公私合營(yíng)PPP模式培訓(xùn)（律師事務(wù)所PPP培訓(xùn)文檔）

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1、公私合營(yíng)PPP模式培訓(xùn)文檔 （律師事務(wù)所培訓(xùn)） 一、PPP模式產(chǎn)生背景 PPP(Public Private Partnership，即公私合作制)是經(jīng)全球各國(guó)驗(yàn)證為有效解決公用事業(yè)種種弊端的一種投資、建設(shè)與經(jīng)營(yíng)方式。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是公共物品或者是準(zhǔn)公共物品，應(yīng)由政府財(cái)政投資建設(shè)，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)民收入分配格局的改變，經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)處于兩難境地：需求的快速增長(zhǎng)和供給的嚴(yán)重不足，供給效率的地下和公眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量的高要求反差太大。在這種背景下，政府必須進(jìn)行改革，尋求一種有效的途徑解決上述困境。隨著技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施所提供的產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行排他

2、性收費(fèi)成為可能，此時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家提出了一個(gè)新的思路來解決上述困境，即引入私人資本參與經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分利用私人企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理和技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及追求盈利的動(dòng)機(jī)，提高經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，這就形成了所謂的PPP模式。PPP本身是一個(gè)意義非常寬泛的概念，加之意識(shí)形態(tài)的不同，要想使世界各國(guó)對(duì)PPP的確切內(nèi)涵達(dá)成共識(shí)是非常困難的。以下是幾條具有代表性的PPP的定義。 聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院：PPP涵蓋了不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問題。 歐盟委員會(huì)：PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。

3、加拿大國(guó)家PPP委員會(huì)：PPP是公共部門和私人部門之間的一種合伙經(jīng)營(yíng)關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。 美國(guó)國(guó)家PPP委員會(huì)：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者的特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。 可見PPP（公私合作制）的內(nèi)涵有廣義與狹義之分：廣義的PPP 是指包含了私人參與公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)提供的各種制度安排。而狹義的PPP 是指政府部門與私營(yíng)部門訂立合同，授予私營(yíng)部門特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，確立雙方的權(quán)利與義務(wù)。彼此結(jié)成伙伴

4、關(guān)系，共享權(quán)益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。本文采用的是第二種描述，因此對(duì)于PPP 可以表述為政府部門與私營(yíng)部門通過建立合作關(guān)系共同為社會(huì)提供經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)的模式。PPP模式是政府解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中所面臨問題的一個(gè)總體思路，其存在的基礎(chǔ)是特許權(quán)協(xié)議，包括以下幾種表現(xiàn)形式：BTO,BOT,BOO,TOT等等。它們的共性就在于統(tǒng)籌者是政府部門，生產(chǎn)者是私營(yíng)部門，成本承擔(dān)者是消費(fèi)者，私營(yíng)部門根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)向消費(fèi)者收取費(fèi)用。與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給形式相比，PPP 具有顯著不同的特征。第一，項(xiàng)目責(zé)任的整合。PPP 通常將新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)同時(shí)交給一個(gè)由民營(yíng)

5、機(jī)構(gòu)組成的聯(lián)合體來統(tǒng)一負(fù)責(zé)，而政府部門的角色則從全方位的負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的促進(jìn)者和監(jiān)管者。第二，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。在政府制定基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)的質(zhì)量與價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)并予以有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上，PPP 聯(lián)合體擁有具體建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的實(shí)際控制權(quán)，這使得政府得以從更大程度上將經(jīng)營(yíng)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)部門。第三，長(zhǎng)期締約的不完全。PPP 必須通過締約來建立基本的合作框架，但由于項(xiàng)目合作關(guān)系的長(zhǎng)期性( 通常為15—30 年) 及經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境的不確定性，PPP 合同具有天然的不完全性。 PPP 模式最早產(chǎn)生于20 世紀(jì)70 年代的英美國(guó)家。當(dāng)時(shí)為解決經(jīng)濟(jì)蕭條下的財(cái)政短缺導(dǎo)致的公共部門投資不足，從而倡導(dǎo)私人部門的參與，并

6、將PPP模式用于公共政策。1992 年，英國(guó)最先應(yīng)用了PPP 模式。智利于1994 年也引進(jìn)了PPP 模式用于提高基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化程度。1997年，葡萄牙也引入該模式，應(yīng)用于公路網(wǎng)、醫(yī)院、鐵路及地鐵的建設(shè)。2004年12 月，巴西引入PPP模式用于公路、鐵路及港口和灌溉工程的建設(shè)。2005年2月，我國(guó)首次運(yùn)用PPP 模式進(jìn)行北京地鐵四號(hào)線的建設(shè)。PPP模式在各國(guó)的運(yùn)用私人資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用越來越顯著。PPP模式也得到了中國(guó)政府的大力支持，2005年2月24 日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》正式出臺(tái)。它明確支持、引導(dǎo)和規(guī)范民間資本參與各類公用事業(yè)和基

