公共經(jīng)濟學(xué)》第九章國家預(yù)算和預(yù)算管理體制

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1、第九章 國家預(yù)算和預(yù)算管理體制 一、國家預(yù)算 （一）國家預(yù)算及其類別 （二）國家預(yù)算級次及預(yù)算管理權(quán)限 （三）國家預(yù)算原則 （一）國家預(yù)算及其類別 國家預(yù)算的含義 指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的政府的年度基本財政收支計劃。 由預(yù)算報表和文字說明書兩部分組成 。 反映政府活動的范圍、方向和國家政策，是國家重 要的立法文件，是政府財政實現(xiàn)計劃管理的工具。 國家預(yù)算的類別 1、按預(yù)算組織形式 單式預(yù)算 :在預(yù)算年度內(nèi)將全部財政收支通過一個收支表格 反映。 復(fù)式預(yù)算 :在預(yù)算年度內(nèi)將全部財政收支按照經(jīng)濟性質(zhì)或其 他標(biāo)準(zhǔn)分成兩個或兩個以上的預(yù)算。 形式上 :我國從 1992年起按經(jīng)常性預(yù)算、建設(shè)性預(yù)算編制。 實際上

2、 :1998年開始按一般預(yù)算、基金預(yù)算、債務(wù)預(yù)算編制。 法律上 :按政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù) 算、財政投融資預(yù)算編制 。 國家預(yù)算的類別 2、按預(yù)算編制方法：增量預(yù)算、零基預(yù)算 3、 按預(yù)算內(nèi)容分合關(guān)系：總預(yù)算 、 部門預(yù)算 、 單 位預(yù)算 4、 按預(yù)算構(gòu)成環(huán)節(jié)：中央預(yù)算 、 地方預(yù)算 5、 按預(yù)算法律效力：正式預(yù)算 、 調(diào)整預(yù)算 、 臨時 預(yù)算 （二）國家預(yù)算級次及預(yù)算管理權(quán)限 預(yù)算級次：一級政府一級預(yù)算 ， 共五級 （ 中央 、 省 、 市 、 縣 、 鄉(xiāng) ） 預(yù)算管理職權(quán)： 各級人民代表大會的職權(quán) 各級人民代表大會常務(wù)委員會的職權(quán) 各級政府的職權(quán) 監(jiān)督與法律責(zé)任的規(guī)定

3、各級財政部門的職責(zé) （三）國家預(yù)算原則 1、公開性 2、可靠性 3、完整性 4、統(tǒng)一性 5、年度性 二、預(yù)算管理制度 (一 )推進(jìn)依法理財，加強預(yù)算管理和監(jiān)督 (二 )編制部門預(yù)算 (三 )實行政府采購制度 (四 )實行國庫集中收付制度 (五 )實施 “ 收支兩條線 ” 管理 (一 )推進(jìn)依法理財，加強預(yù)算管理和監(jiān)督 1、加強和改善預(yù)算編制工作 2、細(xì)化預(yù)算和提前編制預(yù)算 3、加強對超收收入使用的監(jiān)督 4、嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑 5、加強預(yù)算外資金管理 (二 )部門預(yù)算 由政府部門按部門而不按支出功能和收入類別編制，全 面反映政府部門所有收支的預(yù)算。 各部門必須將本部門所屬各司局、

4、各基層單位所屬種類 不同性質(zhì)的資金全部反映。 (三 )政府采購制度 政府采購制度的含義 是以公開招標(biāo)、投標(biāo)為主要方式選擇供貨商， 從國內(nèi)外市場為政府部門或所屬團體購買商 品或勞務(wù)的一種制度。 我國政府采購法的基本內(nèi)容： 1、 政府采購法 的宗旨和原則 2、政府采購當(dāng)事人 3、政府采購方式 4、政府采購程序和政府采購合同 5、政府采購的對外開放要循序漸進(jìn) 6、財政部門在政府采購中的職責(zé) (四 )實行國庫集中收付制度 就是對預(yù)算資金分配、資金使用、銀行清算及資 金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶的全過程集中進(jìn)行 全面的監(jiān)控制度。 集中支付制度改革的措施 1、做好準(zhǔn)備工作 2、建立資金管理方式 3、明確集中

