遷改工程的資料準(zhǔn)備還不齊全。城市管線工程同步于主體項(xiàng)目建設(shè),需要收集的備查資料,建設(shè)單位重視不夠。建設(shè)單位對既有管線調(diào)查和保護(hù)登記表、項(xiàng)目規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的既有管線情況、管線保護(hù)措施方案、管線保護(hù)協(xié)議、配合施工協(xié)議等備查資料收集不完整,影響管線遷改工程落地實(shí)施。(二)管線遷改工程統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠。管線工程的規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)及其信息管理需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào),行政主管部門和行業(yè)主管部門管理職責(zé)缺乏操作細(xì)則,提供給項(xiàng)目建設(shè)單位的服務(wù)有限,產(chǎn)權(quán)單位的管理流程較繁瑣,這些因素均影響管線遷改工程落地實(shí)施。(三)建施單位管理人員專業(yè)技能水平不高。管線遷改工程涉及行業(yè)的壟斷性,建施單位管理人員專業(yè)素養(yǎng)存在一定程度的缺陷,缺乏深究提高的精神,對遷改工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、計(jì)價(jià)方面的專業(yè)知識掌握不夠,施工現(xiàn)場缺乏必要的監(jiān)管,導(dǎo)致合同管理水平不高,合同條款執(zhí)行不到位,投資控制不力,難免出現(xiàn)政府為產(chǎn)權(quán)單位買單。 四、淺顯建議(一)建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,力促主體項(xiàng)目建設(shè)和城市管線遷改同步。成立由市領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)部門組成的工作領(lǐng)導(dǎo)小組,加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。管線遷改工程建設(shè)管理依托城市管線管理辦法規(guī)定,建立行政主管部門、行業(yè)管理部門、產(chǎn)權(quán)單位和建設(shè)單位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理工作機(jī)制,建立城市管線信息管理平臺(tái),促進(jìn)管線遷改工程建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),出臺(tái)管線遷改工程管理實(shí)施操作指南,讓城市管線的新、改、擴(kuò)建設(shè)“同步規(guī)劃、同步立項(xiàng)、同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收、同步移交竣工檔案”的規(guī)定真正落地見效。(二)發(fā)揮政府主導(dǎo),加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)單位的企業(yè)化監(jiān)管。管線遷改工程在某種程度上存在壟斷,產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)在市場化機(jī)制下獲取企業(yè)利益。強(qiáng)化政府主導(dǎo),加強(qiáng)監(jiān)管力度,尤其是加強(qiáng)對注入社會(huì)資本的產(chǎn)權(quán)單位的監(jiān)督管理,使管線遷改建設(shè)內(nèi)容在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段就劃分好投資主體,確保公共利益。(三)督促參建單位建立標(biāo)準(zhǔn)化投資管理,提高投資效益。管線遷改工程的建設(shè)單位、產(chǎn)權(quán)單位和施工單位應(yīng)加強(qiáng)溝通,提高投資管理水平,加強(qiáng)對從業(yè)人員的素質(zhì)培訓(xùn),建立工程計(jì)價(jià)清單標(biāo)準(zhǔn)化管理模式,提高投資管理的效率和效益。加 強(qiáng) 基 層 審 計(jì) 機(jī) 關(guān) 重 大 政 策 措 施 跟 蹤 審 計(jì) 的 思 考加強(qiáng)基層審計(jì)機(jī)關(guān)重大政策措施跟蹤審計(jì)的思考開展國家重大政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)是國務(wù)院和審計(jì)署安排部署的一項(xiàng)重要工作任務(wù),2014 年以來, xx 區(qū)審計(jì)局在審計(jì)組織方式和審計(jì)方法上進(jìn)行有益探索和實(shí)踐,總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn),取得了一些成績。筆者結(jié)合近些年重大政策跟蹤審計(jì)工作實(shí)踐,就重大政策措施跟蹤審計(jì)存在的問題及對策進(jìn)行總結(jié)分享。一、當(dāng)前重大政策措施跟蹤審計(jì)存在的問題2014 年,全國各級審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)工作方案的通知(國辦發(fā)明電201416號)文件精神,確定對 19 個(gè)方面、63 項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)。自 2014 年下半年開展重大政策措施跟蹤審計(jì)至今,對促進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目加快推進(jìn)、推動(dòng)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用、確保重大政策貫徹落實(shí)、推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合以及防范經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患等方面發(fā)揮了重要作用。