公共行政學緒論ppt課件

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緒論 行政管理的涵義行政管理學的產(chǎn)生與發(fā)展中國古代行政思想的演進西方行政理論的沿革中國近代以來行政學的發(fā)展行政管理學的研究內容行政管理學的研究方法 1 一 行政管理的涵義 1 行政管理的概念行政 行其政事 行其政令 中 左傳 行其政令 行其政事 史記 周本紀 成王少 周初定天下 公乃攝行政當國 綱鑒易知錄 召公 周公行政 西 administration 源于拉丁文 administrare 意為執(zhí)行事務 亞里士多德 政治學 一切政體皆有三要素 其二為行政機能部分 行政機能有哪些職司 所主管的哪些事 以及他們怎樣選任 這些問題都須一一論及 意指國務的具體管理與執(zhí)行活動 可視為現(xiàn)代行政觀點的起源 行政管理廣義 指一切非營利公共組織對公共事務的管理 狹義 指政府行政 2 2 行政管理的內涵 對行政管理界定的幾種代表性觀點 政治與行政管理管理與行政管理政策與行政管理執(zhí)行與行政管理主體 公共行政組織目的 維護國家和社會公共利益內容 國家和社會公共事務權力基礎 國家行政權方式 以國家強制力為后盾的依法行政 3 3 行政管理的特點 公共性政治性法制性民主性公平性高效性 4 4 行政管理的作用 1 治理國家 靠法治而不是靠人治 2 執(zhí)行人民意志 實現(xiàn)公共利益 3 管理市場 規(guī)范市場 糾正市場經(jīng)濟的盲目性 4 是加速社會主義建設 參與國際競爭的需要 5 是教育和培養(yǎng)一支高素質的公務員隊伍的需要 5 二 行政管理學的產(chǎn)生與發(fā)展 中國古代行政思想西方行政理論的沿革中國近代以來行政學的發(fā)展 6 中國古代行政思想 中國古代行政體制 中央地方中國古代官吏制度 中國古代行政思想 主要特點 產(chǎn)生較早較為系統(tǒng) 完備影響重大深遠 對西方 中國 歷史局限 7 中國古代行政管理體制 中央 夏 六卿 共工 虞人等商 尹 司空 司徒 司寇 神權西周 三公 三事大夫春秋戰(zhàn)國 相 官制多樣秦 三公九卿 漢 中朝制 內廷人員參政隋唐 三省六部 九寺五監(jiān)宋 三省六部 副相 樞密院 左右丞相元 中書省轄六部明 內閣制 都察院 五軍都督府 宦官機構清 八旗會議 軍機處 縮六部 九寺 五監(jiān) 8 中國古代地方行政區(qū)劃制度 周前 分封制 臣服與貢納 城區(qū) 鄉(xiāng) 州 黨 族 閨 比 鄉(xiāng)村 遂 縣 鄙 梆 里等 秦 郡縣制漢 州 郡 縣三級制唐 道 州 郡 縣四級制宋 路 州 郡 縣四級制元 明 清 行省制 9 中國古代官吏制度 銓選制度世襲 軍功爵祿 薦舉征辟 九品中正 科舉職官管理制度任用 試用 回避 職位升降考核 政務分考 重績重德 定期 專業(yè)化責任制 獎懲嚴格俸祿 現(xiàn)金 實物 等級制 普遍較低 致仕 升官晉階 參聽朝政 恩蔭子孫 特殊禮遇 給予俸祿 賜物 10 中國古代行政思想 背景 生存環(huán)境 宗法制度 儒家和道家文化內容 治國 治生 治身 天人合一 以人為本 經(jīng)權 戰(zhàn)略 順道 重人 人和 守信 利器 求實 對策 節(jié)儉 法治 正人先正己等 特點 辯證 權變謀定后動 義利兩全 賞罰分明 德刑并用 上下同欲 執(zhí)要群效 不偏不倚 對立轉化 11 西方行政管理理論沿革 傳統(tǒng)行政管理理論研究 效率 政策科學研究 批判和轉變 多元理論發(fā)展 社會公平 12 傳統(tǒng)行政管理理論研究 背景 大工業(yè)發(fā)展 相關學科發(fā)展 行政國家出現(xiàn) 行政管理實踐經(jīng)驗積累 文官改革運動 專業(yè)教育職業(yè)教育的發(fā)展 19世紀末至20世紀30年代代表人物 史坦因 伍德羅 威爾遜 弗蘭克 古德諾 弗雷德坦里 泰羅 亨利 法約爾 馬克斯 韋伯 羅納德 懷特 威廉 F 威洛比 