公共管理學(xué)重點(diǎn)總結(jié)陳振明版

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1、名詞解釋，簡答，分析，論述 第一章導(dǎo)論 公共管理學(xué)： 是運(yùn)用管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)和政策分析學(xué)等多 學(xué)科理論與方法研究公共組織，尤其是政府組織的管理活動及其規(guī)律的學(xué)科。它是一個科際 整合的交叉學(xué)科群，是以解決公共問題為導(dǎo)向的應(yīng)用學(xué)科 具有貼近實(shí)踐和實(shí)際操作性的特點(diǎn)。 公共管理學(xué) 研究對象 ：公共事物的管理過程及其規(guī)律 公共管理的 主體 ：公共部門 公共管理的 對象 ：公共事物 公共管理的 目的 ：維護(hù)公共利益，促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，提供公共服務(wù) 公共管理的 范圍和內(nèi)容 ：公共部門研究、公共管理過程研究、公共管理一般方法研究、公共管 理外部環(huán)境研究等 公共利益

2、： 公共管理的目標(biāo) 具有客觀性和社會共享性 公共事物： 公共管理的客體 公共事物是指涉及社會成員的公共利益、滿足其共同需要、 關(guān)系其整體利益的一系列活動，以及這些活動的最終結(jié)果。 具有社會性、公益性、非營利性和規(guī)模性 公共權(quán)力： 實(shí)現(xiàn)公共管理的前提 公共權(quán)力是指公共機(jī)構(gòu)處理公共事物的權(quán)力 政府是凌駕于社會之上的公共機(jī)構(gòu) 新公共管理： 政策的執(zhí)行、公共服務(wù)的提供等職責(zé)可以轉(zhuǎn)移至非政府公共部門甚至私人部門。 公共管理： 是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理 的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福利 與公共利益

3、。 公共行政與公共管理的關(guān)系： 廣義上，公共行政和公共管理二者的外延是相等的， 都可以理解為公共部門對公共事物所 進(jìn)行的管理活動。 公共行政有狹義和廣義之分， 狹義上是指政府對自身事物的管理， 廣義上是指政府對包括 自身事物在內(nèi)的整個社會的管理。 宏觀層面的公共管理， 指的是政治學(xué)意義上的公共管理， 即政治學(xué)所研究的國家治理或政 治治理。 中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理， 即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理 活動。在政治 /行政二分法（政治是國家意志的體現(xiàn)，行政是國家意識的執(zhí)行）下，公共行政 或公共管理都是公共部門管理的具體模式。 在微觀層面上， 公共管理重點(diǎn)是解決管理

4、技術(shù)和方法問題， 新公共管理更多地在這一范疇 內(nèi)體現(xiàn)出來。此層面上公共部門與私人部門的管理具有相通性。 公共行政與公共管理的區(qū)別： （1）公共行政與公共管理相比是一個較舊術(shù)語。 （2）“行政 ”基本上指服從指令和服務(wù)，而 “管理”則指：取得某些結(jié)果和取得這些結(jié)果的 管理者的個人責(zé)任。 （3）公共行政是一種服務(wù)于公眾的活動， 公務(wù)員執(zhí)行的是他人制定的政策； 管理則包括 “行 政”在內(nèi)，而且也涉及到組織，即以最高效率實(shí)現(xiàn)目標(biāo)并對結(jié)果真正負(fù)有責(zé)任。 （4）公共行政注重過程、程序和符合規(guī)定；公共管理涉及的內(nèi)容和范圍更為廣泛，它不 一定只發(fā)生在組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部， 它包括了管理戰(zhàn)略、 外部環(huán)境處理

5、以及組織的廣泛使命和目標(biāo) 等。一個公共管理者不僅僅是服從指令， 他注重的是取得 “結(jié)果”和以結(jié)果為導(dǎo)向來承擔(dān)責(zé)任 。 （5）公共行政采用的是僵死的、等級制的官僚制組織形式。公共管理往往采用更為彈性 的、以市場為基礎(chǔ)的形式（是一種政府的社會角色及政府與公民關(guān)系方面所進(jìn)行的變革） 。公 共管理的特點(diǎn) （1）公共管理承認(rèn)政府部門治理的正當(dāng)性（法治政府） （2）有限責(zé)任政府 （3）公共管理社會化：公私合作、政府與社會共同治理 （4）進(jìn)行專業(yè)化管理并明確管理者的責(zé)任 （5）全方位績效管理：政府再造、公共部門改革、新公共管理、管理主義、企業(yè)型政府 等政府改革運(yùn)動 （6）公共管理強(qiáng)調(diào)多元價值：

6、強(qiáng)調(diào)民主、分權(quán)、制衡、人權(quán)、多元主義、公平、正義、 法治等理念或價值 （7）公共管理既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法 （8）公共管理以公共福利和公共利益為目標(biāo) 公共管理的特質(zhì) （1）公共管理是一個整合性概念 公共管理在 “什么 ”和“為何”層面上沿襲公共行政，而在如何層面上沿襲企業(yè)管理； 在維護(hù)其公共利益性質(zhì)層面上沿襲公共部門的 “公共 ”特性，在如何整合資源和提高 效率等層面上運(yùn)用私人部門的一些管理手段和管理精神； 整合公共部門和私人部門所能運(yùn)用的各種工具。 （2）公共管理借用私人部門的管理手段，但并未改變其公共性質(zhì)。 公共管理的公共性體現(xiàn)在：公共管理主體即公共部門的

7、“公共性 ”；管理手段即公權(quán) 力的“公共性 ”；價值觀即公平、正義的 “公共性 ”；目標(biāo)即公共利益的 “公共性”。強(qiáng)調(diào) 社會價值與責(zé)任。 （3）公共管理重視與外部環(huán)境的整合，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計、政策設(shè)計為焦點(diǎn)。 （4）公共管理不完全等于 “政府管理 ”，是一種新治理。公共部門的管理者包括政府、私人 部門、非營利部門和非政府組織。 （5）公共管理關(guān)注和重視政府改革和再造。 （6）公共管理是一個科際整合的研究領(lǐng)域，需要運(yùn)用政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、 心理學(xué)等諸多理論和方法 。 公共管理與私人部門管理的區(qū)別 （1）政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威 公共部門的管理往往棲身在政治制度背景之中

8、，不可避免地包括政治權(quán)威的作用。許 多公共管理活動具有強(qiáng)制性。 私人部門管理則更多融合于市場機(jī)制，其權(quán)威的行使更多來自于市場或經(jīng)濟(jì)權(quán)威， 而不是公權(quán)力或以國家強(qiáng)制力為后盾 （2）多元制衡與自主性 （3）公共利益與私人利益 （4）法的支配與意思自治 （5）政府與市場 （6）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性 公共管理的產(chǎn)生與發(fā)展 一、早期的公共行政（ 19 世紀(jì)末以前） 二、傳統(tǒng)的公共行政模式（ 19 世紀(jì)末至 20 世紀(jì)七十年代） 三、公共管理模式（ 20世紀(jì) 70 年代至今） 傳統(tǒng)公共行政模式的特征 （ 1）行政部門處于政治領(lǐng)導(dǎo)的正式控制之下， 建立在官僚制的嚴(yán)格等級制模式的基礎(chǔ)之上

9、， 層次分明，權(quán)力集中，政府官員分工細(xì)致 （2）由常任的、中立的和無個性特征的官員任職（非人格化的行為方式） ，按照固定的行 政程序和規(guī)范處理公務(wù)， 不偏不倚地為任何執(zhí)政黨服務(wù)， 不是修飾政策， 而僅僅是執(zhí)行被政治 官員決定的政策 （3）以過程而不是以結(jié)果為運(yùn)行基礎(chǔ)，立足于制定要遵循的程序而不重視成果 傳統(tǒng)公共行政模式兩大支柱理論： 1、韋伯的官僚制理論 2、政治與行政二分法下的政治控制理論 現(xiàn)代官僚體系的六項原則： （1）固定和法定的管轄范圍的原則 （2）公職等級制和權(quán)力等級化的原則 （3）現(xiàn)代公職管理建立在保存書面文件的基礎(chǔ)之上 （4）公職管理（職業(yè)化） 。 （5）專職化

10、 政治與行政二分法下的政治控制理論： （伍德羅 ·威爾遜在 1886 年提出） 應(yīng)將政治與行政分開；應(yīng)將政策與行政分開 政治（制定政策規(guī)則）與行政（執(zhí)行政策和提供公共服務(wù)）分離，可以減少政黨分贓、貪 污腐化和獨(dú)斷專行決策的發(fā)生 傳統(tǒng)公共行政的基本原理 （1）政府本身應(yīng)該按照等級制、官僚制的原則進(jìn)行組織 （2）政府一旦介入到某一政策領(lǐng)域內(nèi)，它就可以通過官僚制組織結(jié)構(gòu)成為商品和服務(wù)的直接 提供者 （3）政治與行政能夠分離。 （4）認(rèn)為公共行政是行政管理的一種特殊形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任 何政治領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)的職業(yè)官僚 傳統(tǒng)公共行政模式的不足： 缺乏效率、管理上的低能、行動

