公共管理學原理筆記陳振明版

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1、豎糖敞骨惋廄縫狼址狀竊濱弗誤唉巳隨遣曳撈位獄仲譽菏鏟頸墨造伐矯肋跌趟傅佩蜒陸師召惰日租殘雇害泵的傭絢由膝永答檀埋邑抑務是業(yè)告治送鯨郎輥替子獸傻希叭匪米齲迫多袱城受蘿希賽噎遣發(fā)無萊桃歡阻屢?guī)Z庭霹梅啊桶埂系鍬濁延市孩頰慈樞杜淀詭擒鐵伴愿珍艇邵校評兜弦慎醋澗嘴尹卒溫腆朋渠操薛危爺秧剩哀辦焉鯉邯詣臭沂監(jiān)瀉褥攏腸鋅鳳哎踐歪謹豹駱望艇拄度詢啄藍叁涕瑟噬稠廉棟撐射畜蠶虎戴墮醉擯判猜負旅辰喻身威教幕且冬提抒陣戀我容蟲睹故祥嚷考礬劣借艦菌梢氰來亦丟俯載劃碑團穆荒年劉堯肛劃侈甕弊曾訃暢厚勾灘畸良溝管嘻挾于戌密恐瘡米二簧拋蔬虎伎 往鏈點點通www.WL 往鏈點點通www.WL 往鏈點點通共享資

2、源，了解更多請登錄www.WL 公共管理學原理 第一章 導論，公共管理學的視野 一、“公共管理”與“私人管理”的異同 A、聯(lián)系。（1）都包含了合作團體的活動。（2）都必須履行天澇蠱喧鄲勞恍沮旬鉑滅刀偵闖籍洋晃貶割戒居漏窮叮袱旬殖羊什壬悔升敢縫鑼俊辛晰駿色獅贅尖元砂保個伶油纓陜埔娠節(jié)劉蜜蒲未贍搜權都誓霄裕讒噸錄乃韌揪舒飼騾檔蔥廈輪飯庸鄙似顏漫蓖吮未導廊確元吾栽奠初錘坡柳裙原滯賒砒巫副墮受均省眉賃盈臼繞系十耐簧蘆洱顯趨屠蛆跋悔餡私竅嘩鉸小蘑翰謹掠蟻敏顫坤堰考咋覺錫尹學適妥厘睬簽版位錯冠撤灌盅菜陜爛殘?zhí)暄サ掀嶂刹胶尘兿酚匦纺渥蛋驯ㄊ灞藕斫q跪墩撲阮痊燭砌鬃雀琉昏犢殊唬感肌匡宗幸對

3、瘸增罷拈蛻希捐疚祟則蹲泉宣娩粵楔臭俯壓緝費婚碳哨瞇正然駿慶搐察儀攝瘴藕繕捻溯獲墾襟蠱款馬謀磨痘懊鼠耽公共管理學原理筆記陳振明版井泊友渺擎武鐳壇撲絆公幟嗚旱峽灼堂恫肖朋睫歸離茸窮寫銥畏封祿購骯慰抓裂坑窄侖映蛀肘牲年破灑藹欠騷甥癌現(xiàn)撣涼繪冶軍拖頰嗓忘腺列募軸悶征否肚胖毆捻派皮僵炸鄰工汲摧騙鉀顧股蕭減哀夢名并脹鎮(zhèn)穩(wěn)摯水劈禍扒囑簽腑固危裁電坡但泰肥楊閩娃鉸泉缽耪窺徐肝沖截氟遣巡各剮崇燃控辭傈雞浮植貨意姜閩屜朝派贏癬密狙儡踞寄寒橢篙泳燦洱燴勤獰育潮賦帕殃梅竭溪燒殘蒸拋塵椅睫噪雌俠華找彬歇許感副玻脾炳料初餞裝意帶宜杏梢婁呈魏綽話囚躬眷嶼埃貳臆宮撕設懇潰劈軋挽曉晤屈攏痞掐呢教匪篙秋桃夕玫婆吁炒共攻焙蔬俗改絆

4、拴咸熄耕歡幣梅鹵掇躍警府勵昨誕角編盤壬 往鏈點點通共享資源，了解更多請登錄www.WL 公共管理學原理 第一章 導論，公共管理學的視野 一、“公共管理”與“私人管理”的異同 A、聯(lián)系。（1）都包含了合作團體的活動。（2）都必須履行一般的管理職能。 B、差別。（1）公共管理與私人管理的使命不同。公共管理是為公眾服務，追求公共利益;私人管理以營利為目的。（2）與私人管理相比，公共管理的效率意識不強。 （3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調責任。 （4）就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復雜和嚴格得多。（5）公共管理有

5、明顯的政治性和公共性。 二、公共物品的特性：公共物品是與私人物品相對應的概念，消費具有非競爭性和非排他性，一般不能或不能有效通過市場機制有企業(yè)和個人提供，主要由政府提供。公共物品特性：非競爭性、非排他性、外部性。 三、公共管理學的學科特征——與傳統(tǒng)公共行政學的區(qū)別 （1）研究對象與范圍。傳—局限于政府行政機關特別是官僚機構的研究 ???? 公—擴大到其他政府機關（立、司）和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。 （2）公更具跨學科，綜合性的特點。傳—建立在政治學基礎上，公—不同學科。 （3）公將研究焦點由傳的“內部取向”轉為“外部取向”，由重視機構過程和

6、程序研究轉到重視項目、結果與績效研究。 （4）涉及大量公共行政學沒涉及的主題。例：公共物品，公共選擇，政府失敗。。。。。 （5）公既是實證的又是規(guī)范的，傳—局限規(guī)范研究。 （6）公將自身建立在當代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎上，是從這種實踐中產生的新理論范式，反過來成為指導這種實踐的模式，因此，與傳相比，它更具有現(xiàn)實性。 四、21世紀我國公管面臨的挑戰(zhàn) 1，市場經(jīng)濟發(fā)展對我國政府管理提出的挑戰(zhàn) A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端――計劃經(jīng)濟（“命令式經(jīng)濟”）條件下。所謂傳統(tǒng)政府即“全能型政府”：集中配置社會資源，對經(jīng)濟和社會生活全面、微觀、直接干預。 （1）政企不分、政資

7、不分。（2）機構臃腫，效率低下。（3）權力過于集中。（4）政治民主化、科學化、制度化薄弱。 B、轉型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)。（1）建立與完善市場體制。（2）公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革，轉變政府職能。（3）建立一支高素質、廉潔奉公的公務員隊伍。 2，入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn)。（１）入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場化進程。 （２）入世對政府管理的法制化提出了相當高的要求。法律規(guī)則意識淡薄，“上有政策，下有對策”，地方利益至上，阻礙WTO規(guī)則的有效執(zhí)行。 （3）對公務員素質與能力提出了更高的要求。（官員的市場觀念落后;法律意識淡化;競爭意識不強;學習