7、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快完善政府特許經(jīng)營(yíng)制度，規(guī)范招投標(biāo)行為。其次，隨著我國(guó)改革開放的深入，我國(guó)私人企業(yè)迅速崛起，聚集了大量資金，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有較大比重。因而可以成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)中的一員。這些都為PPP模式在中國(guó)的發(fā)展提供了有利條件和空間。 二、PPP模式的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式 PPP 模式組織結(jié)構(gòu)的頂部是項(xiàng)目所在國(guó)的政府，是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者。項(xiàng)目所在國(guó)政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有一個(gè)完整的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程的參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。中部是項(xiàng)目所在國(guó)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運(yùn)用，形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)。底部是項(xiàng)目私人

8、參與者，通過與項(xiàng)目所在國(guó)政府的有關(guān)部門簽署一個(gè)長(zhǎng)期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、項(xiàng)目所在國(guó)政府的政策目標(biāo)和項(xiàng)目所在國(guó)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項(xiàng)目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。 PPP 模式具體的運(yùn)作模式一般是，政府、企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，使得項(xiàng)目的參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，協(xié)調(diào)了各方的不同目標(biāo)，參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果，其運(yùn)作思路如圖1 所示。圖1 中的參與各方雖然沒有達(dá)到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實(shí)現(xiàn)了“帕累托”效應(yīng)，這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。 三、PPP模式的優(yōu)勢(shì)

9、 1. 提供融資機(jī)會(huì),減輕財(cái)政支出壓力 使用PPP 模式提供公共產(chǎn)品的一大好處在于:政府財(cái)政無須提前一次性支付公共產(chǎn)品的建設(shè)資金,私人經(jīng)濟(jì)部門在公共產(chǎn)品生產(chǎn)中可以先為財(cái)政墊付資金,而財(cái)政可以在公共產(chǎn)品或服務(wù)的使用過程中分次償還私人經(jīng)濟(jì)所墊付的資金,或者在公共產(chǎn)品或服務(wù)建成或提供以后再一次性付款。這樣,政府節(jié)約了大量財(cái)政資金的時(shí)間價(jià)值(尤其是一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),工期很長(zhǎng),需要長(zhǎng)時(shí)間占用財(cái)政資金) ,減少了長(zhǎng)期占用財(cái)政資金卻遲遲不能完工的拖沓行為,并且開拓了政府財(cái)政融資的渠道,大大減輕了政府財(cái)政支出壓力。 2. 提高公共產(chǎn)品生產(chǎn)效率,改善公共產(chǎn)品提供狀況 由政府財(cái)政單獨(dú)投資并進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的生

10、產(chǎn)和提供公共物品的方式往往缺乏效率,其中的原因有很多,比如說財(cái)政資金是共有資金,使用財(cái)政資金的人是在“花別人的錢辦別人的事”,這難免缺乏效率。采用PPP 管理模式能夠提高公共物品生產(chǎn)的效率的本質(zhì)在于引導(dǎo)私人部門的進(jìn)入,將公共部門的“花別人的錢辦別人的事”轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺瞬块T的“花自己的錢辦自己的事”。因此,PPP 管理模式意味著在公共物品和服務(wù)的提供中生產(chǎn)供給效率的提高。此外,在私人部門分擔(dān)財(cái)政資金壓力的作用下,財(cái)政部門提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量必將得到改善。 3.政府和私人部門可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方不足 PPP 融資模式能把政府機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的企業(yè)家

11、精神、資金支持、技術(shù)手段和管理效率結(jié)合到一起。政府和私人部門可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。 4. 合理分配風(fēng)險(xiǎn) PPP 在項(xiàng)目初期就可以合理調(diào)節(jié)私人資本和政府資金所占比例，解決項(xiàng)目整個(gè)生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)分配。由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn),使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理,減少了私人資本風(fēng)險(xiǎn),從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。 四、PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn) 1. 開發(fā)風(fēng)險(xiǎn) 開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)指參與PPP 項(xiàng)目初始階段所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。如初期調(diào)研費(fèi)、可行性研究費(fèi)、各類咨詢費(fèi)、投標(biāo)等費(fèi)用都相當(dāng)高,如不能中標(biāo),在經(jīng)濟(jì)上要受到很大的損失。又如PPP