費富納 盧瑟 古利克 林德爾 厄威克評價 以效率和經(jīng)濟為主題形成較完整的理論體系偏重于探討一般或普遍的管理原則機械的靜態(tài)研究 13 德國學者 行政學 1865提出行政學一詞 主要用于行政法領域研究 馮 史坦因 14 伍德羅 威爾遜 WoodrowWilson 行政學之研究 1887第一次明確地提出應該把行政管理當作一門獨立的學科來進行研究 認為建立一門行政科學的目的是 使政府不走彎路 使政府專心處理公務減少閑余事務 加強和純潔政府的組織機構 為政府的盡職盡責帶來美譽 提出 學科美國化 的思想 認為 執(zhí)行一部憲法比制定一部憲法要困難得多 政治行政二分思想 行政效率為最高準則的思想 奠定了公共行政學的理論基礎 一般認為是行政學的奠基者與鼻祖 15 弗蘭克 J 古德諾 Frank J Goodnow 美國政治學學會的奠基人之一和第一任主席在哥倫比亞大學任教 1914 1929年任約翰 霍普金斯大學校長 政治與行政 1900政治 行政二分法 政治 是國家意志的表達職能 行政 是國家意志的執(zhí)行職能 政治在決定政策 行政在執(zhí)行政策 行政是 政府官員推行政府功能的活動 強有力的推動了行政學從政治學中的分離 16 國家意志表達和執(zhí)行的主體及權力內容 17 弗雷德坦里 泰羅 FrederickwTaylor 美國機械工程師 科學管理之父 科學管理原理 1911 科學管理原則 即1 用系統(tǒng)的 更為科學的測量方法和管理個人工作要素的方法取代舊有的單憑經(jīng)驗完成工作的方法 2 對工人的挑選和其后的發(fā)展進行科學研究 保證員理想地安排工人工作3 為保證充分運用科學原則爭取得到工人的合作 4 合乎邏輯地劃分工人和管理部門之間的工作角色和工作職責 強調效率 成本 時間一動作分析 后演生為 行政目標分解法 18 亨利 法約爾 H Fayol 法國管理學家 行政管理之父 確定企業(yè)6大類活動 1 技術活動 2 商業(yè)活動 3 財政活動 4 安全活動 5 會計活動 6 行政管理活動 包括五項管理職能 計劃 組織 指揮 協(xié)調 控制 提出14條管理原則 分工 權責相符 紀律 統(tǒng)一領導 統(tǒng)一指揮 個別利益服從整體利益 報酬 集權 等級系列 秩序 公平 人員穩(wěn)定 首創(chuàng)精神 團結精砷 評 是這個時期對公共行政學影響最大的行政管理學派的代表人物 19 馬克斯 韋伯 MaxWeber 德國學者 社會學之父 組織理論之父 社會組織與經(jīng)濟組織理論 1922年 科層制 官僚制 理論 即一種層次分明 制度嚴格 權責明確的理想的等級制組織模式是這個時期對公共行政學影響最大的官僚組織理論的代表人物 20 科層制 官僚制 理論 合理的分工 層級節(jié)制的權力體系 依照規(guī)程辦事的運作機制 形成正規(guī)的決策文書 組織管理的非人格化 合理合法的人事行政制度 嚴密性合理性穩(wěn)定性普適性 21 羅納德 懷特 White LeonardDupee 美國公共行政學家 1921年在芝加哥大學獲哲學博士學位 后任該校政治學和歷史學教授 1940 1948年任政治系主任 曾任美國文官委員會主席 行政學導論 1926 被公認為是第一本公共行政學的教科書 公共行政管理普遍原則的四種假設 行政是一個單獨的過程 行政研究應當建立在管理的基礎上 行政應由一門藝術轉變?yōu)橐婚T科學 行政已經(jīng)成為而且將繼續(xù)是現(xiàn)代政府的中心問題 致力于對人事行政的研究 強調除組織原理 財務行政 行政法規(guī)外 還應包括招募 解雇 薪金標準化 人員鑒定 晉升 退休等人事問題初步形成了較為完整的公共行政學體系 22 威廉 F 威洛比 william f willoughby 行政學原理 1927年 是美國最早流行的教科書之一 塔夫脫委員會 以建立國家一級行政預算制度為目標 成員 參與起草1921年美國預算與會計法 布魯金斯學會的第一屆主任 他將預算看作政府的中心環(huán)節(jié) 具有控制作用 