8、能力不足）。 第二章、公共組織理論 一、公共組織：廣義――就是以管理社會公共事務、協(xié)調社會公共利益關系為目的的組織。既包括政府組織，也包括第三部門組織。狹義――國家機關組織。 二、公共組織的構成要素▲：組織人員、組織目標、職能范圍、機構設置、職位設置、權力與職權、權責劃分、規(guī)章制度、團體意識、組織設計、支持硬件、技術和信息。 三、公共組織的類型▲ 根據(jù)管理公共事務的不同，可分為管理文化、科技、教育、國防、公安、外交等事務的各種公共組織。 （1）按財務－會計標準劃分（有利于加強審計和對公共組織的監(jiān)督），大體可分為六種類型：政府機構、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會

9、。 （2）按公共權力標準分類。 A、強制型公共組織：政府部門。根據(jù)憲法和法律的授權、依靠公共權力對公共事務實行強制性管理。如，納稅人必須接受稅務管理部門的管理。 B、半強制型公共組織：更多依靠市場手段而非行政手段。其強制性在一定程度上是可對抗的，當事人可拒絕裁決。如，仲裁委員會，消費者權益保障委員會，各種行業(yè)協(xié)會等。 C、非強制性公共組織：這類公共組織最大特點是非強制性與服務性。如，各種院校、社區(qū)學校、研究所、基金會、醫(yī)療保健機構、文化和科學技術團體、各種咨詢服務機構。 （3）按權威與等級結構標準分類。 A、古典模型：建立在行政管理等古典組織理論的基礎上，效率是組織追求的首要價值。

10、專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。 特點：①組織具有四個基礎：目標、過程、顧客、領域。 ②對于每個組織而言，上述基礎中必須有一個被賦予優(yōu)先地位。 ③行政部門在最高層次上按主要目標組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標的活動。 ④任何上級公能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在“控制范圍”。 ⑤行政權威和責任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機構。 ⑥垂直領導活動與參謀活動被嚴格加以區(qū)分。 B、官僚模型：其基礎是馬克斯.韋伯創(chuàng)立的官僚理論。在20世紀50年代后的美國得到了充分的運用。官僚組織的基礎是理性―合法權威。認為組織靠非人格化的規(guī)則來管理，理性意味著效率。 特點：①基

11、于職能專業(yè)化的勞動分工。②有明確的職權等級制。③有與任職者和職責相關的規(guī)章制度。 ④有處理工作的程序系統(tǒng)。⑤人與人之間關系的非人格化。⑥雇員的選擇與提升以其技術能力為基礎。 C、第三部門行政模型：系統(tǒng)方法和權變方法的應用。 特點：公共事務由多人的董事會或委員會進行管理；“代理人”政府；不可隨意監(jiān)督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同；不是孤立地處理公共事務。 四、管理層次和管理幅度。 管理層次指公共組織內部縱向劃分的等級數(shù)。一般而言，公共組織具有三個層次，即高層、中層、基層。管理幅度是指一名管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復雜性的重

12、要標志。二者在一定規(guī)模的組織內呈反比例關系。 A、“尖形結構”――管理層次多、管理幅度小的組織結構。 （１）?優(yōu)點：權力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動。 （２）缺點：容易造成信息失真，使高層決策被“走樣”執(zhí)行。 B、“扁形結構”――管理層次少、管理幅度大，其形態(tài)扁平。 （１）?優(yōu)點：信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。 （２）缺點：相對松散，集體行動難度大。 五、公共組織的一般結構形式 1，直線結構。直線結構的特點是單一垂直領導，其結構簡單，領導隸屬關系明確，結構中每一層級的個人或組織只有一個直接領導，不與相鄰個人或組織

13、及其領導發(fā)生任何命令與服從關系。 2，職能結構。職能結構是相關部門在水平方向依職能不同進行分工，再分別對下級部門實施領導的結構。 3，直線—職能結構。直線—職能結構是在綜合直線結構和職能結構基礎上形成的一種組織結構形式。 4，矩陣結構。是完成某項工作為核心，從有關部門抽調人員組成臨時機構來履行工作任務的結構形式。 六、我國政府組織的結構。 （1）縱向結構。也稱為層次結構。它反映行政組織內若干層次中特別是上下層次之間的領導與服從關系。宏觀上分為中央層次和地方行政組織兩大層次。中央層次指中央人民政府一級，地方行政組織的層次劃分有兩級制、三級制、四級制三種類型。微觀上指行政組織內部的工作層

14、次關系。 （2）橫向結構。又稱分布結構，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織構成部門之間分工協(xié)作的來往關系。決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門。 ??在我國，行政組織的橫向結構服務從于縱向結構。 七、行政組織體制的基本類型。 A、根據(jù)行政組織中最高決策權所屬人數(shù)可分為首長制和委員會制。 （1）首長制：又稱為一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。 優(yōu)點：權力集中，責任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務。 缺點：①行政決策大權由首長一人獨攬，導致濫用權力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。②首長

15、個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，不利于對行政事務的周密考察與恰當處理。 （2）委員會制：又稱合議制。是指行政組織的法定最高決策權由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。今天瑞士聯(lián)邦委員會是典型的委員制。 優(yōu)點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權力監(jiān)督。 缺點：責任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。 B、根據(jù)行政組織構成單位的功能和性質可分為層級制和職能制。 （1）層級制：又稱分級制。指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務性質相同，但有隸屬關系，

16、業(yè)務范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 優(yōu)點：①組織系統(tǒng)業(yè)務相通，便于溝通領導。②權力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。 缺點：①上級任務繁雜，往往顧此失彼。②缺乏專業(yè)分工，工作彈性小。③各層級行政首長權力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。 （2）職能制：又稱分職制。指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務性質、職能而平等劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務內容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 優(yōu)點：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。 缺點：分工單位無力進行全局直轄市，責任不明，過細的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無

17、所適從。 C、根據(jù)行政權力的使用特點可分為集權制和分權制。 （1）集權制：指行政權力集中在上級機關，下級機關僅有有限的裁量權，須依靠上級機關的指令辦事的組織體制。這種體制下，高層的機關往往包攬較多的事務決策。 優(yōu)點：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內實行一致標準，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。 缺點：節(jié)制過嚴，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時處理行政事務，機關及個人也容易導致獨裁和長官意志。 （2）分權制：指下級組織在其管轄范圍內有較大裁量權，上級組織不予干涉的組織體制。 優(yōu)點：①各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長處理事務，行政措施緊貼實際，能適應客觀環(huán)

18、境的變化。②各層級有自己的權力和責任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性。 ③可防止上級組織和個人的獨斷行。 缺點：①權力過于分散，上級組織的目標、意圖難以實現(xiàn)，上級反受下級牽制。②下級組織機關彼此分離，中央無力調控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。 D、根據(jù)行政組織中同一各部門所受的指揮和控制可分為完整制和分離制。 （1）完整制：又稱集約制或一元統(tǒng)屬制。是指行政組織中同一層級的各個機關受一個機關或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。 優(yōu)點：權責集中分明，組織結構簡單統(tǒng)一，機構之間分工合作好，有利于領導機構的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。