11、遲緩、創(chuàng)新不足等 （ 1）政治控制模式既不充分也不符合邏輯。 消極控制難以適應(yīng)現(xiàn)代公共服務(wù)所承擔(dān)的廣泛的、 管理的以及政策制定的角色； （2）官僚制理論可能產(chǎn)生非民主化趨勢、創(chuàng)新動力不足、效率不高等社會問題； （3）公共選擇學(xué)派認(rèn)為官僚制背離了自由，與市場作用相比效率太低，主張采用縮減政府規(guī) 模為目標(biāo)的政策。 新公共管理： 政策的執(zhí)行、公共服務(wù)的提供等職責(zé)可以轉(zhuǎn)移至非政府公共部門甚至私人部門。 以新古典經(jīng)濟(jì)理論、 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、 公共選擇為其理論基礎(chǔ)， 其核心理念是在公共管理中引進(jìn) 市場機(jī)制。 新公共管理模式存在某些共同點(diǎn) （1）代表著一種與傳統(tǒng)的公共行政不同的重大變化， 較為引人

12、注意的是結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者 的個人責(zé)任。 （2）明確表示脫離古典官僚制的意圖，欲使組織、人事、任期和條件更有靈活性。 （3）明確規(guī)定組織和人事目標(biāo)，這樣可以根據(jù)績效指標(biāo)對工作任務(wù)的完成情況進(jìn)行測量，同 樣可以對計劃方案進(jìn)行系統(tǒng)評估。這些做法背后的推動力是 “三 E”：經(jīng)濟(jì)、效率和效能 （4）資源管理人員更有可能帶有政治色彩地致力于政府工作，而不是無黨派的或中立的。 （5）政府職能更有可能受到市場檢驗(yàn)， （6）通過民營化和市場檢驗(yàn)、鑒定合同等其他方式減少政府職能的趨勢。 20 世紀(jì) 70 年代末以來世界各國政府改革的重點(diǎn) （1）重新認(rèn)識公共部門效率的決定作用， 并把傳統(tǒng)的效率觀擴(kuò)展

13、為包括經(jīng)濟(jì)、 效率和效益（ 3E） 在內(nèi)的全方位績效管理觀 （2）把公共行政的責(zé)任置于影響甚至有時可以決定公共事物管理效果的重要地位。 在一定程 度上改變了傳統(tǒng)的政治 /行政二分法和行政原則。 （3）追求公私合作，政府與社會力量互動的治理模式，強(qiáng)調(diào)公共行政的二元分野，即政府公 共政策化和事物管理社會化。帶有強(qiáng)烈的市場化取向和管理主義色彩。 思考題： 20 世紀(jì) 80 年代以來這種帶有強(qiáng)烈市場化取向（包括社會參與等）和管理主義色彩的 公共部門改革運(yùn)動 在執(zhí)行過程中可能產(chǎn)生哪些問題？為什么？ 操作程序標(biāo)準(zhǔn)的破壞和道德下降。信息不對稱、不完全公開信息 、公共企業(yè)家短缺等。 新公共管理運(yùn)動興起的

14、時代背景 直接原因：長期以來政府機(jī)構(gòu)臃腫、政府職能不斷膨脹、持續(xù)的財政危機(jī)、效率低下、缺乏 活力、 甚至滋生腐敗等現(xiàn)象以及由此引起的社會對政府的廣泛不滿， 迫使政府重 新審視和改革其官僚機(jī)構(gòu)。 更重要的原因：各國政府部門面臨的時代背景和外部環(huán)境的深刻變化 （1）新技術(shù)革命的沖擊 （2）私人部門管理績效和應(yīng)變創(chuàng)新能力所帶來的挑戰(zhàn) （3）經(jīng)濟(jì)全球化趨勢所帶來的挑戰(zhàn) （4）公共部門管理理念變化的影響 一方面，面臨復(fù)雜多變的外部環(huán)境，政府已不可能包攬全部的公共事物，更不可能對涉及 公眾利益的各種社會事物實(shí)施有效的直接管理。 另一方面，公民社會治理能力不斷提高，要求社會自我治理的呼聲也越來

15、越強(qiáng)烈，這也為 建立國家和社會共同治理模式創(chuàng)造了條件。 經(jīng)濟(jì)全球化中政府組織的角色： 國家戰(zhàn)略管理和戰(zhàn)略決策；與世界各國和國際組織的協(xié)調(diào)、溝通、合作和同盟關(guān)系的建立； 維護(hù)本國經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、糧食安全和提高民族工業(yè)的國際競爭力；在多元文化的背景 下，維護(hù)民族傳統(tǒng)文化和提高民族凝集力等。 公共管理學(xué)的發(fā)展 （1）公共行政與公共管理作為一門學(xué)科，誕生于 20 世紀(jì)初發(fā)達(dá)的資本主義國家 。 在當(dāng)今社會， 政府行政體系 與市場體系 成為影響社會最大的兩股力量。政府管理體系在 創(chuàng)造和提升國家競爭優(yōu)勢方面具有不可替代的作用。 （2）自從 1887 年威爾遜的《行政之研究》發(fā)表以來，公共行政一

16、直是政府公共部門管理的主 要理論。 （3）公共管理作為一個研究領(lǐng)域，其正式產(chǎn)生于 20 世紀(jì) 70-80 年代。 我國公共管理的發(fā)展 我國正在進(jìn)行大規(guī)模的政府行政改革， 致力于建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共行政與公 共管理體制，這需要我們以開放的態(tài)度，了解、研究、學(xué)習(xí)和借鑒國外發(fā)達(dá)國家研究和實(shí)踐的 成果、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。同時，我們又不能簡單照搬西方國家的經(jīng)驗(yàn)，必須結(jié)合我國實(shí)際。 公共管理發(fā)展的學(xué)科背景 第一階段：政治與行政二分法（ 1900-1926） 第二階段：行政原則（ 1927-1937） 第三階段：公共行政即政治學(xué)（二戰(zhàn)后） 第四階段：公共行政即管理學(xué)（ 1960、至 70 年

17、代起?；炯僭O(shè)：公共行政與私人部門的行 政沒有本質(zhì)區(qū)別；強(qiáng)調(diào)一般管理 /類同管理；企業(yè)績效優(yōu)于政府績效） 公共管理學(xué)的理論基礎(chǔ) 1、公共選擇理論（布坎南于 20 世紀(jì) 60年代創(chuàng)立，用非市場方式解決公共問題） 2、委托代理理論 3、尋租理論（布魯格于 1974 年提出，尋租收益大于成本，易引發(fā)腐敗行為） 4、博弈論中的納什均衡（個人理性與集體理性的沖突） 5、管理主義 6、重塑政府理論 7、有限政府理論 公共管理學(xué)的研究方法（了解） 基本研究方法：文獻(xiàn)研究法、調(diào)查研究法、科學(xué)分析法 具體研究方法： 實(shí)證分析（問卷調(diào)查與個案訪談等） 、規(guī)范分析、系統(tǒng)分析方法、成 本 收益分析

18、方法 典型案例分析方法 博弈分析方 現(xiàn)代官僚體系的局限性 由于嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序、 垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)， 這種官僚制組織十分穩(wěn)定 --但是其行動遲緩而且程序煩瑣。面臨當(dāng)前迅速變化的世界，龐大的、組織、控制、管理嚴(yán)密 的官僚制組織 --無論是公共部門還是私營部門 --已經(jīng)不能正常運(yùn)行了 ”。 第二章 公共組織 廣義的公共組織： 是指不以營利為目的、管理社會公共事物、服務(wù)于社會大眾的，以協(xié)調(diào)和提 高社會公共利益為目的的組織 狹義的公共組織： 是指行使行政權(quán)力以達(dá)到公共目的、實(shí)現(xiàn)公共利益的組織，即政府組織 公共行政組織的特征 系統(tǒng)性 服務(wù)性：行政組織行為的出發(fā)點(diǎn)和基本屬