重點是效率 負責任 行政部門與立法部門權力的平衡 以及建立一個行政部門去監(jiān)督預算決策 提出預算改革主要思路 其于1918年推薦的預算程序至今仍被許多市政府與州政府采用 23 費富納 美國行政學家 南加州大學教授 行政組織理論 行政學研究方法 行政學 1946 與懷特的 行政學導論 和魏勞畢的 行政原理 齊名 在那些年代被稱為三足鼎立的三大行政學教科書 認為心理激勵可有效提高工作效率 把領導看作 協(xié)調和激勵別人達成與預期目標的藝術 24 盧瑟 古利克 LutherGulick 1931 1942 哥倫比亞大學市政學與公共行政學教授 哥倫比亞大學公共行政學院院長和美國總統(tǒng)行政管理委員會成員 組織理論按語 中提出著名的管理七職能論 即POSDCORB 計劃 組織 人事 指揮 協(xié)調 報告和預算 以極其有說服力和感染力的形式表現(xiàn)了正統(tǒng)的管理理論 成為行政科學達到 正統(tǒng)時期的頂峰 的標志 25 林德爾 厄威克 英國學者提出了他認為適用于一切組織的八項原則 L目標原則 2 相符原則 3 職責原則 4 組織階層原則 5 控制幅度原則i6 專業(yè)化原則 7 協(xié)調原則 8 明確性原則 厄威克的主要貢獻是綜合性的而不是創(chuàng)造性的 26 政策科學研究 批判和轉變 背景 人際關系學派行為科學研究的沖擊埃爾頓 梅奧的霍桑實驗馬斯洛的需要層次論20世紀30年代至60年代代表人物赫伯特 西蒙 約翰 高斯 保羅 亨森 阿普爾比 羅伯持 A 達爾 德懷特 沃爾多 諾頓 E 朗 諾斯科持 帕金森 查爾斯 E 林德布洛姆評價 以對傳統(tǒng)的管理理論的批評為推動力 人性假設發(fā)生改變 心理因素受到重視使公共行政學的研究更顯露出跨學科的性質拓展了公共行政學的研究范圍由靜態(tài)研究發(fā)展到動態(tài)研究 27 埃爾頓 梅奧 E Mayo 美國哈佛大學教授 人際關系學派代表人物1927年到1932年 芝加哥西方電器公司霍桑工廠進行著名的霍桑實驗它促進了對人際關系的更深刻的研究 奠定了行為科學的理論基礎 28 馬斯洛的需要層次理論 美國人本主義心理學家A H 馬斯洛 1943年 人的動機理論 29 馬斯洛的需要層次論模型 30 需要層次理論的主要內容 1 每個人都有五種層次的需要 一種需要基本滿足 下一需要成為主導需要2 已獲得基本滿足的需要也不再具有激勵作用3 如果你要激勵某人 知道他處于何種層次 然后去滿足它及以上層次需要4 較低的從外部滿足 較高從內部滿足 31 馬斯洛的需要層次理論在組織管理中的應用 需求層次 激勵因素 管理措施 生理需求 工資 福利待遇 工作環(huán)境 工資 基本福利待遇保證和落實 住房設施 安全需求 社會需求 尊重需求 自我實現(xiàn)需求 職位保障 勞動保護 社會保障 保險 友誼 舒心的人際關系 組織關懷 家庭 志趣 地位 名利 權力 責任 榮譽 獎勵 挑戰(zhàn)性工作 個人發(fā)展目標 事業(yè)成就機會 雇傭保證 退休養(yǎng)老制度 健康保險 意外保險制度 公正的管理措施 制度 寬松的人際關系建立 交往 溝通 文體活動 考核 晉升 表彰 獎勵制度 尊重員工 決策參與 授權行事 提案建議 培養(yǎng) 鼓勵成材 工作事業(yè)機會 32 赫伯特 A 西蒙 HerbertA simon 美國卡內基 梅隆大學計算機科學與心理學教授 1978年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者1946 行政管理格言 1947 行政行為 指出管理即決策 決策程序 決策原則 滿意 將管理學 社會學 心理學 運籌學 計算機科學等多種學科的知識運用于決策理論的研究 使公共行政學的研究更顯露出跨學科的性質 在公共行政學的發(fā)展史上具有舉足輕重的地位 33 約翰 高斯 運用生態(tài)學的方法研究公共行政學問題1947 公共行政學之我見 列出影響政府功能消長情況的因素 如人民 地區(qū) 科學技術 社會技術 希望和理想 災禍以及人的性格 