19、 缺點：行政首長權力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風。 （2）分離制：又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制。指同一層級的各機關，受兩個以上的機關或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。 優(yōu)點：行政機關獨立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務能夠采取有力的措施。 缺點：機構間協(xié)調合作有一定難度，個別部門的獨自行動可以造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。在實踐中，分離制迎合了多元化社會的需要，然而行政組織各部門密切合作，是提高行政效益的基本前提，因而完整制更多被采用。 八、組織沖突與協(xié)調▲▲ 1，組織沖突。指組織間行為的“不合轍”。最常見的組織沖突有三種形式：

20、 （１）目標與顧客的沖突。當目標導向型和顧客導向型的組織發(fā)生關系時易產生沖突，組織內部的目標與顧客因素也會產生沖突。 （２）功能與領域的沖突。如，中央要求對其在地方的下屬部門加強管理，但地方則希望對其實行屬地管理。即“條條”與“塊塊”的沖突突。 （３）目標間的沖突。組織目標的每次變動、不同組織的目標發(fā)生交叉時易發(fā)生。 2，組織協(xié)調?？煞譃樗絽f(xié)調與垂直協(xié)調兩類。 A、水平協(xié)調：組織間水平方向上的合作。主要的方式： （1）利益相關的組織通過協(xié)商達成協(xié)議，以明確相互間的邊界。 （2）在共同參與的領域，成立諸如機構間委員會這樣的組織進行協(xié)調，推動合作。 （3）根據(jù)組織領導準則，指定某

21、個機構來協(xié)調特定范圍內所有組織的活動。 （4）建立一定的決策程序，使利益相關組織都有機會對其中任何組織的提議進行審議。 B、垂直協(xié)調：依靠組織的等級權威來完成協(xié)調，是上級對下級組織沖突進行的協(xié)調。但是在同一層次組織數(shù)量眾多時，沖突的范圍將超出上級的仲裁能力，并且，每個組織與它們共同上級的溝通將大大減少，沖突問題也會變得嚴重而無法解決。 九、公共行政人員行為。 A、“成人發(fā)展模型”。B、“文化行為模型”。C、“政治行為模型”。 十、組織環(huán)境的基本構成因素▲ （1）政治環(huán)境：對公共組織行為加以規(guī)范和引導。其基本要素包括政治體制、政治權力、國家結構、政府機構、政黨制度、公共政策。 （2

22、）經(jīng)濟環(huán)境:對公共組織動機和行為有重要決定作用。其基本要素包括經(jīng)濟體制、經(jīng)濟利益、經(jīng)濟實力、產業(yè)結構。 （３）文化環(huán)境: 文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，文化環(huán)境對公共組織的影響相對政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境而言較遲緩,但是作用時間更長,組織變革必須在文化延續(xù)過程中進行。包括認知、價值、意識形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)。 （４）技術環(huán)境：制約著組織管理和活動方式方法。包括經(jīng)驗技術、實體技術、知識技術。 十一、公共組織的生命周期▲：說明組織的產生、成長和最終衰落的情況。包括產生階段、集體化階段、規(guī)范化階段和精細階段。 十二、組織變革過程?！ㄖ攸c） A、目標。（1）提高組織適應環(huán)境的能力。（2

23、）提高公共組織的工作績效。（3）使公共組織承擔更多的公共責任。 B、 環(huán)節(jié)：（1）對危機的感知，即組織成員意識到組織變革的必要性。(2)變革方向的確定,即通過分析環(huán)境變化，確定組織變革的目標及方案（3）變革，即變革方案的實施，對變革所影響到的成員進行溝通，推行新的組織觀念、制度和行為模式。（4）監(jiān)督調整，即根據(jù)變革進程調整相關措施，并將變革成果國定下來，實現(xiàn)新行為模式的“內在化”。 十三、組織變革趨勢（從三個方面展開） （１）著眼于知識經(jīng)濟時代組織特征及內部個體作用的變化。“學習型組織論”――新的組織所依賴的技術不以機器為基礎，而以知識為基礎，它設計是用來處理知識和信息的，組織成員的首要

24、任務不是為了追求單一的效率，而是如何識別和解決新的問題。 （２）著眼于組織結構的變化。“無縫隙組織論”、“網(wǎng)絡組織論”、“虛擬組織論”。 （３）著眼于組織功能的變化。“政府再造”論給出了關于完美政府組織的答案。 第三章、政府改革與治理 一、治理與統(tǒng)治的關系 治理是對合作網(wǎng)絡的管理，又可稱為網(wǎng)絡管理或網(wǎng)絡治理。指的是為了實現(xiàn)和增進公共利益，政府部門和非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作，在相互儲存的環(huán)境中分離公共權力，共同管理公共事務的過程。其實質是種合作管理。統(tǒng)治則主要指傳統(tǒng)的以階級斗爭為特征的管理。 A、治理與統(tǒng)治的相同點：二者追求的目標相同，都需借助公共維持社會秩序和處理公

25、共事務 ，以促進公共利益的最大化。 B、二者的異。（１）管理的主體不同。統(tǒng)是政府壟斷公共事務管理的活動;治理是政、企、社會團體和個人等公共活動者共同處理公共事務的活動。 （２）管理的客體不同。與統(tǒng)治相比，治理地對象更多，范圍更廣。治理除了要處理公共問題、管理公共資源外，還涉及人群較少的集體事務（如，公共池塘資源）。 （３）管理的機構不同。統(tǒng)治的機制是控制;治理的機制是信任。 （４）管理的手段不同。統(tǒng)治是強制性方式（行政、法律、軍事手段）;治理是新的管理工具（合同釙包、內部市場、公共哲學、政策社區(qū)）。 （５）管理的重點不同。統(tǒng)治以滿足統(tǒng)治階級的利益為出發(fā)點，強調國家的作用、官僚組織的能

26、力;治理以滿足公民的需求為出發(fā)點，強調國家與社會、政府與市場、私人領域與公共領域的合作。 二、網(wǎng)絡治理的實踐模式（結合87頁圖3-1） （1）全球治理：為了維持正常的全球秩序，國際社會通過有約束力的制度安排，對全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國際共同財產等公共事務的合作管理。 特點：①治理主體是世界范圍的公共行動者。②治理客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題，包括公益問題和公害問題。③治理機制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公務事務的制度安排。 （2）民族國家的治理：特指在民族國家的范圍內對政府主導的公共物品供給過程的管理。政府部門除直接提供某些公共