但在實(shí)際實(shí)施過程中也存在一些問題:(一)少數(shù)被審計(jì)單位對開展政策審計(jì)工作的思想認(rèn)識還不夠到位。政策跟蹤審計(jì)的主要內(nèi)容是各級黨委、政府及部門貫徹執(zhí)行中央和省市有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策和決策部署,領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)工作、統(tǒng)籌本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,重大經(jīng)濟(jì)決策情況,決策制度建立執(zhí)行情況等,需要被審計(jì)對象提供本單位各類會(huì)議紀(jì)要、議事規(guī)程、計(jì)劃規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)批示件及處理結(jié)果,出臺(tái)的文件、制度、規(guī)定、一事一議事項(xiàng)等非會(huì)計(jì)資料,同時(shí)需到相關(guān)部門進(jìn)行延伸調(diào)查。這與日常的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)只提供賬簿、報(bào)表、憑證已經(jīng)有很大的不同和超越,需要被審計(jì)對象的充分理解、支持與配合。但在審計(jì)實(shí)施過程中,部分被審計(jì)部門單位認(rèn)為,國務(wù)院下發(fā)的“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”系列政策措施文件有 24 項(xiàng),牽涉幾十個(gè)部門,內(nèi)容龐雜,而且從中央到基層情況不一,各級政府需要結(jié)合本地實(shí)際有一個(gè)執(zhí)行時(shí)間的過程;個(gè)別被審單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為,“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”政策落實(shí)情況應(yīng)該是黨委、政府督查部門的事情,跟蹤監(jiān)管是財(cái)政部門和資金使用部門的職責(zé),對違紀(jì)違法的處理是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門的義務(wù),現(xiàn)在審計(jì)部門直接參與,讓數(shù)字說話,工作效果用數(shù)字來衡量,確實(shí)有點(diǎn)難適應(yīng),因此在工作配合支持方面不是那么積極主動(dòng)。(二)審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一,審計(jì)人員尺度難以掌握。近兩年,上級審計(jì)機(jī)關(guān)雖對政策審計(jì)有一定探索,但卻沒有形成統(tǒng)一的審計(jì)組織操作規(guī)范和成果應(yīng)用辦法,審計(jì)機(jī)關(guān)跟蹤審計(jì)組織方式、程序、內(nèi)容和重點(diǎn)等仍然處于探索階段,尚未形成一套行之有效的制度規(guī)范和細(xì)則。雖然審計(jì)署和審計(jì)廳都分別就政策跟蹤審計(jì)下發(fā)了實(shí)施意見,但對于基層審計(jì)機(jī)關(guān)來說,文件要求相對比較客觀,對政策跟蹤審計(jì)方案的編制、通知書發(fā)送、證據(jù)的獲取、報(bào)告決定的下達(dá)、跟蹤方式、整改落實(shí)等行為,缺乏具體的操作性,使基層審計(jì)人員“老虎吃月亮無從下手”,只能摸索著干,審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)尺度難以掌握。(三)審計(jì)力量不足,審計(jì)深度和廣度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。由于政策跟蹤審計(jì)涉及方方面面,各行各業(yè),項(xiàng)目多、內(nèi)容廣,對審計(jì)工作時(shí)間要求長,對審計(jì)人員的能力要求高,不僅要懂得傳統(tǒng)的財(cái)會(huì)知識,還需要具備管理、法律、綜合分析以及熟悉被審計(jì)單位業(yè)務(wù)等方面的能力,而實(shí)際工作中由于縣級審計(jì)人員本來就非常少,既要承擔(dān)其他年度審計(jì)項(xiàng)目任務(wù),還要參與縣上其他工作任務(wù),能夠參與政策審計(jì)的工作人員就更加缺少,同時(shí)參審人員知識結(jié)構(gòu)相對單一,熟悉財(cái)務(wù)知識的多,對宏觀經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)管理和行政管理等知識掌握不夠熟悉,也未參加過政策審計(jì)系統(tǒng)培訓(xùn),因此參審人員的政策審計(jì)工作能力欠缺。加之現(xiàn)場審計(jì)時(shí)間緊,任務(wù)重,審計(jì)力量相對不足,一定程度上制約了政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的有效深入、全面開展。(四)政策審計(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作難開展,整改落實(shí)效果不理想。由于政策執(zhí)行審計(jì)涉及多個(gè)行業(yè)和多個(gè)部門,不論是索取審計(jì)資料,還是整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題,有時(shí)會(huì)一個(gè)問題涉及到幾個(gè)單位來共同配合完成,因此部門間的協(xié)調(diào)配合就極為重要。但是出于對自身利益等因素的考慮,部門間相互推諉、不主動(dòng)配合審計(jì)工作的現(xiàn)象也有發(fā)生,使得審計(jì)難以高質(zhì)高效開展。