開創(chuàng)了行政生態(tài)學嶄新的研究方向 34 保羅 亨森 阿普爾比PaulH Appleby 美國新政時期農業(yè)部行政官員代表作 大民主 1945年 政策與管理 1949年 和 民主政府的行政管理與道德 1952年 主要觀點 批判政治 行政二分法 堅信美國公共行政管理者深深地卷入了擬定和實施公共政策的政治程序中 認為政治和行政不是分離的 政治介入行政的作用在于防止專橫地運用官僚權力 而官僚通過制定規(guī)章 解釋法律和確定公民權利使立法具體化 官僚甚至幫助國會議員起草法律 結束了關于政治 行政二分法的爭論 35 羅伯持 A 達爾 耶魯大學博士學位 耶魯大學政治學教授 美國政治學學會主席 國家科學院院士 人文科學院院士 英國科學院通訊院士APrefacetoDemocraticTheory 1956 neweditionin2006 WhoGoverns DemocracyandPowerinanAmericanCity 1961 ModernPoliticalAnalysis 1963 Polyarchy ParticipationandOpposition 1971 APrefacetoEconomicDemocracy 1985 DemocracyandItsCritics 1989 OnDemocracy 1998 多元主義民主理論 認為自由民主體制下的權力廣泛分布于公民 利益集團和政黨之間 沒有單一的占絕對地位的團體或聯(lián)盟 一個以政治商討 競爭性選舉和多元精英為特征的政體才是現(xiàn)代民主的惟一模式 36 德懷特 沃爾多DwightWaldo 1913 2000 10 27 美國著名公共行政學術史學家 耶魯大學政治學博士 雪城大學馬克斯維爾學院教授 行政國家 美國公共行政的政治理論研究 1948 公共行政研究 動蕩時期的公共行政 公共行政學的任務 主要觀點 挑戰(zhàn)當時的公共行政學的主流學者認為公共行政是一門價值中立 超黨派的 致力于使政府更有效率和效能的社會科學 致力于批判將官僚制和政府描述為科學或技術性的 主張注重將民主等規(guī)范價值引入公共行政中 強調公共行政學就是一種政治理論 西蒙 沃爾多之爭 興起 新公共行政運動 37 諾頓 E 朗 美國現(xiàn)代政治學家1949 權力和行政管理 對行政權力的深刻分析 指出 行政管理的生命線就是權力 認為 權力的獲得 保持 增長 削弱和喪失是實踐工作者和研究者不能忽視并承受不了這種后果的問題 官僚們?yōu)榱司S持其組織的生存 競相向下屬團體 立法機構 執(zhí)行機構以及一般公眾爭奪有限的權力源泉 38 西里爾 諾斯科特 帕金森 英國行政理論家 歷史學家 政治學家 哈佛大學教授1957 帕金森定律與行政管理中其他問題的研究 以統(tǒng)計數(shù)字為依據(jù) 揭露政府部門中普遍存在的機構臃腫 人員膨脹的現(xiàn)象 并且提出了有獨到之處的解釋 帕金森定律 1 一名官員想要增加的是下屬而不是對手 2 官員們相互之間制造工作 公式 X 100 2KM L yn 100 公共組織機構一般都存在以下不良現(xiàn)象 病癥 機構自行膨脹與效率遞減 官僚主義者喜歡 無事忙 通過擴大下屬機構規(guī)模提高自己的身份 因而機構呈金字塔狀 并按一定速度增長 與此同時 機構的工作效率卻大大降低 39 定律一 冗員增加原理定律二 中間派決定原理定律三 雞毛蒜皮定律 定律四 辦公場合的豪華程度與機關的事業(yè)和效率呈反比 定律五 雞尾酒會公式定律六 嫉妒癥定律七 退休混亂 50歲現(xiàn)象 帕金森定律 40 查爾斯 E 林德布洛姆CharlesLindblom 1917 美國著名政治經(jīng)濟學家 美國比較經(jīng)濟學學會主席 美國政治學會主席 耶魯大學經(jīng)濟學和政治學Sterling 一級 教授 政治與市場 世界的政治 經(jīng)濟制度 1959年 竭力對付 的科學 有的譯為 湊合對付 的科學或應付科學 認為行政決策包含五個特征 1 是 漸進的 2 是不全面的 