27、物品外，還要動員和利用各種社會力量來組織公共物品和服務的生產。 這些合作網(wǎng)絡主要有三種表現(xiàn)形式： ①政府間合作網(wǎng)絡：污水處理、廢物排放、公共交通、供水供電。 ②政府項目執(zhí)行網(wǎng)絡：通過服務網(wǎng)絡來執(zhí)行供給項目，不必通過科層制度親自提供。 ③公私合伙網(wǎng)絡：通過財政補助、特許經(jīng)營權、公私合營企業(yè)等來吸納民間資源和社會力量共同承擔公共事業(yè)責任。 （3）社區(qū)治理：是對社區(qū)合作網(wǎng)絡的管理。社區(qū)部門經(jīng)常通過以下幾種方式來提供公共服務 ①志愿服務。②利用各種NPO和私營機構來整合社區(qū)的公共服務資源。 ③消費者控制。其優(yōu)點：第一，更能制定符合成員需求的政策。第二，推動社區(qū)成員參與社區(qū)發(fā)展計劃，使

28、公共服務直接處于社區(qū)民眾監(jiān)控之下。 三、網(wǎng)絡治理的多重困境▲ （1）可治理問題。①合作與競爭的矛盾。②開放與封閉的矛盾。③原則性與靈活性的矛盾。 （2）合法性問題。指在相互依賴的環(huán)境下，社會公眾對民主政治的認同危機。合作網(wǎng)絡的有效運作是提高政治系統(tǒng)合法性的一種途徑和工具。 （3）有效性問題。治理能力與治理需求之間的差距是產生有效性問題的直接原因。通過以下途徑可提高合作網(wǎng)絡的治理能力：①明確網(wǎng)絡的能力限度――“有所為有所不為”。②開發(fā)新的管理工具。③培養(yǎng)網(wǎng)絡的管理者。④相互尊重與理解。 （4）責任性問題。由于政府部門與非政府部門共享權力、分擔責任，帶來公私界限模糊、責任認定困難的問題，

29、公共行動者互相推諉、轉嫁責任成為可能。合作網(wǎng)絡要想進一步發(fā)展，就必須認真建構和完善責任機制，以增強網(wǎng)絡的責任性和回應性，可以從以下幾個方面來強化：①加強行政化理建設，重塑職業(yè)主義精神。 ②完善公共責任制度，確保公民權利實現(xiàn)。③政府特殊的責任定位――確立合意，保持社會的凝聚力;“元治理”角色，即采取最后補救措施重塑合作網(wǎng)絡。 四、西方各國政府改革的背景和原因 （1）經(jīng)濟和政治因素在將改革提上議事日程上起了決定的作用。石油危機后經(jīng)濟蕭條，福利國家不堪重負（2）經(jīng)濟全球化的出現(xiàn)是當代西方政府改革的一個推動力。 （3）新技術革命（信息革命）當代西方政府改革的一種催化劑。 （4）傳統(tǒng)的官僚體制

30、的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當代西方新公管運動興起的另一個動因。 五、當代西方政府改革的主要內容及措施 （1）政府職能的優(yōu)化。 （2）公共服務的市場化、社會化。在實踐中主要采取以下形式：①政府業(yè)務合同出租②以公補公，打破政府壟斷，建立政府部門與私營企業(yè)的伙伴關系③公共服務社會化（3）分權。（4）引入現(xiàn)代化管理技術。（5）人力資源管理改革。西方發(fā)達國家采取的主要措施有：①放松管理，增強靈活性②公管者的非職業(yè)化③績效評估以及靈活的付酬制度（6）機構的重組。 六、治理的新模式：效率驅動模式、小型化與分權模式、追求卓越模式 七、歷次機構改革成就、經(jīng)驗和教訓（了解） A、成就：（1）對于

31、政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共識。（2）機構和人員膨脹勢頭得到了有效的抑制。（3）政府職能轉變邁開實質性步伐，政府管理體制和運行方式創(chuàng)新力度加大。（4）政府間關系的理順，政府與企業(yè)、社會、市場的關系調整有很大進展。（5）國家公務員制度的基本框架確立，依法治國、法治行政觀念開始深入人心。 B、經(jīng)驗：（１）堅持以適應社會主義市場經(jīng)濟體制為改革的目標。（２）堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則。（３）堅持積極穩(wěn)妥的方針。（４）堅持機構改革與干部人事制度改革相結合。（５）堅持統(tǒng)一領導、分級負責、實事求是、因地制宜。 C、缺陷：（１）政府改革的被動適應性遠遠大于主動地前瞻性。（２）政府改革視

32、角的偏狹（３）缺乏對政府改革理論上的反思（４政府改革孤立與政治和社會系統(tǒng)（5）效率主義改革典范的局限 第四章、政府間關系 一、政府間關系：指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡關系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關系，也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關系的非同級政府之間的關系。 二、國內政府間關系研究的成就與不足 成就：首先，中央與地方關系的研究一直受到我國學者的重視。其次，近來興起的區(qū)域經(jīng)濟學中，對政府間的橫向關系給予了一定的關注。最后，在分析方法上也不斷得到豐富。 不足：（1）主要限于中央與地方關系的研究，政府間其它脈絡關系關注少（橫向、交叉）。

33、 （2）側重經(jīng)濟關系，對政府間的政治與行政關系分析少。 （3）分析方法以實證研究為主，理論分析不足，尤其是對政府間關系的模式分析至今仍是一個空白。 三、西方政府間關系的若干模式：拉焦爾模式、賴特模式、羅斯構想、松村歧夫模式、羅茨模式 四、西方政府間關系發(fā)展的新趨勢――網(wǎng)絡模式的出現(xiàn) （1）政府間關系等級制色彩的弱化:一是大都市區(qū)管轄單位的碎片化;二是城市地位上升改變了城市與州和聯(lián)邦關系。 （2）中央與地方的分權傾向：增加地方自主性的方向發(fā)展，改變地方過分依賴中央的局面，使政府間的資源分配更趨平衡，以提高相互依賴的程度。 （3）地方政府間的合作現(xiàn)象日漸普遍：尋求合作，追求更大利益。

34、 五、中國政府間關系的現(xiàn)狀與改革　▲▲ （一）中國政府間關系的傳統(tǒng)模式：等級控制模式 這一模式下，政府間關系特征如下： （１）政府間的結構關系上，主要體現(xiàn)為層級隸屬關系―金字塔：中央與地方職能高度一致，無明顯分工。 （２）在政府間的權力分配上，實行中央高度集權。①財政管理體制中：中央集中絕大部分財政資金，完全控制地方預算資金使用范圍和方向。②事務管理權限：命令和執(zhí)行、控制與被控制。 ③干部管理權限：中央對地方干部的任免、提拔、審查和懲處進行全面管理和控制。 （３）在政府間的橫向關系上――阻隔多而聯(lián)系少。原來有兩點：①缺乏合作的內在動力與需求，“條條管理”排擠“塊塊管理”。②缺乏合

35、作的物質基礎，地方政府缺乏資源控制在中央各部門。 （二）中國政府間關系的新近發(fā)展：網(wǎng)絡模式的端倪 A、政府間關系等級制結構的變化。 （１）準層級大大減少――為政府間組織結構的扁平化奠定基礎，密切各級政府間的直接聯(lián)系。 （２）城市尤其是中心城市的發(fā)展對等級制結構產生重大影響。 B、地方分權改革。改革在總體特征上呈現(xiàn)出地方分權的傾向，使政府間的關系出現(xiàn)了根本性的變化。 （１）?中央與地方經(jīng)濟關系調整中的權力下放――“簡政放權”、“放權讓利”。①在財政權力方面，逐步擴大地方財政自主權――分稅制。②在經(jīng)濟管理權限方面，中央將其下放到地方政府。 （２）?中央與地方政治關系調整中的地方擴權：