5、支付外的輔助支付辦法 (五 )實施 “ 收支兩條線 ” 管理 從收入方面看，主要是收繳分離，把預(yù)算外收入納入預(yù) 算或?qū)嵭胸斦艄芾?，該專戶只用于預(yù)算外收入收繳， 不得用于執(zhí)收單位的支出。 從支出方面看，主要是收支脫鉤，執(zhí)收單位的收費和罰 沒收入不再與其支出掛鉤，單獨編制支出預(yù)算，交由財 政部門審批。 三、預(yù)算管理體制概述 （一 ）預(yù)算管理體制及其類型 （二）分級分稅預(yù)算管理體制簡介 （一）預(yù)算管理體制及其類型 處理中央和地方以及地方各級政府之間的財政關(guān)系的基 本制度。是財政管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)。 預(yù)算管理體制的內(nèi)容 確定預(yù)算管理主體和級次 預(yù)算收支的劃分原則和方法 預(yù)算管理權(quán)限的劃分 預(yù)算調(diào)節(jié)

6、制度和方法 核心或?qū)嵸|(zhì) 是各級預(yù)算主體的獨立自主程度以及集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系 問題。 預(yù)算管理體制的類型 建國初國民經(jīng)濟恢復(fù)時期實行 統(tǒng)收統(tǒng)支體制（集權(quán)型） 于 1953-1978年 20多年時間內(nèi)實行 “ 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管 理 ” 體制（集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合、以集權(quán)為主型） 改革開放后，于 1980年開始改行 “ 劃分收支、分級包干 ” 體制 （集權(quán)與分權(quán)相互交錯型） 分權(quán)型財政體制，又稱分級財政體制 （二）分級分稅預(yù)算管理體制（分稅制） 含義 指與中央和地方事權(quán)的確定相適應(yīng)，按稅種劃分各級政府 財政收入，并在此基礎(chǔ)上建立規(guī)范的中央對地方的轉(zhuǎn)移支 付制度的一種分級財政管理體制。 財政分級管理、各級財

7、政相對獨立是其本質(zhì)特征。 按稅種劃分各級收入是其形式特征。 分稅制的內(nèi)容 1、 一級政權(quán)，一級預(yù)算 2、分事 劃分各級政府職責(zé) (即事權(quán) )范圍，并 據(jù)此劃分各級預(yù)算支出范圍 3、分稅 按稅種劃分中央與地方收入 4、分管 中央與地方分別管理和使用各自稅款， 各級財政相對獨立，自求平衡 5、建立轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算調(diào)節(jié)制度 轉(zhuǎn)移支付制度：指為解決上下級預(yù)算主體之間 的收支不對稱和同級預(yù)算主體之間的收支差別 而實施的政府間的資金的無償往來制度 。 有縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移兩種形式 。 縱向轉(zhuǎn)移主要是補助金制度。分為無條件補助、 有條件補助和專項補助 橫向轉(zhuǎn)移即同級地方政府之間的對口援助 收支劃分的基本理論依

8、據(jù) 1、社會公共需要或公共物品的層次性 公共產(chǎn)品具有 空間層次性 （受益范圍不同），有全國性 的和地方性的，分別適合于中央和地方政府提供 。按受 益范圍確定提供公共產(chǎn)品的職責(zé)符合效率原則。 眾多地方性公共產(chǎn)品具有 外溢性 ，可采取主受益地區(qū)舉 辦、中央補助的提供方法以實現(xiàn)成本和收益的有機結(jié)合。 2、 提供公共產(chǎn)品的收入來源 （ 稅源 ） 具有層次性：不同稅 種具有不同的稅源和調(diào)節(jié)功能 ， 適合分級征管 。 凡稅源普及全國且流動性大 、 調(diào)節(jié)功能大的稅種 ， 應(yīng)歸 中央；凡稅源較固定且稅基較窄的稅種 ， 應(yīng)歸地方 因劃分收支標(biāo)準(zhǔn)不同 ， 一般會形成如下的分配格局：支 出偏重于地方 ， 收入偏重于