3 是進行連續(xù)比較的一次又一次地制訂和修訂 4 滿足 標準 5 最后的決策是折衷性的 漸進主義決策理論的代表人物 41 公共行政理論多元發(fā)展時期 20世紀60年代 背景 20世紀60年代 發(fā)展到 科學一技術時代的頂點 公共行政學開始擴大 發(fā)展 70年代開始 西方各國的政府管理遇到了前所未有的嚴峻挑戰(zhàn) 滯脹 現(xiàn)象的出現(xiàn) 西方政府出現(xiàn)改革浪潮 傳統(tǒng)公共行政學理論已無法解釋政府管理所面臨的問題 更無法為當代政府管理實踐尤其是政府改革提供有效的理論指導 行政管理理論開展多元化發(fā)展 代表理論 艾倫 ?？?赫茲克爾 德羅爾 彼得 德魯克 勞倫斯 J 彼得 艾倫 威爾達夫斯基 赫伯特 考夫曼 新公共行政學 運動 喬治 弗雷德里克森 弗雷德里克 莫舍 戴爾 s 賴特 新公共管理運動 詹姆斯 M 布坎南 戴維 奧斯本 蓋伊 彼得斯評 42 艾倫 ?？?美國公共財政專家 通向計劃規(guī)劃預算之路 預算改革的階段 對預算改革的歷史進行了權威性的概括并論述了計劃規(guī)劃預算制的基本概念和原則 指出預算的職能或過程是計劃 管理和控制 深刻分析了聯(lián)邦預算程序及預算環(huán)境 立法者與預算程序的關系 各種預算方法等深切影響了對美國預算改革的實踐 43 赫茲克爾 德羅爾 耶路撒冷希伯萊大學教授 政策分析家 政策分析員 政府機構中的一種新的職業(yè)角色 是林德布洛姆的漸進主義的決策理論的主要批評者 認為其不能滿足日益發(fā)展的政策需要 強調政策分析是一種綜合運用多種學科和多種方法的更高級的知識形式 呼吁創(chuàng)立一種 政策科學 方法 44 勞倫斯 J 彼得 美國著名的管理學家 現(xiàn)代層級組織學的奠基人 層級組織的研究專家 教育哲學博士 梯子定律 彼得原理 描繪職業(yè)晉升的瓶頸問題 指出每個人在層級組織里都會得到晉升 直到不能勝任為止 即在層級組織中 如果有足夠的時間而且組織有足夠的級別 每個員工中最終都會晉升到不勝任職位 并一直呆在這個職位上 進一步的推論是 每一個職位最終都會由對工作不勝任的員工把持 45 彼得原理推論 每個職位終將由不能盡責的不勝任員工所占據(jù) 層級組織的工作任務多半是由尚未到達不勝任階層的員工所完成的 彼得差別定律 政府機關與私人機構最大的不同處在于前者忙著花錢 而后者忙著賺錢 艾利斯進步定律 我們所謂的進步 就是以一件麻煩事 換另一件麻煩事 馬克吐溫禁果定律 亞當不是為了蘋果才要蘋果 而是因為那是禁果他才如此做 龐德定律 以善始者 必以惡終 甘地枷鎖法則 金枷鎖比鐵枷鎖危害更大 性情乖僻定律 你在事前永遠無法決定 面包的哪一面該涂上奶油 46 哈佛定律 在嚴密控制壓力 溫度 音量 濕度 以及其他變數(shù)的情況下 人體內的器官仍然會隨其所欲 為所欲為 漢密爾頓人性法則 人類是一種會講述理由 而不能理智思考的動物 祖母守則 吃了你的蔬菜后 就可以有點心吃 亞當斯密利益規(guī)則 不是屠夫 廚師或面包師傅的恩賜 而是他們關切自己的利益 而使得我們有晚餐可以食用 梅爾定律 如果事實與理論不合 事實必將受到唾棄 鏈條定律 一條鏈子跟它最弱的環(huán)節(jié)有著相同的強度 鏈子越長 脆弱的環(huán)節(jié)越多 華盛頓辦事規(guī)律 一人做事敷衍了事 二人合作相互推脫 三人共事永無成事之日 理發(fā)定律 不要問理發(fā)師你是不是該剪發(fā)了 蕭伯納經(jīng)濟學家定律 如果所有的經(jīng)濟學家排排坐成一圈 他們絕對無法達成一個結論 47 艾倫 威爾達夫斯基 美國政治學和公共行政學教授 伯克利加利福尼亞大學公共政策研究學院院長 預算過程的政治 1964 計劃規(guī)劃預算制度的營救政策分析 1969 等政治妥協(xié)和政治策略的預算理論 認為與其說預算是施政的工具 不如說是全社會決策過程的一部分 在這個過程中 各社會集團 各級政府 辦事機構 管理和制定預算機關 總統(tǒng) 經(jīng)濟顧問團 國會和國會所屬各個委員會等共同決定 