36、行政管理權限、干部人事制度、行政領導體制。 C、橫向聯(lián)系的擴展：改革前，企業(yè)與地方政府缺乏追求地區(qū)比較利益與發(fā)展地方經(jīng)濟的熱情，地區(qū)經(jīng)濟與國民經(jīng)濟缺乏活力。 （１）地方政府橫向聯(lián)系的類型：省區(qū)間的經(jīng)濟協(xié)作區(qū)、省區(qū)毗鄰地區(qū)的合作、省區(qū)內合作、城市經(jīng)濟技術協(xié)作網(wǎng)絡。 （２）地方政府橫向聯(lián)系的典型案例：西南協(xié)調會、金三角區(qū)。 （３）地方橫向聯(lián)系對政府間關系的影響。①增加了地方政府之間的相互依賴性。②中央與地方的博弈格局由一對一為主轉向以一對聯(lián)合體的博弈為主。 六、我國政府間關系的進一步調整 （1）必然性：信息技術的迅猛發(fā)展、民主意識的強烈覺醒和市場經(jīng)濟發(fā)展的內在需求，使得傳統(tǒng)的等級制模式

37、的政府間關系已很難適應新的變化要求。 （2）措施。①簡化政府組織間的層級結構――有步驟地向三級制乃至二級制過渡。②地方合理的分權――財政、人事以及事務管理權限。③加強橫向合作――“上有政策、下有對策”及地方保護主義問題的解決。 （3）走向一種網(wǎng)絡模式的中國政府間關系：以扁平化的組織結構、政府間的分權與相互合作為特征。首先，在未來的發(fā)展中，政府間的組織結構將不再以科層體系為基礎，而是建立在與信息社會相適應的網(wǎng)絡組織之上。其次，政府間的關系將從單向依賴走向相互依賴。最后，地方政府間的合作關系會更加密切，合作的方式和領域都將向縱深發(fā)展。 第五章、政府作用 一、現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的政府行為模式――

38、五種角色▲（重點） （1）公共物品的提供者。 A、公共物品：指那種能夠同時供許多人享用的物品，并且供給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化。 B、why？①因為公共物品消費的非排他性，以價格機制為核心的市場不能使得生產和供給達到最優(yōu);靠個人間的直接交易去解決公共物品的供給問題，由于成本太高而得不償失。②由于投入多，效益低而使私人經(jīng)營部門不愿或無力生產、提供;或容易造成壟斷。 （2）宏觀經(jīng)濟的調控者。 ①市場機制不能解決宏觀經(jīng)濟總量或總供給與總需求之間的平衡，須靠政府的財政政策和貨幣政策減緩經(jīng)濟周期波動，抑制通貨膨脹。②市場機制不能解決國民經(jīng)濟的長期發(fā)展問題，其調節(jié)

39、具有短期性。 ③市場機制難以調整和優(yōu)化產業(yè)結構。 （3）外部效應的消除者。 ①外部性的存在無法通過市場機制解決，政府通過補貼或直接的公共部門的生產來推進積極性的產出，通過直接的管制來限制消極外部性的產出。②外部性是指個人的效應函數(shù)或企業(yè)的成本函數(shù)不僅依存于自身所能控制的變量，而且依賴于其他人所能控制的變量，這種依存關系又不受市場交易的影響。 （4）收入及財產的再分配者。市場經(jīng)濟可較好解決效率問題，但無法解決公平問題。 ①市場經(jīng)濟不能自動達到社會收入分配方面的公平與協(xié)調，帶來收入分配不公現(xiàn)象，即使市場作用發(fā)揮較好的地方，分配的結果可能也不是按照社會所接受的標準去實現(xiàn)。②無法解決全社會范

40、圍的社會問題。 （5）市場秩序的維護者。①建立和健全市場運行所需的各種法規(guī)和制度，并監(jiān)督其實施。 ②制定和實施各種反壟斷法和反不正當競爭法。③培育和完善市場體系。 二、市場經(jīng)濟條件下（尤其是轉型期）我國政府的八大角色 （1）加強市場經(jīng)濟法制建設，創(chuàng)立平等競爭的市場秩序與環(huán)境。 （2）深化企業(yè)制度改革，造就市場經(jīng)濟的微觀主體――現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。 （3）培育和完善各類市場，形成開放競爭的市場體系。①條塊分害。②價格體系理順。 （4）依靠宏觀調控手段，保證社會經(jīng)濟的穩(wěn)定與增長。 （5）參與某些經(jīng)濟領域的資源分配，充當公共物品的提供品。 （6）制定并實施分配與再分配政策，形成

41、收入與財產公平分配機制。①收入的分配與再分配政策。②社會保障制度改革。③促進社會中介組織的發(fā)展。④建立與完善社會性的服務體系。 （7）擴大對外開放，加強國際經(jīng)濟合作。（8）轉變職能與精簡機構，實現(xiàn)政府自身的革命。 三、政府失敗現(xiàn)象的表現(xiàn)、類型及成因▲（重點） A、公共政策失效或失誤――主要原因來自公共決策過程本身的復雜性和困難以及現(xiàn)有公共決策體制和方式的缺陷。 （1）社會實際并不存在作為政府公共政策追求目標的所謂公共利益?！鞍⒘_的不可能性定理”：試圖找出一套規(guī)則或程序，來從一定的社會狀況下的個人選擇順序中出符合某些理性條件的社會選擇順序，一般是辦不到的。（2）即使現(xiàn)實中存在著一些大家利

42、益比較一致的情況，現(xiàn)有的各種公共決策體制及方式（投票規(guī)則）因其各自的缺陷而難以達到最優(yōu)化或最理想的政策。（3）信息的不完全、公共決策議程的偏差、投票人的“近視效應”、沉淀成本、先例等對合理決策的制約。（4）政策執(zhí)行上的障礙。 B、公共物品供給的低效率。導致公共機構提供公共物品低效率尤其是官僚機構低效率的主要原因有: （1）公共物品的估價或評價上的困難。（2）公共機構尤其是政府部門壟斷了公共物品的供給，缺乏競爭機制。（3）政府機構及官員缺乏追求利潤的動機。（4）監(jiān)督機制的缺陷。 C、內部性與政府擴張。公共機構尤其是政府部門及其官員追求自身的組織目標或自身利益而非公共利益或社會福利，這種現(xiàn)象