9、中央 。 因此 ， 必須通過轉(zhuǎn)移 支付彌補地方財政缺口 。 3、 集權(quán)與分權(quán)關(guān)系 （ 1） 主張集權(quán)者從全國性公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的外溢 性 、 地區(qū)調(diào)節(jié)和收入平衡等角度提出了集權(quán)更有效的理 論 （ 2） 主張分權(quán)者從公共產(chǎn)品的差異性 、 密切納稅人和地 方官員的關(guān)系 、 部分零星稅種適宜地方征收等角度提出 了分權(quán)更有效的理論 。 事實上，過度集權(quán)和過度分權(quán)都不可取。集權(quán)與分權(quán)關(guān) 系是不斷調(diào)整變化的，但往往以集權(quán)為主，分權(quán)為輔。 中央和地方支出責(zé)任劃分的基本框架 責(zé)任歸屬 支出項目 中央 中央、地方 地方、中央 地方 國防、外交、外貿(mào)、金融和貨幣政策、 管制地區(qū)間貿(mào)易 個人福利補貼、失業(yè)保險、

10、全國性交通 環(huán)境保護、工農(nóng)科研支持、教育 地區(qū)性交通、衛(wèi)生、供水、下水道、垃圾、警 察、消防、公園、娛樂設(shè)施 若干國家中央與地方之間稅種的劃分 稅種 美國 加拿大 德國 日本 關(guān)稅 公司所得稅 個人所得稅 增值稅 銷售稅 財產(chǎn)稅 對用戶收費 聯(lián)邦 聯(lián)邦、州 聯(lián)邦、州、地 方 州 地方 各級 聯(lián)邦 聯(lián)邦、省 聯(lián)邦、省 聯(lián)邦 省 地方 各級 聯(lián)邦 聯(lián)邦、州 各級 聯(lián)邦、州 州、地方 各級 中央 中央、地方 中央、地方 中央 中央、地方 地方 各級 若干國家轉(zhuǎn)移支付前后中央與地方之間收支分 配格局 國別 轉(zhuǎn)移前中央收 入的比重 轉(zhuǎn)移后中央收 入的比重 中央支出的比 重 英國（ 1990） 美國（ 1

11、990） 澳大利亞（ 1991） 加拿大（ 1989） 阿根廷（ 1989） 印度（ 1989） 印度尼西亞（ 1990） 89 58 71 49 62 68 90 71 42 51 31 57 44 82 70 49 51 34 53 54 83 中國的分稅制 分稅制的主要內(nèi)容 ： 1、中央與地方的事權(quán)和支出劃分 2中央與地方的收入劃分 3政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的確定 （ 1）稅收返還 （ 2）體制補助、體制上解，專項撥款及有關(guān)結(jié)算事項的處理 (3)過渡期轉(zhuǎn)移支付制度 一般性轉(zhuǎn)移支付 中央和地方財政收支比重 年份 轉(zhuǎn)移前中央收入比重 轉(zhuǎn)移后中央收入比重 中央財政支出比 重 1993 1994

12、 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 22.0 55.7 52.2 57.6 55.8 55.5 56.3 56.6 56.0 55.0 54.6 54.9 52.3 23.3 20.9 21.3 20.8 22.8 21.9 20.6 21.8 19.4 19.4 19.4 17.8 18.3 28.3（ 21.9） 30.3（ 20.4） 29.2（ 20.7） 27.1（ 20.4） 27.4（ 21.1） 28.9（ 20.4） 31.5（ 18.3） 34.7（ 19.1） 30.5（ 17.2） 30.7（

13、16.7） 30.1（ 17.1） 27.7（ 16.5） 26.0（ 17.1） 中央和地方財政收支比重 0 10 20 30 40 50 60 70 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 轉(zhuǎn)移前中央收入 比重 轉(zhuǎn)移后中央收入 比重 中央財政支出比 重 中央財政支出比 重（扣除財政赤 字） 分稅制的運行情況及其及進(jìn)一步的完善 運行情況良好 1.政府間的財政關(guān)系趨向規(guī)范 2.有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和資源的優(yōu)化 3.“兩個比重 ” 逐步上升，中央財力有所加強 4.調(diào)動了地方組織收入的積極性，促進(jìn)了地方收入的快速 增長，保證了全國財政收入的穩(wěn)定快速增長 分稅制有待完善的問題 1、進(jìn)一步明確各級政府的事權(quán)范圍和各級預(yù) 算主體的支出職責(zé) 2、逐步調(diào)整和規(guī)范收入劃分 3、完善轉(zhuǎn)移支付制度是進(jìn)一步完善分稅制的 重點 4、推進(jìn)省 (區(qū) )以下轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善