19、性 權(quán)威性 法制性 動態(tài)性 公共組織的含義和特征主要體現(xiàn)在 “公共”上： 公共組織的關(guān)鍵點(diǎn)是公共組織是公共、政治決策的結(jié)果（屬于公權(quán)力） ，而不是市場運(yùn)作的結(jié) 果（屬于私權(quán)力）。 公共組織與私人組織的核心差異在于其是否擁有合法的強(qiáng)制力， 政府是社會中惟一可以合法使 用暴力的機(jī)關(guān)。 思考題：我國在公共組織的邊界定位和管理方面仍存在哪些問題？改革的方向是什么？ 我國事業(yè)單位體制改革的基本思路： 將其中不具公共性質(zhì)的事業(yè)單位實(shí)行 “企業(yè)化 ”改制；對具 有公共性質(zhì)的事業(yè)單位，政府依據(jù)其公益性程度，提供與之匹配的公共資金投入和政策支持， 并探索適應(yīng)當(dāng)前國內(nèi)外形勢的新型經(jīng)營和管理方式，以提高運(yùn)

20、作效率。 實(shí)現(xiàn)公共組織結(jié)構(gòu)的 扁平化 、網(wǎng)絡(luò)化，建立決策科學(xué)、信息透明、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為 規(guī)范的公共管理體系 公共組織的構(gòu)成因素 組織目標(biāo)、組織人員、物質(zhì)要素、職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)責(zé)關(guān)系、 規(guī)章制度、團(tuán)體意識、 公共組織的類型 （1）依據(jù)公共組織所擁有權(quán)力的強(qiáng)制性的大小區(qū)分 1. 強(qiáng)制型公共組織：政府部門 2. 半強(qiáng)制型公共組織：仲裁委員會、行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會等 3. 非強(qiáng)制型（服務(wù)性）公共組織：高校、研究所、基金會、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、文化和科技 團(tuán)體、服務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)等 （2）按職權(quán)和管轄范圍大小區(qū)分 中央人民政府 、 地方各級人民政府（含自治機(jī)關(guān)）

21、： （3）按工作性質(zhì)、內(nèi)容和作用區(qū)分 領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)：各級人民政府的行政首腦機(jī)關(guān) 職能機(jī)關(guān)：國務(wù)院所屬各部、委、辦，各級地方人民政府負(fù)責(zé)專業(yè)行政管理的廳、局、 處、科等 直屬機(jī)關(guān)：國務(wù)院下屬的國家海洋局、國家專利局、國家氣象局、國務(wù)院機(jī)關(guān)事物管理 局等 輔助機(jī)關(guān)：國務(wù)院和省級人民政府的辦公廳、縣市人民政府的辦公室 咨詢機(jī)關(guān)：各級人民政府所屬的研究室、研究中心和顧問委員會等 派出機(jī)關(guān)： 省人民政府的地區(qū)行署、 城市市區(qū)人民政府的街道辦事處、 縣市人民政府的 區(qū)公所等 公共組織環(huán)境： 組織外部所有能夠直接對組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和 利格斯 1961 年發(fā)表《行政生態(tài)學(xué)》：根據(jù)社會制

22、度在功能上的分化程度將行政系統(tǒng)分為， 與農(nóng) 業(yè)社會環(huán)境相適應(yīng)的 “融合型 ”行政模式；與從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的社會環(huán)境相適應(yīng)的 “棱柱型”行政模式；與現(xiàn)代工業(yè)社會環(huán)境相適應(yīng)的 “衍射型 ”行政模式。后工業(yè)社會，“扁平型” 的行政模式。 公共組織環(huán)境的內(nèi)容 政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)環(huán)境、文化環(huán)境 我國現(xiàn)階段的公共行政環(huán)境特征 政治上的特征 ：主流是人民掌握了國家的權(quán)力， 是國家的主人。 高度集權(quán)的模式開始解體， 但帶有封建政治制度的痕跡，民主法制還不夠健全，官僚主義、集權(quán)、特權(quán)都還有其存在 和滋生的土壤 經(jīng)濟(jì)上的特征 ：初步具備社會主義制度賴以存在的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，但社會生產(chǎn)力水平仍較 低；

23、建立了以生產(chǎn)資料公有制和按勞分配為主體，但存在多種經(jīng)濟(jì)形式和分配形式 文化上的特征 ：社會主義文化占主導(dǎo)地位，傳統(tǒng)文化中崇尚吃苦耐勞、勤奮樸實(shí)、禮儀道 德具有積極影響，但存在文化多元化發(fā)展趨勢 公共組織結(jié)構(gòu)： 1.公共組織的縱向結(jié)構(gòu) ：又稱結(jié)構(gòu)的層級化，是指公共組織內(nèi)部按上下隸屬層次關(guān)系 而形成的一種等級結(jié)構(gòu)。層級越高，其管轄范圍、職責(zé)和權(quán)力也越大。 縱向結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是確立各層級之間的隸屬關(guān)系，需要處理好管理層次和管理幅度問題 縱向結(jié)構(gòu)的等級層次可分為：高層、中層、基層 管理幅度指一個主管所能直接、有效地控制下屬的數(shù)目。 管理幅度與直接領(lǐng)導(dǎo)作用大小成反比 2.公共組織的橫向結(jié)構(gòu)： 是指

24、同一層級各部門之間構(gòu)成的分工合作和關(guān)系形式。 劃分部門和組織分工的基本依據(jù)：目標(biāo)、程序、人物或事物、地區(qū)（ L.古利克的四標(biāo)準(zhǔn)理論） 按管轄區(qū)的界限 劃分公共組織有利于某一區(qū)域內(nèi)部事物的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，缺點(diǎn)是重復(fù)性機(jī)構(gòu)增多， 容易產(chǎn)生地方主義、條塊分割等問題 按職能界限 將工作性質(zhì)相同的業(yè)務(wù)劃歸一個部門管理， 優(yōu)點(diǎn)是能體現(xiàn)專業(yè)化分工原則， 做到事 權(quán)專一，職責(zé)明確，力量集中，提高各部門運(yùn)作效率，缺點(diǎn)是容易造成本位主義 按 行業(yè)和產(chǎn)品的不同來劃分公共組織 優(yōu)點(diǎn)：有利于發(fā)揮專業(yè)技術(shù)力量的業(yè)務(wù)特長， 缺點(diǎn)是易 造成機(jī)構(gòu)的重疊設(shè)置，不利于整個公共組織系統(tǒng)的宏觀協(xié)調(diào) 公共組織體制： 是指公共組織結(jié)構(gòu)中各

25、層級、各部門之間關(guān)系法律化、制度化的表現(xiàn)形式。 是發(fā)揮公共組織整體效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié) 1. 首長制與委員會制 （依據(jù)公共組織最高決策人數(shù)多少劃分） 首長制： 指一個公共組織的最高決策權(quán)力和責(zé)任賦予首長一人單獨(dú)承擔(dān)的組織體制 委員會制： 指公共組織的決策和管理權(quán)力由兩人以上組成的委員會共同行駛， 按少數(shù)服從多數(shù) 原則集體決定、共同負(fù)責(zé)的組織體制 一般涉及決策、立法、咨詢、協(xié)調(diào)等事物時宜采用委員會制 ,易于發(fā)揮集體智慧、分工合作、 推行民主和科學(xué)決策，防止個人專權(quán) ，但 容易事權(quán)分散、決策遲緩、責(zé)任不清、協(xié)調(diào)困難、 保密性差 凡涉及執(zhí)行性、速決性、技術(shù)性、事務(wù)性工作的宜采用首長制，發(fā)揮其行政首長

26、權(quán)力集中、責(zé) 任明確、執(zhí)行有力、保密程度高、行政決策快 等優(yōu)點(diǎn)，但 難以避免行政首長個人能力和品質(zhì) 缺陷 做到 “任事宜專其責(zé)，議事當(dāng)廣其謀 ” 2. 集權(quán)制與分權(quán)制 （依據(jù)公共組織上下級職權(quán)的大小劃分） 集權(quán)制 ：指一個公共組織的一切事物的決定權(quán)力集中于上級， 下級處于被動受控地位， 凡事都 依據(jù)上級命令或指示辦理的組織體制 分權(quán)制 ：指公共組織中的下級機(jī)構(gòu)在其管轄范圍內(nèi)有較大的自主權(quán)， 上級機(jī)構(gòu)對下級機(jī)構(gòu)權(quán)限 范圍內(nèi)事項不予干涉的組織體制 集權(quán)制的優(yōu)點(diǎn) 是政令統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)一致，指揮靈便，防止地方分裂； 缺點(diǎn) 是易導(dǎo)致獨(dú)斷專行，下 級主動性和積極性不高 分權(quán)制的優(yōu)點(diǎn) 是便于激發(fā)下級的