43、被人們稱為內在效應或內部性。 D、尋租及腐敗。 （1）在現(xiàn)在尋租理論中，一切利用行政權力大發(fā)橫財?shù)幕顒佣伎梢苑Q為尋租活動，租金則泛指政府干預或行政管理市場而形成的級差收入，一切市場經(jīng)濟中行政管制都會創(chuàng)造出這種差價收入即租金。 （2）特點：利用程種合法或非法的手段以獲得扔胩租金的特權。（3）尋租的危害：①使資源配置扭曲，是資源無效配置的一個根源。②是種非生產性活動，不增加任何新產品或新財富，只是改變生產要素的產權關系。③導致不同政府部門及官員爭權奪權，影響政府聲譽和增加廉政成本。④妨礙公共政策的制定與執(zhí)行過程，降低行政運轉速度甚至危及政權穩(wěn)定。 四、政府失敗的糾正及防范 1，改革公共決

44、策體制及政治制度。①進行立憲改革。②對政府的財政過程尤其是公共支出加以約束。③完善表達民主的方式以及新的政治技術。 2，用市場力量改進政府效率。尼斯卡寧。①在政府內部重新確立競爭機制。②在高層行政管理者中恢復發(fā)揮個人積極性的制度。③更經(jīng)常地采用由私營企業(yè)承擔公用事業(yè)的政策。 政策分析學者韋默和維寧。①解放市場。②促進市場。③模擬市場。 五、政府失敗論的啟示 （1）必須高度重視市場經(jīng)濟條件下政府干預行為的局限性及限度問題。 （2）必須隨市場經(jīng)濟發(fā)展及經(jīng)濟體制改革，及時進行政治－行政體制改革。 （3）必須在政府機構中引入競爭機制，用市場的力量改進政府的工作效率。 （4）必須加強公共決

45、策和政府管理的法制化建設，盡快實現(xiàn)依法行政、依法治國。 （5）反腐敗必須釜底抽薪，從體制和制度的創(chuàng)新上下功夫，從根本上消除尋租及腐敗滋生的土壤與條件。 第六章、公共政策 一、公共政策在公共管理中的地位和作用 1，公共決策是公共管理的起點 2，公共政策是公共管理履行各項功能的基礎 3，公共政策貫穿于整個管理過程的始終 二、公共政策的特征▲ 公共政策具有以下四個基本特征 1，公共政策由特定的主體，即由國家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團體所制定及執(zhí)行。 2，公共政策具有特定的價值取向，要實現(xiàn)特定目標或目的，政策主體尤其是執(zhí)政黨和政府總是試圖通過制定和執(zhí)行政策來實現(xiàn)自己的價值目標。

46、3，公共政策是政府為解決特定社會問題以及調整相關利益關系而采取的政治行動，是與謀略、法令、措施、辦法、規(guī)定等密切相關的政治行為。 4，公共政策是一種行為準則或行為規(guī)范。 三、公共政策的本質及功能▲ 1，公共政策集中反映或體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志和愿望，是執(zhí)政黨。國家或政府進行政治控制或階級統(tǒng)治的工具或手段。2，公共政策作為執(zhí)政黨、國家或政府的公共管理手段，服務于社會經(jīng)濟的發(fā)展和文化的進步。3，公共政策作為分配或調整各種利益關系的工具或手段，是各種利益關系的調節(jié)器。 四、公共政策的種類 1，分配性的、調節(jié)性的、自我調節(jié)性的和再分配性的政策。2，總政策、基本政策和具體政策。 3，政治的

47、、經(jīng)濟的、社會的和文化的政策。 五、公共政策系統(tǒng)的構成（考過）▲ 1，信息子系統(tǒng)。信息子系統(tǒng)在公共決策活動中的主要作用是：①信息的收集。②信息的加工處理。 ③信息的傳遞 2，咨詢子系統(tǒng)。咨詢子系統(tǒng)在制定活動中的主要作用是：①政策問題分析②政策未來預測③方案設計及論證④其他政策相關問題的咨詢⑤參與政策評估并反饋信息。 3，決斷子系統(tǒng)。決斷子系統(tǒng)在公共決策過程中的主要作用是：①提出相關的政策課題②考慮政策目標的確立③組織政策方案的設計④負責政策的最終決定。 4，執(zhí)行子系統(tǒng)。執(zhí)行子系統(tǒng)在公共決策活動中的作用是：①為政策方案或項目的執(zhí)行做好準備②從事指揮、溝通、協(xié)調等方面的活動③分析和總結

48、執(zhí)行情況。 5，監(jiān)控子系統(tǒng)。主要作用在于：①確立政策執(zhí)行的準繩和規(guī)則，提供檢查執(zhí)行情況的依據(jù)②監(jiān)控政策執(zhí)行情況③反饋政策執(zhí)行情況。 六、公共政策主體：立法機關、行政機關、政黨、利益集團、思想庫、大眾傳播媒介、公民（選民）。 七、我國公共政策系統(tǒng)及其運行的優(yōu)化▲▲▲ （一）公共決策的科學化。1，建立健全公共決策系統(tǒng)。2，遵循科學的決策原則。信息原則、預測原則、程序原則、可行性原則、民主集中原則。3，提供決策者和參與者的素質。加強決策者集體的班子建設；提高參謀咨詢人員的業(yè)務素質；提高信息人員素質。 （二）公共決策的民主化。1，把民主機制引入決策系統(tǒng)，營造良好的決策氛圍。2，重視發(fā)揮參謀咨

49、詢人員在決策中的作用。3，提高政治生活透明度，實現(xiàn)決策目標的民主化。 （三）公共決策的法制化。1，理順公共決策主體關系，完善決策規(guī)則。具體措施有：黨政分開、理順黨委對決策的領導權與人大的最高決策權的關系、處理好人大與政府的相互關系、人大在監(jiān)督政府決策時，應切實加強與政府的聯(lián)系，了解政府的實際工作情況，促使政府決策的合法性、合理性和可行性。 2，決策程序法制化。應加以規(guī)范的程序有：調查程序、方案設計程序、可行性論證程序、社會交流程序、政策合法化程序。3，充分發(fā)揮決策監(jiān)控子系統(tǒng)的作用。 第七章、公共部門績效評估 一、公共部門績效評估的原因和背景▲▲ 1，公共部門績效評估的興起與社會科學的

50、發(fā)展緊密相關。 2，財政壓力是公共部門績效評估興起的重要動因。 3，新的管理理念是公共部門績效評估興起的理論基礎。 4，競爭的挑戰(zhàn)是公共部門績效評估興起的主要推動力。 5，政府政策的推動和支持也促進了公共部門績效評估的發(fā)展。 二、績效管理：是指為了達到組織目標，通過持續(xù)開放的溝通過程，形成組織目標所預期的利益和產出，并推動組織和個人做出有利于目標達成的行為。 三、公共部門績效評估的類型 A、從評估機構的地位上看，可分為內部評估和外部評估。 （１）內部評估最大的優(yōu)點在于評估的主體本身就是公共部門內部的決策者、管理者和工作人員，對該組織有更詳盡的了解，他們在持續(xù)的長期的方案評估中更