由于部門職能所限,審計(jì)機(jī)關(guān)開展綜合協(xié)調(diào)工作難度較大,雖然各地成立了政策審計(jì)工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組,將被審計(jì)單位的主要負(fù)責(zé)同志納入了協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組,但這個(gè)臨時(shí)性的工作機(jī)構(gòu)在真正解決審計(jì)工作中存在的問題時(shí)仍然有一定障礙。而且區(qū)級政策審計(jì)發(fā)現(xiàn)的許多問題,主要與省市未出臺(tái)貫徹落實(shí)意見有關(guān),導(dǎo)致政策審計(jì)整改工作不夠理想。二、開展重大政策措施跟蹤審計(jì)的對策(一)加強(qiáng)宣傳,提高認(rèn)識。各級黨委政府、各部門單位以及社會(huì)各界作為政策制定或貫徹落實(shí)的主體,各級審計(jì)機(jī)關(guān)作為推動(dòng)政策貫徹落實(shí)的中堅(jiān)力量,都要進(jìn)一步提高對穩(wěn)增長等政策審計(jì)的認(rèn)識。一方面,通過拉橫幅、辦專欄、發(fā)宣傳單、擺放板報(bào)等形式,加強(qiáng)輿論宣傳,促進(jìn)全市各級黨委政府及其部門、國有企業(yè)和社會(huì)各界,尤其是與穩(wěn)增長等政策落實(shí)息息相關(guān)的掌握重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)資金、重點(diǎn)資源的部門提高思想認(rèn)識;另一方面,要牢固樹立“每一個(gè)審計(jì)人員都是政策審計(jì)的有力宣傳員,每一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目都是政策審計(jì)的宣傳點(diǎn),每一次進(jìn)點(diǎn)會(huì)都是政策審計(jì)的宣傳欄,每一次業(yè)務(wù)審理會(huì)都是政策審計(jì)的分析會(huì)”的理念,將政策審計(jì)的宣傳工作落實(shí)到每一個(gè)審計(jì)人員的具體審計(jì)工作中,成為審計(jì)人員的自覺行動(dòng)。(二)盡快制定出臺(tái)統(tǒng)一的政策審計(jì)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。上級審計(jì)機(jī)關(guān)盡快制定出臺(tái)統(tǒng)一的政策審計(jì)操作規(guī)范,對政策跟蹤審計(jì)方案的編制、通知書發(fā)送、證據(jù)的獲取、報(bào)告決定的下達(dá)、審計(jì)整改等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范,進(jìn)一步明確政策跟蹤審計(jì)的組織方式、審計(jì)程序、審計(jì)重點(diǎn)等內(nèi)容,為基層審計(jì)機(jī)關(guān)提供一套行之有效的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),以便于基層審計(jì)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)和規(guī)范執(zhí)行。(三)加強(qiáng)學(xué)習(xí),提升能力。第一,收集梳理。及時(shí)收集整理國家、省、市出臺(tái)的“穩(wěn)增長”等相關(guān)政策措施,分類整理,做到既把握全局,又突出重點(diǎn),有針對性地去開展審計(jì)工作。第二,強(qiáng)化學(xué)習(xí)。有針對性地對穩(wěn)增長政策開展學(xué)習(xí)和研究,熟練掌握各種法律法規(guī)的運(yùn)用范疇,充分了解或掌握國家、省、市各項(xiàng)政策出臺(tái)的背景、主要內(nèi)容、預(yù)期達(dá)到的總體目標(biāo)及具體目標(biāo)。第三,會(huì)審提高。全年所有項(xiàng)目都召開集中審理會(huì),采取解剖麻雀的方式,一個(gè)個(gè)項(xiàng)目集體研究,集思廣益,共同提高。第四,案例教學(xué)。以身邊人說身邊事,也就是由項(xiàng)目主審當(dāng)老師,用具體的審計(jì)案例給審計(jì)人員上課,通過案例剖析、自我教育來提高審計(jì)人員的能力和水平。第五,做好人才儲(chǔ)備。一是注重引進(jìn)政策審計(jì)涉及的法律、金融、工程、管理等相關(guān)學(xué)科的專業(yè)人才;另一方面是根據(jù)需要適時(shí)聘請中介機(jī)構(gòu)參與政策審計(jì),可以建立專家人才庫,以便遇到專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目時(shí)聘請專家。(四)統(tǒng)籌安排,科學(xué)組織。第一,要區(qū)別于督查。重大政策措施跟蹤審計(jì)是黨和國家交給審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要任務(wù),其目的是推動(dòng)政策措施貫徹落實(shí)、落地生根,其手段是審計(jì)監(jiān)督。因此,有別于一般的督查督導(dǎo)工作,要突出審計(jì)的優(yōu)勢和特點(diǎn)。第二,突出重點(diǎn)。在按照上級審計(jì)機(jī)關(guān)的要求,將審計(jì)面輻射至 23 項(xiàng)政策貫徹落實(shí)的同時(shí),更要結(jié)合地方實(shí)際,突出重點(diǎn),選擇專項(xiàng),逐個(gè)突破,最終合成穩(wěn)增長等政策審計(jì)成果。第三,形成合力。要將穩(wěn)增長等政策審計(jì)與部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合實(shí)施,充分調(diào)動(dòng)審計(jì)機(jī)關(guān)的全員參與性。第四,確保深度。既要在審計(jì)中善于發(fā)現(xiàn)突出問題、苗頭性問題,對體制、機(jī)制、制度中存在的問題進(jìn)行延伸,查深查透,力求水落石出,又要深入分析深層次原因,有針對性地提出促進(jìn)政策完善的意見和建議,從源頭上預(yù)防問題的發(fā)生。- 1.請仔細(xì)閱讀文檔,確保文檔完整性,對于不預(yù)覽、不比對內(nèi)容而直接下載帶來的問題本站不予受理。
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