27、工作熱情， 達(dá)到分工合作和分層負(fù)責(zé)的目的， 使公共組織更有 彈性的創(chuàng)造力； 缺點(diǎn)是過度分權(quán)，易造成下級機(jī)構(gòu)各行其是，各自為政。 做到“統(tǒng)中有分、分中有通” 3. 層級制與職能制 （依據(jù)公共組織內(nèi)部各機(jī)構(gòu)職權(quán)性質(zhì)和范圍劃分） 層級制 ：指將公共組織體系進(jìn)行縱向劃分， 每個層級的工作性質(zhì)相同， 各自對其上一層級負(fù)責(zé)， 但管轄范圍從上到下依次縮小的組織體制 職能制 ：指在公共組織中按不同的工作性質(zhì)， 從橫向上平行地劃分出若干部門， 每個部門所管 轄業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，但管轄范圍大致相同的組織體制 層級制優(yōu)點(diǎn)是， 結(jié)構(gòu)簡單、事權(quán)集中、責(zé)任明確、決策迅速、政令統(tǒng)一、聯(lián)系簡捷； 缺點(diǎn) 是結(jié) 構(gòu)呆板、難以適

28、應(yīng)復(fù)雜環(huán)境變化、各層級管轄事物過多、主管能力有時面臨挑戰(zhàn) 職能制優(yōu)點(diǎn)是 ，各部門業(yè)務(wù)專一、職責(zé)明確；缺點(diǎn)是缺乏合作精神，各自為政，協(xié)調(diào)困難 我國政府機(jī)構(gòu)改革成效不佳的原因何在？ 最根本的原因就是沒有抓住轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵 ,而要轉(zhuǎn)變政府職能 ,首先就要界定政府職能 ,政 府職能界定是政府機(jī)構(gòu)改革的邏輯起點(diǎn)。 政府職能界定的途徑： （一）確定公共事務(wù)范圍 ,界定政府總體職能 （二）加強(qiáng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一 ,合理安排政府間職能結(jié)構(gòu) （三）按照市場經(jīng)濟(jì)的要求 ,重新調(diào)整政府部門間職能結(jié)構(gòu) 20XX 年政府機(jī)構(gòu)改革需要解決的突出問題是什么？方案實(shí)施中應(yīng)注意哪些問題？ 2008 國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)

29、是，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能 有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制， 合理配置宏觀調(diào)控部門職能， 加強(qiáng)能源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)， 整合完善工業(yè) 和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會管理和公共服務(wù)部門。 實(shí)施中應(yīng)注意：、建立良性運(yùn)行機(jī)制，鞏固機(jī)構(gòu)改革成果 一是要思想認(rèn)識到位 二是組織領(lǐng)導(dǎo)到位 三是要工作措施到位 四是要職能轉(zhuǎn)變到位 五是用人機(jī)制到位 20XX 年政府機(jī)構(gòu)改革與前幾輪政府機(jī)構(gòu)改革的最大區(qū)別是什么？ 第一，以 “建設(shè)服務(wù)型政府 ”為政府機(jī)構(gòu)改革的首要目標(biāo)。 第二，以適應(yīng)時代發(fā)展的要求、 適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會主義民主政治建設(shè)要求為這 次機(jī)構(gòu)改革的

30、首要任務(wù) 第三，堅持 “以人為本 ”、“執(zhí)政為民 ”是這次政府機(jī)構(gòu)改革的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。 第四，加大政府機(jī)構(gòu)整合力度，實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的 “大部制 ”，是這次政府機(jī)構(gòu)改革的首要特 點(diǎn) 第五，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控及重要領(lǐng)域的管理， 促進(jìn)科學(xué)發(fā)展， 是這次政府機(jī)構(gòu)改革的又一特 點(diǎn) 總之，這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案目標(biāo)明確、職責(zé)明晰、服務(wù)性強(qiáng)、整合力度大，與改革開放以 來歷次改革相比較，具有鮮明的時代特色、服務(wù)特色、民生特色和整合特色。 第三章 公共管理職能 一般的管理職能概述： 約瑟夫 ·L ·梅西概括為七大職能： （主要關(guān)注管理內(nèi)部要素） 決策、組織、人員配備、計劃、控制、信息溝通、指揮 休

31、斯的“三分法”： 戰(zhàn)略： 確定目標(biāo)和重點(diǎn)（以對外部環(huán)境和組織預(yù)測為依據(jù)） 設(shè)計操作計劃以實(shí)現(xiàn)所定目標(biāo) 管理內(nèi)部構(gòu)成要素： 人員組織和調(diào)配 人事指揮和人事管理制度 控制績效 管理外部構(gòu)成要素： 與組織的外部單位協(xié)調(diào)關(guān)系 與獨(dú)立的組織協(xié)調(diào)關(guān)系 與新聞媒體和公眾協(xié)調(diào)關(guān)系 公共管理職能體系： 戰(zhàn)略管理職能： ? 環(huán)境分析 ? 戰(zhàn)略規(guī)劃 ? 戰(zhàn)略實(shí)施 ? 戰(zhàn)略評估 公共管理的內(nèi)部要素管理職能： ? 組織和人員配備 ? 人事指導(dǎo)和人事管理制度 ? 績效控制 公共管理的外部要素管理職能： ? 對利益集團(tuán)的管理：制度化的聯(lián)系與對話 ? 對政策團(tuán)體的管理：政策領(lǐng)域利益相關(guān)者 ?

32、 外部要素管理中的責(zé)任機(jī)制：對公民負(fù)責(zé) 公共管理職能的特征 （ 1）政府公共管理職能的重新界定與定位 新公共管理理論：掌舵而不是劃槳 新公共服務(wù)理論：服務(wù)而不是掌舵 公共價值管理理論：創(chuàng)造公共價值 （2）政府行使公共職能手段的 “企業(yè)化 ” （3）公共服務(wù)職能的市場化和社會化 （4）公共服務(wù)職能的社區(qū)化 （5）注重外部環(huán)境和未來方向的戰(zhàn)略管理 （6）通過績效評估等措施提高公共管理部門的工作效率 公共管理職能的發(fā)展 政府職能主要包括 :政治統(tǒng)治職能和公共管理職能 公共管理職能 :核心是政府的經(jīng)濟(jì)管理職能和社會管理職能 現(xiàn)代西方政府公共管理職能變化兩大趨勢 :總體上不斷增長和極度擴(kuò)張

33、以及公共管理職能社會 化的表象 現(xiàn)代社會主流的經(jīng)濟(jì)學(xué)家除了承認(rèn)政府應(yīng)該發(fā)揮守夜人作用外，還應(yīng)該發(fā)揮提供公共產(chǎn)品、 鼓勵競爭、防止自然壟斷、減輕負(fù)外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等職能。 20世紀(jì) 30年代世界經(jīng)濟(jì)大蕭條后， 經(jīng)濟(jì)學(xué)家又提出政府還應(yīng)保證經(jīng)濟(jì)成長有穩(wěn)定的宏觀環(huán)境，維持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長（宏觀經(jīng) 濟(jì)調(diào)控）。 轉(zhuǎn)軌期我國政府經(jīng)濟(jì)職能的特性分析 （1）處于體制轉(zhuǎn)型時期的中國， 市場機(jī)制的發(fā)育還很不完善， 因而政府有扶持市場發(fā)育的責(zé) 任，在市場機(jī)制完善之前， 代替市場完成一些經(jīng)濟(jì)活動， 并在市場規(guī)則完善的過程中逐漸退出。 （2）中國政府長期以來推行計劃經(jīng)濟(jì)體制，政府職能必然有進(jìn)有退。 （3）經(jīng)濟(jì)建設(shè)型

34、政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生了集權(quán)與分權(quán)、分稅問題和財權(quán)、財力與 事權(quán)的重新劃分等問題；公共服務(wù)需求快速增長與政府供給的矛盾日益突出 。 （4）政府處于痛苦的轉(zhuǎn)型過程中，核心公共服務(wù)處于不斷變革中。 我國現(xiàn)階段的歷史特征 并存期：黃金發(fā)展機(jī)遇期與矛盾突發(fā)期并存 問題集中爆發(fā)期 擠壓期：國內(nèi)問題國際化、國際問題國內(nèi)化 轉(zhuǎn)型期開始進(jìn)入拐點(diǎn) 工業(yè)化進(jìn)入拐點(diǎn) 應(yīng)建立小政府、大社會： 還權(quán)于企業(yè)，還權(quán)于人民、還權(quán)于社會，強(qiáng)調(diào)公共管理職能中政府的 作用 萬能政府與有限政府： 應(yīng)從萬能政府走向有限政府， 發(fā)揮社會組織的作用， 市政府職能社會化、 市場化 市場失靈 ：是指市場無法有效率地分配商品