誰在何時 何地 如何得到什么 各種各樣的參與者扮演著可預見的角色 48 赫伯特 考夫曼 美國政治科學家 行政行為研究 1960年 州和地方政府的政治與政策 1963年 組織理論和政治理論 1964年 行政分權和政治權力 1969年 等概述美國政府機構行政史上變革的過程 深入探討政府機構的變革與改組 提出七種改進機構的標準方案 拓展了公共行政學發(fā)展的一個方向 49 新公共行政學 運動1968年 公共行政學評論 主編德懷特 沃爾多發(fā)起一群青年行政學學者在雪城大學的明諾布魯克會場舉行研討會 走向一種新公共行政學 明諾布魯克觀點 1971 新公共行政學 宣言 效率 經(jīng)濟 社會公平 注意研究社會需要 特別是城市生活與暴力的問題 論述價值 道德和組織成員的個人發(fā)展 對道德理論 哲學和行動主義有濃厚興趣 50 新公共行政學 強調公共行政學以公平與民主作為行政學的目標和理論基礎 主張政治 政策 與行政的關聯(lián)性 重視人性和行政倫理研究 倡導民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制的研究 拓展行政學的研究范圍 要求采用新的研究方法等 拋棄了政治 行政二分法的觀點 拋棄傳統(tǒng)的過于穩(wěn)定的官僚體制 尋求具有靈活性的行政組織結構或官僚組織形式 分權 權力下放 項目 組織發(fā)展 責任擴大 沖突和顧客至上是新公共行政學分析組織問題的一些基本概念 新公共行政學有更多是 規(guī)范的 更少是 描述的 更多 顧客 效果取向 更少 體制取向 更多是價值的 但不缺少任何科學性 更少 中立的 51 喬治 弗里德里克森 H GeorgeFredericson 美國公共行政學會主席 堪薩斯大學教授 走向一種新的公共行政學 社會公平和公共行政 1974年 新公共行政學沿革 1977年 和 新公共行政學 1980年 提出的公共行政正義觀具有非常典型的特征 認為社會正義是效率和經(jīng)濟之外 公共行政學的第三個原則 促使 社會公平成為公共行政的精神 怎樣才能利用可利用的資源提供更多的或更好的服務 效率 怎樣才能花費更少的資金保持服務水平 經(jīng)濟 新公共行政學增加的問題 這種服務是否增強了社會公平 52 彼得 F 德魯克 美國當代最著名的管理學家 經(jīng)驗主義的代表人物和現(xiàn)代管理學的創(chuàng)始人 現(xiàn)代管理學之父 管理實踐 1954年 有效的管理者 1966年 管理 任務 責任 實踐 1974年 管理學導論 1977年 動亂時代的管理 1980年 對公共服務機構的特點 績效不好的原因 成功的條件及改進方向的論述 53 弗雷德里克 c 莫舍 民主與公共服務 1968年 短暫社會中的公共服務 1971年 美國公共行政 過去 現(xiàn)在和未來 1975年 專業(yè)人員國家 理論 廣泛探討對公共服務和政府的社會要求 社會發(fā)展趨勢 公共服務組織 參與管理 分權 專業(yè)化及社會趨向和兩難境況對公共組織 公共服務 人事制度和高等院校的含義等各種問題 54 戴爾 s 賴特 八十年代政府問的關系 政府間關系的新階段 1983年 研究劃分中央政府和地方政府之間的權力 調整二者之間的關系美國政府間關系發(fā)展過程沖突階段 20世紀30年代以前 合作階段 20世紀30年代 50年代 集中階段 20世紀40年代 60年代 創(chuàng)造階段 20世紀50年代 60年代 競爭階段 20世紀60年代 70年代 測算階段 20世紀70年代 80年代 55 新公共管理運動 NewPublicManagement 20世紀80年代中后期在美國的公共政策學院和商學院出現(xiàn) 以波齊曼 BarryBozeman 和凱特爾 DonaldF Kettl 為代表 1991年9月20 21日雪城大學麥克斯韋學院舉行第一次美國的公共管理學術研討會 是公共管理新范式誕生的象征性標志 新公共管理主張市場至上 將市場機制引入政府管理 主張引入競爭機制 強調結果而不是過程等 研究途徑 