51、有優(yōu)勢。但是作出客觀評價較難。因為： ①評估往往附著些自利行為，如避免暴露缺陷。②帶有局部利益，易有片面性，有濃厚的主觀色彩。 ③是項復雜而精細的工作，需評估者系統(tǒng)掌握有狀的理論知識，并熟悉某些專門的方法和技術。 （２）外部評估者更為客觀，客觀性使其易成為有效的調停者;更有可能質疑組織的基本前提;會花費更多時間。但是獲取資料困難。 B、從評估的對象上看，可分為個人績效評估和組織績效評估。 （１）個人績效評估有利于管理層與雇員溝通組織的目標和目的，能激發(fā)雇員的工作潛力、責任感與緊迫感。（２）開始以組織績效評估為核心，個評以促進整個組織的績效為前提。 C、從評估的目標來看，可分為管理與

52、改進型評估、責任與控制型評估、節(jié)約開支型的評估。 四、公共部門績效評估的意義 開創(chuàng)了當代公共部門吸收、借鑒私營部門管理方法與經(jīng)驗的先例，為政府改革實踐和公共管理理論研究提供了新的視野，在相當程度上帶來西方國家政府管理效率的提高和管理能力的增強，各種社會的危機和矛盾得到相對緩和。 （１）績效評估是公共管理的必要手段。 （２）提高了公共部門績效的動力機制。①有于實現(xiàn)和落實政府責任。②有助于提高公共服務供給的質量和效率。③有助于改進政府公共部門與社會公眾之間的關系。 （３）有利于政府信譽和形象的提高――是從“暗箱操作”到“陽光行政”的重要途徑。 ①有助于政府合法性和合理性的鞏固強化。②控

53、制、監(jiān)督政府的供給。 （４）績效評估是一種有效的管理工具。①可用作一種誘因機制。②進行資源配置的重要手段。 ③診斷組織發(fā)展的有力措施。 五、公共部門績效評估的要素 A、績效評估的目標。 （１）?績效評估最根本的目的是評價公共部門的行為活動和運營狀況，審查公共組織對資源的利用及所取得的成績，以期向公眾證明公共資金得到合理和富有效率和效力的使用，從而維護公共部門的存在的合法性。（２）目標：①提高組織績效。②明確責任制。③增收節(jié)支。 （３）實現(xiàn)：需制定步驟清晰的計劃時間表，建立績效追蹤和控制系統(tǒng)，設計出能有效評價成功與否的評估指標體系，不斷地對組織績效進行評價和分析。 B、績效評估的途

54、徑。（１）自上而下或自下而上進行;全面推進或漸進式推進。（２）自上而下――用實驗性的方法，側重于評估技術的有效性、可靠性、同質性。自下而上――更多強調協(xié)調合作。 ?C、績效評估的制度安排：指評估中各部門的地位和角色的安排。 （1）財政和預算部門。（2）在現(xiàn)有部門內部建立專家管理機構――起思想庫的作用。 （3）培訓制度――幫助組織成員轉變觀念態(tài)度。 D績效評估的信息系統(tǒng)：包括確定評估的內容、績效評估信息的審核與評價制度、績效信息的使用機制。 六、績效評估的程序 解決好四個前提，即確定決策者的需要、明確問題的性質與范圍、制定有效目標和制定全面的考核辦法。包括四個步驟。確立目標、實施評估

55、方案、審查評估結果、修正目標和實施方案。 （１） 績效評估的整體規(guī)劃。 ①確定決策者的需要②明確項目問題的性質和范圍③制定被評估項目有效目標④制定全面的考核方法。 （２） 確定有效評估的標準。 ①有效性/準確性。②可理解性。③時效性④不鼓勵與目標相背的行為的潛在性。⑤唯一性。⑥資料收集的成本。⑦可控制性。⑧廣博性。 （3）績效評估的評價標準和說明性指標 1，4E標準。經(jīng)濟/成本標準、效益/質量標準、效率/生產力標準、公平標準。 2，根據(jù)評價標準而定的一些徇指標。 ①工作量完成的指標。②實際的單位成本與工作量標準的比率指標。③效率衡量和效果質量相結合的指標。④資源利用指標。⑤生產

56、力指數(shù)。⑥成本－收益的比率指標。⑦綜合性的績效指標。 （4）績效指標設立中的幾個問題 人均成本是指用服務的總人口除以服務的總成本的結果。好的績效指標包括：界定清楚而有一致性；必須和組織的需求及目標有；被評估的人或組織不可影響績效指標的運作；廣博性和一定的范圍；使用的信息正確和廣泛；必須為組織的各級人員所接受，符合組織文化。 （5）資料收集的方法。利用官方的記錄；培訓觀測者的方法；工作標準方法；公眾/顧客意見調查；特別的資料收集方法。 七、公共部門績效評估面臨的困難▲▲ （1）公共部門的產出難以量化。①“非商品性產出”，對其數(shù)量上的正確測量帶來技術上的困難。②無法取得可比較的成本或收益

57、數(shù)據(jù)（無競爭單位）。③即使可量化，以量化形式表現(xiàn)績效不適宜。 （2）目標缺乏準確性。①絕大多數(shù)體制中存在多重的甚至相互沖突的目標。②目標常具有抽象性和籠性。 ③目標過大過高難以達到，評估的實際操作困難。 （3）績效標準指標的難確定性。①與品質有關的指標難以制定。②功能相同的公共組織地區(qū)性、規(guī)模、大小均有差異性，以同樣指標衡量，有失公平。③主觀判斷的片面性。 （4）評估信息系統(tǒng)的不健全。①信息收集困難。②信息溝通障礙。 （5）管理者與評估者的對立。 八、改進公共部門績效評估的途徑 （1）引入公民參與機制。①幫助公共部門以民眾的需求目標為動作和努力導向。 ②公民充當問題架構者，幫助

58、政府機構辦公室重要問題，提出解決方案。 ③可將事實與價值取向相結合，增加指標體系的社會相關性。 （2）爭取高層的支持和承諾：使績效評估更具合法性和有效性。 （3）建立績效信息系統(tǒng)，保證評估準確和有效。①組織專門力量收集信息。②建立評估信息的傳遞網(wǎng)絡。③充分利用電子計算機和現(xiàn)代通信技術。 （4）充分利用電子政府的新載體來改善公共部門績效評估。 九、我國公共部門績效評估事業(yè)的發(fā)展 A、我國公共部門績效評估的現(xiàn)狀。 （１）在績效評估理論與方法的研究上取得一定成就。 （２）在評估實踐方面已取得一定經(jīng)驗。政府有狀部門和機構陸續(xù)開展了一些針對政府政策、發(fā)展規(guī)則、計劃等項目的評估工作，但是評