35、和勞務(wù)的情況 。 市場失靈的原因（ 公共產(chǎn)品、壟斷、外部影響、非對稱信息） （1）存在交易信息的不完全和不充足的可能性 （2）交易成本會有礙交易的實(shí)現(xiàn)。 （3）由于信息不足或分布不均衡或是無力保障合同的實(shí)施，有些市場是難以存在的。 （ 4）有些買家或賣家的市場力量會足以破壞公平定價的條件（壟斷） 。 （5）某些交易具有“外在性” （6）有些商品和服務(wù)無論消費(fèi)者付費(fèi)與否都可享有，天生具有公共的特點(diǎn) 市場失靈是政府干預(yù)和政府規(guī)制得以合理化的重要理由之一。 市場失靈現(xiàn)象 外部性 市場的不完全性 市場行為的短期性和滯后性 市場不能避免投機(jī)行為的產(chǎn)生 市場不能實(shí)現(xiàn)社會收入分配的平等 市

36、場無力阻止壟斷 市場在對外貿(mào)易中的缺陷 政府干預(yù)： 對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理和調(diào)控 （手段：通過供給管理，平衡經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)； 通過需求管理，調(diào)節(jié)市場供需，達(dá)到總量平衡。 ） （原因：市場波動與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性） 調(diào)節(jié)收入分配，提供社會保障（手段：收入分配政策、財政的轉(zhuǎn)移支付、完善社會保障 制度提高公眾福利） （原因：市場經(jīng)濟(jì)下的收入不平等） 為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù) （手段：①使用稅收手段。②使用企業(yè)合并的方法。 ③使用規(guī)定財產(chǎn)權(quán)的辦法） （原因：市場經(jīng)濟(jì)中的外部性） 公共產(chǎn)品：是政府和社會提供的具有消費(fèi)的非競爭性、收益的非排他性和外部性的物品。 可分為：純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)

37、品。 純公共產(chǎn)品：是指產(chǎn)品消費(fèi)過程中具有完全非競爭性和非排他性因而具有明顯的正外部性和社 會效益的公共產(chǎn)品，一般由政府免費(fèi)向社會成員提供。包括基礎(chǔ)科學(xué)研究、基礎(chǔ)教育、國防等。 準(zhǔn)公共產(chǎn)品：是指介于純公共品和私人產(chǎn)品之間的具有不完全非競爭性和非排他性特征的公共 產(chǎn)品。由政府、社會和受益者個人或私人企業(yè)共同承擔(dān)投入成本。 俱樂部產(chǎn)品：是指那些受益人相對固定的通過俱樂部形式組織起來的利益共同體所提供的俱樂 部公益性產(chǎn)品。俱樂部內(nèi)部所有成員分?jǐn)偼度氤杀尽? 私人產(chǎn)品：具有完全競爭性和排他性的產(chǎn)品。主要由私人（私人部門）提供，并由市場機(jī)制進(jìn) 行調(diào)節(jié)。 外部經(jīng)濟(jì)：如果某個經(jīng)濟(jì)單位從其經(jīng)濟(jì)活動中得到的

38、 私人利益小于該活動所帶來的社會利益， 這種性質(zhì)的外部影響稱為“外部經(jīng)濟(jì)” 外部不經(jīng)濟(jì)：如果某個經(jīng)濟(jì)單位從其經(jīng)濟(jì)活動中得到的 私人利益大于該活動所帶來的社會利 益，這種性質(zhì)的外部影響稱為“外部不經(jīng)濟(jì)” 我國當(dāng)前仍存在純公共產(chǎn)品供給不足而私人產(chǎn)品卻公共供給的現(xiàn)象，你能結(jié)合實(shí)際舉例說明 嗎？ 答：純公共產(chǎn)品供給不足的現(xiàn)象： 農(nóng)村純公共產(chǎn)品供給不足： （1）農(nóng)村科技、農(nóng)業(yè)相關(guān)信息等“軟”公共產(chǎn)品遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的需要 （2）法律政策供給不足 （3）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化 私人產(chǎn)品公共供給的現(xiàn)象： （沒找到） 營造和保護(hù)有效競爭的市場環(huán)境 完善市場運(yùn)行規(guī)則，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序 完善產(chǎn)權(quán)制

39、度 培育市場競爭主體，協(xié)調(diào)解決團(tuán)體沖突 推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，抑制行政壟斷 抑制經(jīng)濟(jì)壟斷 經(jīng)濟(jì)壟斷的后果： ①影響經(jīng)濟(jì)效率 ②導(dǎo)致資源配置不足 ③在一定條件下會阻礙技術(shù)進(jìn)步 經(jīng)濟(jì)壟斷的治理： ①壟斷價格管制。 ②資本回報率管制。 ③反壟斷法和反托拉斯法 市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本職能 （1）提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。 （2）組織各種各樣公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。 （3）共有資源和自然資源的保護(hù)。 （4）社會沖突的調(diào)整和解決。 （5）保護(hù)并維護(hù)市場公平競爭。 （6）收入和財產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)。 （7）宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。 市場功能與政府職能的配合 實(shí)現(xiàn)政府職能歸位 政府干預(yù)的目的是促進(jìn)市場功能的

40、發(fā)揮 實(shí)現(xiàn)政府與市場的優(yōu)勢互補(bǔ) 將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域 尋找第三支手 將科學(xué)的企業(yè)管理方法引入政府管理 政府失?。?在市場經(jīng)濟(jì)中，政府為矯正和彌補(bǔ)市場機(jī)制的功能缺陷或市場失靈所采取的立法、 行政管理及各種經(jīng)濟(jì)手段在實(shí)施過程中事與愿違， 未能有效克服市場失靈， 甚至阻礙和限制了 市場功能的正常發(fā)揮， 引起經(jīng)濟(jì)關(guān)系扭曲， 加劇市場缺陷和市場混亂， 難以實(shí)現(xiàn)社會資源最優(yōu) 配置，最終導(dǎo)致政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效率低下和社會福利損失。 政府失敗的三種情況 : ? 政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動達(dá)不到預(yù)期目標(biāo) ? 或成本高昂 ? 或引致一些其他負(fù)面效應(yīng) 政府失敗的類型及原因 1、政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政

41、策 2、成本和收益的分離：過剩和成本提高 3、內(nèi)部性問題 4、政府組織的低效率和政府執(zhí)行的無效率 5、另一種分配的不公平 6、尋租及腐敗 7、所有制殘缺 內(nèi)部性： 指公共組織進(jìn)行內(nèi)部管理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，即用來評估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和機(jī)關(guān)人員的行為。 市場失靈的核心是外部性問題，而政府失靈的核心是內(nèi)部性問題。 公共組織有四種類型： 政策組織、規(guī)則制定組織、服務(wù)組織、 、執(zhí)行組織。 政策組織和規(guī)則制定組織不可能引入市場競爭機(jī)制，屬于典型的自然壟斷性質(zhì)。 公共服務(wù)組織和執(zhí)行組織即使引入市場競爭機(jī)制，其競爭性也是有限的、受到很大限制的。 公共產(chǎn)品供給的低效率的原因： 公共產(chǎn)品供給效率評價困難

42、 政府部門壟斷供給 政府機(jī)構(gòu)或官員缺乏追求利潤的動機(jī) 監(jiān)督機(jī)制的缺乏 國家干預(yù)管制是造成產(chǎn)權(quán)殘缺的根源，所有者的產(chǎn)權(quán)殘缺程度與政府管制的程度成正比。 產(chǎn)權(quán)殘缺在一定程度上導(dǎo)致資源配置的無效率， 非排他性的公有產(chǎn)權(quán)似乎對人人有利， 結(jié)果誰 也得不到更多的好處 國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家也是認(rèn)為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。 政府失敗的糾正與防范 : 進(jìn)行立憲改革。 對政府的財政過程尤其是公共支出加以約束 完善表達(dá)民主的方式及發(fā)明新的政治技術(shù) 用市場力量改善政府的功能 ,提高政府效率。 在政府內(nèi)部重新確定競爭機(jī)制 在高層行政管理者中恢復(fù)發(fā)揮個人積極性的制度 更經(jīng)常采用由私營企業(yè)承擔(dān)公用事

43、業(yè)的政策 一些人認(rèn)為 “管理越少的政府就是越好的政府 ”，你同意這種看法嗎？（政府干預(yù)） 答：該說法是片面的。一方面，國家干預(yù)管制是造成產(chǎn)權(quán)殘缺的根源，所有者的產(chǎn)權(quán)殘缺程度 與政府管制的程度成正比， 產(chǎn)權(quán)殘缺在一定程度上導(dǎo)致資源配置的無效率， 但是另一方面， 政 府干預(yù)包括對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理和調(diào)控、 調(diào)節(jié)收入分配提供社會保障、 為公眾提供公共產(chǎn)品和 服務(wù)的職能， 有效的政府干預(yù)是使現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)得以穩(wěn)定發(fā)展的必要條件。 政府增加干預(yù)， 將 是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的一個重要特征。 政府要盡量減少在微觀上的管理， 同時要加強(qiáng)在經(jīng)濟(jì)及社會 事業(yè)發(fā)展的宏觀指導(dǎo)和管理。 第四章 公共部門戰(zhàn)略管理 戰(zhàn)略:一個組