P 途徑 即 政策途徑 B 途徑 即 商業(yè)途徑 新公共管理與新公共行政學的區(qū)別 56 公共管理學與傳統(tǒng)公共行政學的區(qū)別第一 公共管理學將研究的對象由政府行機關擴大到其他非政府組織的公共機構 非贏利組織 第三部門 甚至私人部門的公共方面 第二 公共管理學實現(xiàn)了由公共行政學的內部取向向外部取向的轉變 由重視機構 過程和程序轉向重視項目 結果和績效 這使得公共管理的政治環(huán)境 戰(zhàn)略管理 績效評估 公共責任制等成為公共管理學的核心主題 第三 公共管理學更具跨學科 綜合性的特點第四 公共管理學既是實證的 重視經(jīng)驗研究 從經(jīng)驗中汲取出知識 又是規(guī)范的 提倡研究 應該不應該 的問題 用以規(guī)范公共管理行為第五 公共管理學將自身建立在當代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎上 是從這種實踐中產(chǎn)生的新理論范式 反過來成為指導這種實踐的模式 57 詹姆斯 M 布坎南 公共選擇理論的創(chuàng)始人 1978年獲諾貝爾經(jīng)濟學獎 應用經(jīng)濟學的理論假定和方法來研究公共決策的問題公共選擇理論的基本觀點 對政府 集體 決策過程進行經(jīng)濟分析 理性經(jīng)濟人 政府失靈 主張限制政府權力 減少國家干預 盡量發(fā)揮市場作用 例 足球世界的公共選擇 球迷 俱樂部 足協(xié) 58 市場決策與非市場決策 公共決策 59 公共選擇中的不同主體 60 單個選民的選擇 決定單個選民是否參與社會公共選擇的因素包括 1 投票收益2 投票享受3 投票費用4 特殊利益集團的影響 61 政黨的選擇 政黨的參選目的與策略在野黨的選擇策略多黨輪流執(zhí)政或者說多黨競爭性執(zhí)政行為的消極后果1 由于政黨為迎合選民而展開政策承諾 在實際上往往需要付之行動 政策行為的短期化 62 官僚集團的選擇 政府官僚 員 的主要特征 1 官員是實行任命制的 2 選民只能簡接地通過社會輿論 組成一定的利益集團 3 官員的行為具有相對獨立性 4 官員行為具有一定的特殊性政府官員的表現(xiàn) 1 無產(chǎn)權約束 2 高度壟斷 3 無明確規(guī)范的政府考核指標 4 監(jiān)督困難 5 成本清核要求不明 6 擁有相機決擇權 63 特殊利益集團的選擇 特殊利益集團的概念由一些具有共同利益的人組成的 對政府決策施加影響的團體影響方法 游說政府官員和選民代表 游行示威 輿論宣傳 政治捐款 贊助選舉 直接或間接操縱選舉 在政府中尋找代理人 返回 64 戴維 奧斯本和特德 蓋布勒 戴維 奧斯本 DavidOsborne 長期擔任共和黨和民主黨主要政府領導人和候選人的顧問 特德 蓋布勒 TedGaebler 國際著名的政府改革理論的倡導者和實踐者 企業(yè)家政府理論 1992 政府不應當成為一個龐大的無效率的機構 政府完全可以擺脫傳統(tǒng)思維 通過挖掘企業(yè)家精神和自由市場的力量 來實現(xiàn)真正的重大改革 用企業(yè)家精神改革公共部門 企業(yè)型政府 其催化作用的政府 掌舵而不是劃槳 65 66 企業(yè)家政府理論主要觀點 重塑政府 以企業(yè)家政府來取代產(chǎn)生并適應于工業(yè)社會的官僚制政府企業(yè)家政府的基本特征與改革政府的十項原則 1 掌舵而不是劃槳 2 得妥善授權而非事必躬親 3 注重引入競爭機制 4 注重目標使命而非繁文縟節(jié) 任務驅動而非規(guī)章驅動 5 重產(chǎn)出而非投入 6 具備 顧客 意識 7 有收益而不浪費 8 重預防而不是治療 9 重參與協(xié)作的分權模式而非層級節(jié)制的集權模式 10 重市場機制調節(jié)而非僅告行政指令控制 67 公共行政的范圍 職能 機制 各種制約因素及行政管理的技術性和復雜性不斷發(fā)展拓展 經(jīng)濟和科學技術迅猛發(fā)展的推動 公共行政學在學術研究中充滿了各種各樣的爭論和分歧 