12、項(xiàng)目一般都需要政府的特許權(quán)協(xié)議,但是政府的審批程序十分復(fù)雜,可能不能按期施工,這也是一部分 潛在的風(fēng)險(xiǎn)。 2. 信用風(fēng)險(xiǎn) PPP 是一個(gè)由多方參與的、周期長(zhǎng)的項(xiàng)目,信用風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的各個(gè)階段。PPP 融資模式是一種有限追索權(quán)的融資方式,貸款的償還主要依靠項(xiàng)目未來的收益。這就決定了貸款方要比其他方面有更多的風(fēng)險(xiǎn),所以它們對(duì)項(xiàng)目的獲益能力及項(xiàng)目參與方的信用自然會(huì)給予更多的關(guān)注。 3. 完工風(fēng)險(xiǎn) 完工風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為:工期拖延、成本超支、項(xiàng)目投產(chǎn)后達(dá)不到設(shè)計(jì)時(shí)預(yù)定的目標(biāo)、不能按期投產(chǎn)或達(dá)不到生產(chǎn)指標(biāo),從而導(dǎo)致生產(chǎn)必需的現(xiàn)金流不足以及不能按時(shí)償還債務(wù)等。在PPP 項(xiàng)目中,一般都是通過招標(biāo)的形

13、式選擇承包商的,所以為了避免完工風(fēng)險(xiǎn),認(rèn)真比較優(yōu)選承包商是很關(guān)鍵的,所以在資格預(yù)審時(shí)要綜合考察各投標(biāo)單位的實(shí)力。 4. 運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn) 運(yùn)營(yíng)主要指在投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)階段存在的各類風(fēng)險(xiǎn),如技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要指技術(shù)不可靠或由于施工和設(shè)備質(zhì)量不過關(guān)而引起的生產(chǎn)故障。運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)主要指運(yùn)營(yíng)過程中的各項(xiàng)管理工作可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要指產(chǎn)品的價(jià)格和供應(yīng) 量隨著市場(chǎng)需求變化而產(chǎn)生的變動(dòng)。 五、PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分配原則 1. 　 由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn) 一方對(duì)某一風(fēng)險(xiǎn)最有控制力意味著他處在最有利的位置,能減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的損失,從而保證了控制風(fēng)

14、險(xiǎn)的一方用于控制風(fēng)險(xiǎn)所花費(fèi)的成本是最小的,同時(shí)由于風(fēng)險(xiǎn)在某一方的控制力之內(nèi),使其有動(dòng)力為管理風(fēng)險(xiǎn)而努力。 2. 承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配 PPP 項(xiàng)目中存在一些雙方都不具有控制力的風(fēng)險(xiǎn),如不可抗力風(fēng)險(xiǎn),對(duì)于雙方都不具有控制力的風(fēng)險(xiǎn),分配時(shí)則應(yīng)綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、政府自留風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的成本,政府減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后所導(dǎo)致的損失和私人部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿,如果私人部門要求的補(bǔ)償超過了公共部門自己承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)支付的成本、則公共部門是不會(huì)接受的,因此承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)應(yīng)相匹配。 3. 承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限 在實(shí)際項(xiàng)目中還存在常常易被忽略的情況:在合同的實(shí)施階段,項(xiàng)目的某些風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)出現(xiàn)雙方意料

15、之外的變化或風(fēng)險(xiǎn)帶來的損害比之前估計(jì)的要大的多。出現(xiàn)這種情況時(shí),不能讓某一方單獨(dú)承擔(dān)這些接近于無限大的風(fēng)險(xiǎn),否則必將影響這些大風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者管理項(xiàng)目的積極性,因此,應(yīng)該遵從承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限的原則。 六、總結(jié) PPP模式是一個(gè)意義非常寬泛的概念，一般情況下有廣義和狹義之分。雖然私人部門參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長(zhǎng)歷史, 但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近十幾年的事情,在此之前，人們廣為使用的術(shù)語是Concession(特許經(jīng)營(yíng))、BOT（Build-Operate-Transfer,建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）、PFI（Private-Finance-Initiate,私人融資倡導(dǎo)）等。中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)騰飛

16、時(shí)期, 對(duì)于各種基礎(chǔ)設(shè)施的需求比其他國(guó)家更大更迫切。雖然PPP 模式在國(guó)外已有很多成功的案例,但在我國(guó)基本上還是一個(gè)空白。我國(guó)很多準(zhǔn)公共產(chǎn)品一直以來都是由政府財(cái)政支持投資建設(shè),由事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品管理的模型不僅越來越不能滿足日益發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要,而且政府資金在提供這些公共產(chǎn)品和服務(wù)中存在著浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、風(fēng)險(xiǎn)巨大等諸多弊病,并成為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的一個(gè)制約因素。因此,政府財(cái)政提供公共產(chǎn)品的方式要盡快向市場(chǎng)化方向改革,政府在一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品中的直接投資者、直接經(jīng)營(yíng)者、直接監(jiān)管者職能要分離。在這種背景下,在我國(guó)公共產(chǎn)品的提供中運(yùn)用PPP 模式,積極利用私人部門資金進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn),并將其按市場(chǎng)化模式運(yùn)作,既能有效地減輕政府財(cái)政支出的壓力,又可以改善公共產(chǎn)品提供的質(zhì)量與數(shù)量,同時(shí)又不會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)問題。因此,PPP 模式在我國(guó)有著廣泛的發(fā)展前景。