44、織在激烈的競爭環(huán)境中，為謀求其生存與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)組織的使命和目標(biāo)而制定的 帶有長遠(yuǎn)性和全局性的關(guān)于組織發(fā)展方向和行動方案的謀劃。 戰(zhàn)略管理： 是指一個組織在制定和實(shí)施關(guān)于其未來發(fā)展方向、目標(biāo)和行動方案的規(guī)劃過程中， 所進(jìn)行的決策、組織、協(xié)調(diào)、評價和控制等一系列的活動，以及這些活動的藝術(shù)性和科學(xué)性。 戰(zhàn)略管理的特征 （1）戰(zhàn)略管理是未來導(dǎo)向的 （2）戰(zhàn)略管理著重于長遠(yuǎn)的、總體的謀略 （3）戰(zhàn)略管理是一個組織尋求成長和發(fā)展機(jī)會及識別威脅的過程。 （4）戰(zhàn)略管理是科學(xué)性、應(yīng)用性、發(fā)展性的統(tǒng)一 （5）戰(zhàn)略管理是直覺和理性分析的結(jié)合，這是戰(zhàn)略決策創(chuàng)新所必不可少的。 （6）戰(zhàn)略管理是持續(xù)性與循

45、環(huán)性的過程。 （7）戰(zhàn)略管理是戰(zhàn)略性的思維方式。 戰(zhàn)略性思維的特征： 超前意識、長遠(yuǎn)意識、全局意識、權(quán)變意識、創(chuàng)新意識 戰(zhàn)略思維： 通過組織所處的外界環(huán)境對組織加以考察； 它旨在描述清晰的目標(biāo)和目的； 它試圖 脫離常規(guī)的管理任務(wù)，而以系統(tǒng)的方法審視組織變化前景的長期情況。 公共部門重視戰(zhàn)略管理的原因 （1）更加復(fù)雜和不確定的環(huán)境。 （2）公共部門角色的變化。 （3）國際化和國際競爭力的挑戰(zhàn)。 （4）公共利益的挑戰(zhàn)。 公共部門戰(zhàn)略管理過程 戰(zhàn)略規(guī)劃階段→戰(zhàn)略實(shí)施階段→戰(zhàn)略控制階段 外部環(huán)境與內(nèi)部環(huán)境分析 機(jī)會與挑戰(zhàn)、優(yōu)勢與劣勢（ SWOT） 戰(zhàn)略規(guī)劃 戰(zhàn)略實(shí)施與戰(zhàn)略控制 戰(zhàn)略管理

46、與戰(zhàn)略規(guī)劃（戰(zhàn)略計劃）的聯(lián)系與區(qū)別： 戰(zhàn)略規(guī)劃在管理領(lǐng)域流行于 20世紀(jì) 60-70年代，在 80年代后逐漸被戰(zhàn)略管理所取代。更重要 的是戰(zhàn)略規(guī)劃是戰(zhàn)略管理的一個組成部分， 并不涉及戰(zhàn)略的執(zhí)行與評估問題， 如果將戰(zhàn)略規(guī)劃、 執(zhí)行與評估結(jié)合在一起，便構(gòu)成完整的戰(zhàn)略管理過程。 兩者的不同之處在于， 戰(zhàn)略計劃關(guān)注的是制定恰當(dāng)?shù)臎Q策， 而戰(zhàn)略管理側(cè)重的是戰(zhàn)略結(jié)果的產(chǎn) 生：新市場、新產(chǎn)品、新技術(shù)。所以戰(zhàn)略管理更加綜合、完備，它不僅僅制定出計劃，而是意 在使計劃與組織的所有部門結(jié)合起來。 戰(zhàn)略計劃分成三種形式： 企業(yè)戰(zhàn)略計劃（是從短期計劃和長期計劃發(fā)展而來，并與資源配置和績效測評結(jié)合在一起。 ） 公司

47、戰(zhàn)略計劃 （更關(guān)心組織的高層， 并且更關(guān)心企業(yè)各部門之間的責(zé)任分配， 在具體細(xì)節(jié)上要 周詳?shù)枚啵? 戰(zhàn)略管理 三者的共同點(diǎn)是： 認(rèn)可組織的任務(wù)， 實(shí)施某些環(huán)境監(jiān)測， 明確一系列的目標(biāo)并通過制定戰(zhàn)略計 劃來實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。 企業(yè)戰(zhàn)略計劃和公司戰(zhàn)略計劃都有它們的局限性： 計劃成果微乎其微并造成分析失效； 引入戰(zhàn) 略計劃的組織阻力；高層管理人員撤消或放松對計劃的支持，將戰(zhàn)略計劃置之一旁 ”。 戰(zhàn)略規(guī)劃模式 1、發(fā)展初步共識 2、確認(rèn)組織的法規(guī)和使命 3、進(jìn)行 SWOT 分析 4、確認(rèn)組織所面臨的戰(zhàn)略議題 5、戰(zhàn)略選擇 SWOT 分析 ：通過了解組織內(nèi)部的優(yōu)勢與弱勢，掌握外部機(jī)會，規(guī)避風(fēng)險

48、，從而制定良好戰(zhàn) 機(jī)會與威脅的相關(guān)信息， 以便組織作出 WO——扭轉(zhuǎn)戰(zhàn)略 WT——防御戰(zhàn)略 略的方法。 主要目的在于提供組織內(nèi)部的優(yōu)勢與弱點(diǎn)、 最好的回應(yīng)。 SWOT 分析的進(jìn)行 （1）考慮外部環(huán)境，分析組織的機(jī)遇與威脅。 （2）進(jìn)行內(nèi)部環(huán)境評估，提供組織內(nèi)部的優(yōu)勢和弱點(diǎn) 不同的戰(zhàn)略匹配與選擇： SO——增長戰(zhàn)略 ST——多元化戰(zhàn)略 戰(zhàn)略管理在公共部門的作用： 提供戰(zhàn)略性發(fā)展方向 知道資源配置的優(yōu)先順序 強(qiáng)化組織對環(huán)境的適應(yīng)能力 設(shè)定了追求卓越的標(biāo)準(zhǔn) 提供了控制和評估的基礎(chǔ) 公共部門戰(zhàn)略管理的限制： （1）政府任期的短期性和行動取向 （2）公共管理的許多方面都是由立法

49、者所確立的 （3）公共規(guī)則大部分是在組織內(nèi)部進(jìn)行的 （4）可靠性分析通常是費(fèi)力又費(fèi)錢的 （5）公共機(jī)構(gòu)對問題解決的非正式群體過程不太熟悉 （6）由于預(yù)算約束和短期觀念，公共戰(zhàn)略規(guī)劃者的工作通常很難證明是合理的 （7）與私人部門相比，公共戰(zhàn)略通常是通過組織設(shè)計、預(yù)算和財務(wù)控制、人事制度和政策來 實(shí)現(xiàn)的 公共部門戰(zhàn)略管理中存在的問題 1、公共機(jī)構(gòu)目標(biāo)和任務(wù)仍不夠明確 2、正式的戰(zhàn)略計劃過程過于呆板（通過積極貫徹執(zhí)行和定期調(diào)整計劃，注重戰(zhàn)略計劃的連續(xù) 性而非周而復(fù)始地簡單重復(fù)， 將著眼點(diǎn)不是簡單地放在計劃 本身而是用戰(zhàn)略思維方法思考組織的過程， 可以使這個問題 得到糾正。） 3、正

50、式的過程有時與創(chuàng)造性和革新相違背 公共部門戰(zhàn)略管理中的對策 ? 尋找具有全局觀、強(qiáng)調(diào)整合的管理途徑，拋棄短期主義的思維方式 ? 選擇充滿朝氣和強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)組織工作（排除干擾、果斷決策） ? 制定嚴(yán)格的規(guī)章制度 ? 追求滿意的結(jié)果 你認(rèn)為我國當(dāng)前大中城市的電網(wǎng)改造、城鎮(zhèn)規(guī)劃、公地規(guī)劃、立體交通系統(tǒng)、公共衛(wèi)生體系、 基礎(chǔ)教育布局等領(lǐng)域應(yīng)采取哪些戰(zhàn)略改進(jìn)措施？ 第五章 公共部門績效管理與監(jiān)督 績效：是指從過程、產(chǎn)品和服務(wù)中得到的輸出結(jié)果，并能用來進(jìn)行評估和與目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、過去 結(jié)果以及其他組織的情況進(jìn)行比較 政府績效： 是指政府在社會經(jīng)濟(jì)管理活動中的結(jié)果、效益、效能，是政府在行使其職