不斷開拓新的研究領域和課題 政策分析 系統(tǒng)方法 政府責任和道德 權力結構 行政體制 政府間關系等 繼續(xù)沿著多元的 多方向的趨勢發(fā)展 社會問題 各種沖突 行政危機不斷加劇 68 提出政府治理的四種模式 市場式政府 參與式政府 彈性化政府 解制式政府 現(xiàn)代行政組織理論 彼得斯的行政組織理論 蓋伊 彼得斯美國著名行政學家 1996年出版 政府未來的治理模式 69 20世紀80年代中期以來 西方發(fā)達國家公共部門的管理方式已發(fā)生了變化 以官僚制為基礎的傳統(tǒng)行政管理模式正在轉變?yōu)橐环N以市場為基礎的新公共管理模式 正規(guī)的官僚制形態(tài)關注于結構和過程 并想當然地以為結果也必然會隨之而來 而新的組織形態(tài)則更關注結果的實現(xiàn) 并將其作為首要目標 具體的組織形態(tài)則退居其次了 新公共管理模式的變革似乎是不可逆轉的 21世紀公共管理將不是20世紀大多數(shù)國家比比皆是的僵化的官僚制類型 21世紀的公共服務將具有更多的市場導向 公共行政將有更多的彈性 更多的參與性 公務員能力將比以往更強 人們注重的是結果重于一切 現(xiàn)代行政組織理論 4 休斯的行政組織理論 澳大利亞公共管理學教授歐文 E 休斯 1998年 公共管理導論 70 該模式意味著傳統(tǒng)的行政管理模式的重大改變 引人注目的改變是注重結果的實現(xiàn)和管理者個人的責任 一種脫離官僚制的趨勢 目的是使組織 人事 任期等更具靈活性 明確規(guī)定組織和人事目標 以便用明確的績效指標來衡量工作業(yè)績 公共管理人員更具政治色彩 而不是政治中立或無黨派立場的 政府職能更有可能受市場檢驗 應將掌舵與劃槳分開 通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢 現(xiàn)代行政組織理論 4 休斯的行政組織理論 休斯概括新公共管理模式的特征 71 我國近代公共行政學的研究與發(fā)展代表人物 梁啟超 1876年在 中提出 我國公卿要學習行政學 孫中山 提出 五權分立 即 立法 司法 行政 考試 監(jiān)察 張金鑒 1935年出版了 行政學的理論與實際 江康黎 1936年出版了 行政學原理 新中國成立以后 1988年成立了中國行政管理學會 72 公共行政學的研究對象1 由誰來管 行政主體2 應管什么 政府職能3 在哪管 行政環(huán)境4 怎么管 決策 執(zhí)行 監(jiān)督 反饋5 為什么管 效率 公平 73 四 公共行政學的研究方法 一 研究取向1 理論取向 1 看作政府過程的一部分 政治學研究的一個分支 2 被看作與私人組織差不多 組織理論的一部分 3 被認為是一個專業(yè)領域 2 政治取向強調的價值觀是 代表性 政治回應 和責任 3 法律取向 產(chǎn)生有三個源頭其一是行政法其二是公共行政司法化其三是憲法 74 二 理論與實踐相結合的方法1 以馬列 毛 鄧的理論和思想為指導 同時吸取西方公共行政理論精華為我所用 2 結合我國國情 解決我國實際問題 3 發(fā)掘我國古代行政管理的優(yōu)秀文化遺產(chǎn) 古為今用 推陳出新 三 哲學研究方法 就是用辨證唯物主義和歷史唯物主義對公共行政的理論和實踐進行研究 四 跨學科的研究方法 五 實證研究方法實際調查研究 模擬實驗 個案研究等 六 比較研究方法 75 材料分析 中國的 會海 我國每天開會約240萬個 一個單位領導人 其工作時間的70 80 用于參加會議 2004年國家電力公司一內部人事干部會議 為期3天 會議經(jīng)費304萬元 開會累 苦 無聊 出現(xiàn)領導 開會替身 中國現(xiàn)有龐大的會議市場 僅北京市主要用于會議的服務公司就有400多家 平均每家每年接待200個會議團體據(jù)美國布斯阿倫和漢密爾頓聯(lián)合適量咨詢公司調查 美國每天大小會議2000萬個 是中國的8倍 若按人均算 是中國的50倍 中國的參會人員只占2 農村人口存在 會荒 現(xiàn)象 76