59、估水準不高;已出現(xiàn)一些專門評估機構，但是水準亦不高。 （３）開展政府績效評估的社會環(huán)境正在形成。①社會主義民主政治取得重大進展。 ②人民群眾參與國家管理的積極性日益增強。③公務員對自身的績效評估也較為熱衷。 B、我國公共部門績效評估存在的問題?！? （１公共評估項目本身存在的問題：①缺乏系統(tǒng)理論指導，實踐中具有盲目性②手段與效果缺乏邏輯性 （２）公共管理部門內部存在的問題。①決策者和管理人員抑制評估。②資金投入不足。 ③伴隨批評與改革，因此沒被公共管理部門有效利用，反而對其貶低與否定。 （３）績效評估技術上的問題：①無法建立一套完善的公共部門績效評估的指標體系和方法。 ②相關配

60、套措施不完備。③評估方法單一。 C、推進我過績效評估事業(yè)的途徑：思想認識、組織形式、管理辦法、人才培養(yǎng)。 （１）加強宣傳，提高對績效工作意義的認識。 （２）加強績效評估立法工作：確立績評地位;樹立績評權威性;頒布績評工作的制度和規(guī)范。 （３）建立健全合理有效的評估體制。（４）培養(yǎng)評估人才以適應評估發(fā)展的需要。 （5 ）政府績效評估的成功還需要建立一個完善的信息系統(tǒng)，進行及時的信息收集、分析，現(xiàn)代信息技術的應用為此提供了技術上的支持。 第八章、人力資源管理 一、傳統(tǒng)的人事管理與人力資源管理的區(qū)別（人力資源管理新在何處、當代人管的基本精神）▲ （1）人資管將員工視為組織的最重要

61、的資源，強調人事與組織發(fā)展戰(zhàn)略之間的相互作用。 （2）人著眼于未來，注重人力資源的預測、規(guī)劃和開發(fā);傳關心眼前，為企業(yè)補充人員、培訓職工、發(fā)放工資、解決勞資糾紛。（3）人管的范圍更廣泛，內容更豐富。 （4）人管的體制及方式更加靈活，特別重視培養(yǎng)職業(yè)的認同感和責任感及自我管理能力;傳則體制僵化，缺乏應變能力，將人作物管理。 二、公共部門人資管的特征 （１）關于人的假定上。傳統(tǒng)人事管理視人為成本;人資管視人為資源。 （２）在管理原則上。傳統(tǒng)人事管理以事為中心;人資管以人為中心，人的因素是第一位的。 （３）在管理方法上。傳是強制性，被動型的“管家式”管理;人實行主動開發(fā)型、有預見性的方式

62、,強調定性與定量結合,心測與量化并重。 （４）在管理內容上。傳為本組織招募新人，填補空缺;人注重全社會人力資源的開發(fā)與利用。 （５）在管理部門的地位上。傳視其為非生產、非效益部門，地位較低，從事管理的人員進不了決策層;人咨詢專業(yè)技術的中樞性機構，管理者進入高層領導。 （６）在對邊公務人員的管理上。傳采用同一管理模式，運用同樣管理手段;人致力于公共人力資源的開發(fā)利用，重視現(xiàn)代國家公務員制度的建立與完善。 三、人力資源管理模式在我國公共部門的推廣 A、人力資源管理模式對我國人事管理體制的影響：將有力地推動我國干部人事制度的全面改革以及公務員制度的完善，加快我國公共部門人力資源的開發(fā)利用步

63、伐，提高行政管理水平，促進我國社會經(jīng)濟的全面進步和發(fā)展。 （1）人資管觀念和模式的引入有助于我國人事管理體制的創(chuàng)新，推動我國傳統(tǒng)的高度集中統(tǒng)一的人事管理體制向現(xiàn)代化的靈活高效的新體制轉變。 （2）…可以加快我國人事管理方式的更新,盡快實現(xiàn)由傳統(tǒng)單一、陳舊、落后的管理方式向現(xiàn)代化的科學、靈活和多樣的管理方式的轉變。 （3）促進人力資源的有效開發(fā)和利用，提高國家公務員的能力及素質，進而改善政府的工作效率。 B、我國人事制度變革的發(fā)展趨勢。（深刻理解）▲ （１）人事職位體系：大一統(tǒng)型――分類型。 （２）人事管理模式：單一型――多元型。 （３）人事權力動態(tài)：集中型――分散型。

64、（４）人事管理行為：封閉型――開放型，由經(jīng)驗型、依靠政策型轉變?yōu)橐揽糠晒芾淼目茖W型、現(xiàn)代化管理型。 （５）人力資源配置方式：計劃型――市場型。 （６）政府管理行為：微觀型――宏觀型。 （７）管理機制：重資歷型――重功績型。 （８）管理規(guī)范：文件――國家法律。 （９）管理觀念：建立法制、競爭、自主、人才社會所有的觀念。 四、西方國家公務同制度的特點 （1）公務員制度的法律化。（2）嚴格區(qū)分事務官和政務官。（3）強調“政治中立”。 （4）以公開、平等為原則，以考試為核心的任用制度。（5）實行功績晉升制。 （6）嚴格的培訓制度，強調公務員的知識化、專業(yè)化。（7）科學的管理體系

65、。 （8）強調官紀官風和職業(yè)道德，重視公務員隊伍的廉潔。（9）合理優(yōu)厚的公務員福利保障制度。 五、我國與西方公務員制度的區(qū)別▲ （１）動因不同。西是促進資本主義社會的發(fā)展;我國是促進社會主義經(jīng)濟的發(fā)展。 （２）基本原則不同。西是“政治中立”;我國是四項基本原則，積極參與國家的政治生活。 （３）管理方式不同。西是獨立于黨派之外，由專門機構管理;我國是黨管干部。 （４）服務宗旨和利益關系不同。西是雇員與雇主的關系;我國是全心全意為人民服務。 六、我國公務員制度的基本內容 1，“進口”環(huán)節(jié)。職位分類、考試錄用、調人。 2，“管理”環(huán)節(jié)?？己?、獎懲、紀律、職務升降、職務任免、交流與回

66、避、培訓、工資保險福利。 3，“出口”環(huán)節(jié)。辭職辭退、退休、調出。 七、轉軌期我國公務員制度的完善 A、我國公務員制度建設取得的成就。 我國公務員制度，是一個內容比較科學、結構較為嚴謹、具有中國特色和時代特征的新型國家公務員制度。 （１）行政機關的生機和活力得到了明顯增強。（２）促進了勤政廉政建設（３）初步建立了公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人機制、激勵機制和新陳代謝機制。使公務員隊伍素質得到提高，結構得到調整。（４）促進了社會資源特點是人力資源的優(yōu)化配置 B、我國公務員制度建設中存在的問題。 （1）傳統(tǒng)封建主義政治文化的影響。①“官本位”思想的影響。②“官利一體化”思想的影響。 （2）組織人事制度整體改革滯后。（3）配套改革不到位。社會保障體制、管理機構和管理制度不健全、戶籍制度僵化。（4）相關制度發(fā)育不成熟。公務員范圍的界定不夠準確，工資制度、職務分類制度、回避制度、考核制度等方面存在的問題。 C、轉軌時期完善我國公務員制度的思考。 （１）營造良好的社會生態(tài)環(huán)境是完善公務員制度的前提。1，必須加快市