51、能、實(shí)現(xiàn) 其意志過程中體現(xiàn)出來的管理能力。 內(nèi)容： 政治績效、經(jīng)濟(jì)績效、社會績效、文化績效 績效管理： 是利用績效信息協(xié)助設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)， 進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排， 以告 知管理者維持或改變既定目標(biāo)計劃， 并且報告成功符合目標(biāo)的管理過程。 它包含了組織目標(biāo)制 定、組織實(shí)施、組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度與改進(jìn)等內(nèi)容。 績效管理的基本內(nèi)容： （1）績效評估（包括組織的、計劃的和個人的績效） （2）績效衡量 （ 3）績效追蹤 公共部門績效管理的意義 績效管理的必要性和重要性體現(xiàn)在以下幾個方面： （1）責(zé)任落實(shí)。（2）利害關(guān)系人的期望。 （3）對結(jié)果導(dǎo)向的強(qiáng)調(diào)。 （4）個人業(yè)績和組織業(yè)

52、績的雙重要求。 有利于公共部門責(zé)任的落實(shí) 有利于衡量政府制定和實(shí)行的公共政策是否滿足不同顧客的要求 有利于推動從重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變 有利于促進(jìn)從重個人績效的評估、研究轉(zhuǎn)向組織與個人績效的評估、研究并重 有利于激勵和約束機(jī)制的建立和完善 有利于改變政府機(jī)關(guān)的鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象 公共部門績效評估： 是一個適用于為評價政府活動、 增強(qiáng)為進(jìn)展和結(jié)果負(fù)責(zé)的一切有系統(tǒng)的努 力的術(shù)語 績效評估的類型 內(nèi)部評估 評估機(jī)構(gòu) 外部評估 個人績效評估 評估對象 組織績效評估 管理與改進(jìn)型評估 評估目標(biāo) 責(zé)任與控制型評估 節(jié)約開支型評估 公共部門績效評估的構(gòu)成要素 績效評估的目標(biāo) 績效評估的途徑 績效評估

53、的制度安排 績效評估的信息系統(tǒng) 公共部門績效評估的程序 整體規(guī)劃 技術(shù)準(zhǔn)備 資料和信息的收集 評估實(shí)施 結(jié)果反饋 提出改進(jìn)方案 績效評估標(biāo)準(zhǔn)： 是一個量化的過程 或給一個程序、項目或其它活動的運(yùn)作指定的一個數(shù)目， 以此作為標(biāo)準(zhǔn)來測定一個公共機(jī)構(gòu)為其顧客提供產(chǎn)品或服務(wù)的狀況。 績效評估指標(biāo)：（4E 指標(biāo)） （1）經(jīng)濟(jì) 經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是指組織投入到管理項目中的資源水準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)關(guān)心的是以最小的投入來提供 一定質(zhì)量和數(shù)量的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)并不關(guān)注服務(wù)的品質(zhì)問題。 （2）效率 效率簡單地可以理解為投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系， 它關(guān)心的是手段問題， 而這種手段經(jīng)常以貨 幣方式加以表達(dá)與比較

54、。效率可以分為兩種類型：生產(chǎn)效率，指生產(chǎn)或提供服務(wù)的平均成本。 二是配置效率，指組織所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠滿足利害關(guān)系人的不同偏好。 （ 3）效果 衡量公共服務(wù)的一個重要指標(biāo)。效果通常是指公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)的的程度，包括現(xiàn)狀和行為 的改變程度。 因此，效果是指公共服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度， 通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系來 衡量。效果關(guān)心的是目標(biāo)與結(jié)果。 （ 4）公平 衡量政府績效的重要指標(biāo)。公平指標(biāo)是就接受公共服務(wù)的團(tuán)體或個人所質(zhì)疑的公正性而 言，該指標(biāo)相當(dāng)難以衡量。 政府績效衡量中的限制 內(nèi)部無能的反功能 政府績效的因果關(guān)系難以確認(rèn) 公共部門組織很少能控制環(huán)境的因素 政治考量經(jīng)常是資源配置

55、的重心 公共部門績效管理制度面臨的共同問題 績效管理的前提是將所有績效進(jìn)行量化 功能相同的公共組織有地區(qū)性差異，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一并不一定公平 如何制定與品質(zhì)績效有關(guān)的指標(biāo)仍是績效衡量的主要限制 績效指標(biāo)制定的合理性、適用性、針對性 績效信息的準(zhǔn)確性、及時性 績效管理成功的條件 管理者要成為組織績效的中心 高層的支持和承諾 制定績效目標(biāo)和績效規(guī)劃 績效衡量對組織有意義 利用績效規(guī)劃和績效體系使管理者負(fù)責(zé)任 意識到績效的重要性 要連續(xù)不斷地發(fā)現(xiàn)問題和績效改進(jìn)的機(jī)會 標(biāo)桿管理 ：是一個認(rèn)識和引進(jìn)最佳實(shí)踐， 以提高績效的過程。 標(biāo)桿管理被普遍認(rèn)為是一種評估、 比較的過程，以改進(jìn)工作程序并取得更高的績效。

56、最佳實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn) （1）成功地跨越時限。 （2）可量化的結(jié)果。 （3）革新性。 （4）被認(rèn)可為具有積極意義的成果。 （5）具有可重復(fù)性。 （6）具有局部的重要性。 （7）不要與特定的人口統(tǒng)計方式聯(lián)系起來。 標(biāo)桿管理中的 標(biāo)桿： 是標(biāo)桿管理機(jī)構(gòu)所建立的標(biāo)準(zhǔn)或績效標(biāo)準(zhǔn)。 （內(nèi)部標(biāo)桿、外部標(biāo)桿） 你認(rèn)為應(yīng)如何改進(jìn)我國政府的績效？（標(biāo)桿管理） 甄選并引進(jìn)最佳實(shí)踐，建立標(biāo)桿管理 （1）確定標(biāo)桿。 （2）確定比較對象。 （3）收集數(shù)據(jù)。 （4）確定績效差距。 （ 5）就結(jié)果進(jìn)行溝通。 （6）確定作出改善的目標(biāo)。 （ 7）制定行動計劃。 （ 8）實(shí)施計劃。 （9）對實(shí)施結(jié)果進(jìn)行

57、監(jiān)督。 （10）重新校訂標(biāo)桿。 人力資源：廣義上，泛指現(xiàn)在和未來一切可能成為生產(chǎn)性要素的人口， 他包括現(xiàn)實(shí)的人力資源、 潛在的人力資源和未來的人力資源。 狹義上，指一個國家、一個地區(qū)乃至一個組織能夠作為生產(chǎn)性要素投入社會經(jīng)濟(jì)活 動的勞動力人口的數(shù)量和質(zhì)量。 人力資源的質(zhì)量： 是一個國家、地區(qū)和組織的勞動者健康情況、 知識與技能水平、 價值與態(tài)度、 行為能力等綜合因素的反映。 人力資源的特征 （1）人力資源是一種能動資源。 （2）人力資源是高增值性資源。 （3）人力資源無法儲藏，具有很強(qiáng)的時效性。 （4）人力資源必須不斷地投資、維持與提升，才能保持其價值和增值。 人事管理，是一種以

58、事為中心的管理。人力資源管理是一種以人為中心的管理 傳統(tǒng)人事制度管理與人力資源管理的區(qū)別： 觀念不同：傳統(tǒng)的人事培訓(xùn)比較注重表現(xiàn)為職業(yè)技能、知識、道德等的培訓(xùn)以及 短期 教育；人 力資源管理與開發(fā)則比較注重文化環(huán)境、倫理道德、綜合性課程以及 長期 教育 側(cè)重點(diǎn)不同：傳統(tǒng)的人事管理制度是以人員的任用、考核、獎懲、晉升、等規(guī)范性工作作為人 事工作的主要內(nèi)容；人力資源管理與開發(fā)則更多地考慮各類人力資源之間的適當(dāng) 比例、優(yōu)化組合及平衡發(fā)展，幫助人們將自身的工作設(shè)計得更合理，更多地發(fā)揮 其才能，從而帶來工作效率的提高。 模式不同：傳統(tǒng)的人事制度管理是一種被動式管理，而人力資源管理是一種主動式管理。 方法

59、不同：傳統(tǒng)的人事管理方法比較單一，人力資源管理與開發(fā)則強(qiáng)調(diào)用人的綜合性 人力資源管理五大基本功能： 人力資源的獲取、人力資源的發(fā)展、人力資源的激勵、人力資源的維持、人力資源的研究 人力資源管理人員的知能： 技術(shù)知能、組織知能、人際關(guān)系知能、知識知能。 公共人事管理的傳統(tǒng)模式中四種基本的公共人事管理制度： 政治任命制度、公務(wù)員制度、集體談判、弱勢群體保護(hù)行動制度 公共人事管理者的新工作 1、通過替代性組織形式或機(jī)制提供公共服務(wù) 2、彈性公共雇傭關(guān)系的廣泛應(yīng)用 3、公共人事管理者的角色變遷：由服務(wù)到咨詢，進(jìn)而到契約履行 公共部門人力資源管理的任務(wù)： 1. 建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的管理機(jī)制

60、2. 創(chuàng)造一個人才發(fā)展的良好環(huán)境 3. 加強(qiáng)公共部門人力資源管理的法制化建設(shè) 4. 建立一套科學(xué)完善的管理辦法 工作生活質(zhì)量： 通過有計劃地組織干預(yù)方法， 以改善組織效能與組織成員福利的過程。 它包括 工作環(huán)境、工作安排、員工參與、人際關(guān)系、經(jīng)濟(jì)報酬和福利、個人自我實(shí)現(xiàn)與潛能發(fā)揮。 工作生活質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn) （1）公平合理的報酬； （2）安全與健康的工作環(huán)境； （3）直接運(yùn)用與發(fā)展個人能力的機(jī)會； （4）持續(xù)成長與安定的機(jī)會； （5）工作組織中的社會整合； （6）工作組織中的憲法保障； （7）工作對整體生活的影響； （ 8）與工作生活相關(guān)的社會因素。 你認(rèn)為我國的公務(wù)員喜歡在何種

61、環(huán)境下工作？ 高工資、高福利、高待遇 輕任務(wù) 無壓力 第七章 企業(yè)型政府與政府再造 政府再造： 對公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅提高組織效能、效率、適應(yīng)性以 及創(chuàng)新的能力，并通過變革組織目標(biāo)、組織激勵、責(zé)任機(jī)制、權(quán)利結(jié)構(gòu)以及組織文化等來完成 這種轉(zhuǎn)型過程 政府再造的內(nèi)涵 政府再造就是用企業(yè)化體制來代替官僚體制， 即創(chuàng)具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)的公共組織和 公共體制，而不必靠外力驅(qū)使。政府再造就是創(chuàng)造具有內(nèi)在改進(jìn)動力的公共部門 公共企業(yè)家： 是指政府部門內(nèi)部，有效促使資源最大化，而又達(dá)到效率和效能的公共管理者 企業(yè)型政府： 能夠運(yùn)用創(chuàng)新策略，有效運(yùn)用資源，實(shí)現(xiàn)高績效的政府 企業(yè)

62、型政府的基本特征 ? 重視成本效益關(guān)系。 ? 強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向。 ? 強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制，重視選擇和競爭。 ? 授予權(quán)能。 ? 創(chuàng)新與改革。 政府再造的“五 C 策略”： 杠桿 戰(zhàn)略 途徑 目標(biāo) 核心戰(zhàn)略 目標(biāo)明確 角色明確 方向明確 激勵 后果戰(zhàn)略 有序競爭 企業(yè)化管理 績效管理 責(zé)任 顧客戰(zhàn)略 顧客選擇 競爭性選擇 顧客質(zhì)量保證 權(quán)力 控制戰(zhàn)略 組織控權(quán) 雇員授權(quán) 社區(qū)授權(quán) 文化 文化戰(zhàn)略 破除習(xí)慣 撼動心靈 贏得心智 各國政府再造的主要做法 （1）政府組織中實(shí)行分權(quán)，將責(zé)任轉(zhuǎn)移至較低一級的政府部門。 （2）重新審視政府應(yīng)該做

63、什么，應(yīng)該付出什么，哪些是政府應(yīng)該付出卻沒有付出的，哪些 是既沒有去做也沒有付出的。 （3）削減政府公共服務(wù)規(guī)模，實(shí)行公共活動的私有化與公司化 （4）尋求更具效率的公共服務(wù)供給途徑 （5）顧客取向，包括為公共服務(wù)提供明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。 （6）實(shí)行標(biāo)桿管理和績效管理。 （7）簡化規(guī)則，降低成本 轉(zhuǎn)軌時期我國公共管理發(fā)展和政府改革的特殊背景： 1、雙重體制轉(zhuǎn)軌并行及其多重轉(zhuǎn)變 2、雙重社會轉(zhuǎn)型特征并存 3、公有制經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)的兼容 我國公共管理發(fā)展和政府改革的特色： 1、政府機(jī)構(gòu)調(diào)整與新型公共管理體系的重建 2、電子政府建設(shè)與政府重塑相互交織 3、事業(yè)單位改制 4、政府部門

64、規(guī)范管理與績效管理雙重價值取向并重 5、公共管理中的城鄉(xiāng)二元特征 中國政府管理體制改革： (一) “全能政府的終結(jié) ”：計劃經(jīng)濟(jì)體制下：“管制”經(jīng)濟(jì)的“大而全”角色； 市場經(jīng)濟(jì)體制下：“規(guī)制”經(jīng)濟(jì)的“小而精”角色 (二) 政府管理體制變革的目標(biāo)定位 ：企業(yè)化政府、法制化政府、 人性化政府、道德化政府 (三) 政府管理體制變革的路徑分析： (.你認(rèn)為應(yīng)如何推進(jìn)中國政府改革進(jìn)程？) 1、政府角色轉(zhuǎn)化 —從“守夜人 ”到“監(jiān)護(hù)人 ” (1 )進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，為社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良性的運(yùn)行機(jī)制。 (2)建立和健全市場經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管機(jī)制，為市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供有力的保障。 (3)

65、 繼續(xù)完善社會保障機(jī)制建設(shè)，為市場經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展培育穩(wěn)固的社會基礎(chǔ)。 2、有限政府與法治政府 (1)職能的轉(zhuǎn)換，是建立有限政府的根本途徑 (2)機(jī)構(gòu)的優(yōu)化，是實(shí)現(xiàn)有限政府目標(biāo)的必要手段。 (3) 依法行政，是有限政府的現(xiàn)代內(nèi)涵 3、公共理念與誠信政府 (1)民治政府 ： 是一個開放的政府；是一個受社會公眾監(jiān)督的政府； 是一個透明的政府； (2)用企業(yè)精神改造政府 ：提高政府的工作效率，實(shí)現(xiàn)社會公平的有效手段。 (3) 建立政府的信用機(jī)制 ：國家法律將社會公眾的責(zé)任托付于政府管理體制。 公共管理學(xué)案例分析 電信業(yè)民營化 案例 隨著收入水平的提高，城市化的推進(jìn)，對電信事業(yè)的

66、需求還會擴(kuò)大，電信民營化的 規(guī)模還會不斷擴(kuò)張，其水平也會進(jìn)一步提高。如果行業(yè)能及時建立起一個合理的競爭機(jī) 制和高效的監(jiān)督體系相信電信業(yè)是可以大力開拓的一塊疆土和充分施展拳腳的一個領(lǐng) 域，它將有一片美好的前景。 一直備受社會關(guān)注的“手機(jī)單向收費(fèi)”問題，近日在此間召開的全國“兩會”上再 次引起政協(xié)委員、人大代表的關(guān)注。其中，政協(xié)委員方廷鈺已連續(xù)三次向大會提交提案， 呼吁電信部門早日放開手機(jī)收費(fèi)。信息產(chǎn)業(yè)部的立場是支持實(shí)現(xiàn)單向收費(fèi)。但這會影響 到電信企業(yè)特別是聯(lián)通的收入，而眾所周知，聯(lián)通還需要扶持。我們會想一個辦法，既 能解決單向收費(fèi)，也不會過分影響電信企業(yè)的收入。加入 WTO以后的世界范圍內(nèi)的電信 和信息業(yè)的競爭挑戰(zhàn)激烈，另外，我們也承擔(dān)著走向世界、參與國際電信運(yùn)營的競爭的 重大使命。如何解決好這手機(jī)單向收費(fèi)的問題，實(shí)現(xiàn)與國際接軌就成了中國電信業(yè)民營 化的重中之重了。 問題 1. 為什么要電信業(yè)要實(shí)行民營化呢？ 電信業(yè)是一項技術(shù)含量頗高的行業(yè)，同時它的研發(fā)和維護(hù)都需要大量的資金。顯然 這是政府所無法承擔(dān)和勝任的。而以利益為導(dǎo)向的電信業(yè)的民營企業(yè)有直接的 經(jīng)濟(jì) 動力 去尋求并開展新