《國家預算管理理論》PPT課件

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1、國家預算管理,第一章 國家預算與預算管理,教 學 內 容,國家預算管理的基本目標,國家預算的界定,國家預算管理概要,國家預算管理的程序,國家預算管理的方法,第一節(jié) 國家預算的界定 一、國家預算的內涵 國家預算是各級政府依據(jù)法律和制度規(guī)定編制，并經法定程序審核批準后成立的以財政收支為主的政府年度財力配置計劃。,（一）國家預算是政府的年度財力配置計劃 （二）國家預算是依法定程序審批的法律文書 （三）國家預算的實質應該是體現(xiàn)民意 （四）國家預算的范圍具有寬泛性,二、國家預算的形成 （一）國家預算的萌芽 國家財政隨國家的產生而產生，而國家預算是國家財政發(fā)展到一定階段的產物。奴隸社會就有了較為系統(tǒng)的國

2、家財政收支活動，中國古代和古羅馬都有國家財政收支的粗略估計或記賬，或有個別的預計收支，這時，國家預算處于萌芽狀態(tài)，但還沒有形成完整、獨立的財政預算。 1缺乏獨立、統(tǒng)一的財政收支計劃； 2國家財政收支的決定沒有法定程序；,（二）西方國家預算的產生 （三）舊中國國家預算的形成 （四）新中國國家預算的產生 （五）國家預算產生和發(fā)展的基本原因 1.資本主義生產方式的出現(xiàn)是國家預算產生的根本原因； 2.加強財政管理和監(jiān)督是國家預算發(fā)展的決定性原因； 3.財政分配的貨幣化是國家預算產生的必要條件。,英國王室財政制度創(chuàng)立與發(fā)展,英國王室財政制度創(chuàng)立于威廉一世時代(1066年1087年)，到享利一世 統(tǒng)治時期

3、(1100年1135年)，隨著中央統(tǒng)治機構日趨完善，專制王權的進一 步鞏固，財政部門成為專制政權的重要組成部分。當時的財政部下設兩個機構：一是下院(Lower Exchequer)，又叫收支 局(Exchequer of Receipt)；一是上院(Upper Exchequer)，又叫收支監(jiān) 督局(Exchequer of Account)。上院的基本職能是： 綜合管理王室收支； 審查下院編制的會計帳簿； 發(fā)揮法庭作用，處理財務方面的糾紛。下院 的基本職能是： 受王室委托，處理王室收支業(yè)務，管理公款； 編制王室 會計帳簿。為了防止差錯和舞弊，經得起上院的審查，下院建立了一套較為嚴 格的會計帳

4、簿組織的內部牽制制度，它的做法是：王室會計帳簿分設三個：第 一帳簿由會計官記錄；第二帳簿由司法官記錄；第三帳簿由國王的特別代理人 記錄。一筆經濟業(yè)務發(fā)生后，三個帳簿分別反映。其中會計官記錄的第一帳簿 尤為重要，是上院審計的主要對象，它應經常與另外兩個帳簿核對。一年要進 行兩次會計報告，一次在 3月末，稱為中期報告；一次在9 月29日，稱為期末 報告。（ 片岡義雄 片岡泰彥譯：會計史 法政大學出版局 p.75-76. ）,英國國家財政與審計的發(fā)展可以追溯到中世紀。,現(xiàn)代預算制度肇始于英國：限制國王收入權,1215年,領主、教士和城市市民不滿君主的橫征暴斂，迫使諾曼王朝的約翰王簽訂自由大憲章世界第

5、一部憲法性文件，標志著預算制度的萌芽，第一次以法律形式限制國王收入權，憲章第十二條規(guī)定：在國土內，“除非得到共議會的同意”，國王不得征課任何兵役、賦稅或補助金。共議會由貴族精英組成，后來逐漸演變?yōu)閲鴷?最初，國家審計并未獲得獨立的地位，而只是王室財政制度的一部分。 1314年，英國任命了第一任國庫審計長(Comptroller General of theExchequer)。 1344年，議會要求國王依照議會所決定的用途才能用錢。 1628 年議會通過權利請愿書,列舉了大憲章頒行后國王種種違法行為,重申了限制國王征稅權的既有法律規(guī)定,并規(guī)定民眾的稅負只受國會制定法的強制性約束。 1640年

6、，國王為籌集對外戰(zhàn)爭軍費與國會談崩，下令解散國會，強行向社會征稅。結果激起人民強烈反抗，提出了著名的“不開會，不納稅”的口號，由此引發(fā)了國王對國會的內戰(zhàn)，內戰(zhàn)長達46年，期間國王查理一世被送上了斷頭臺。,撥款和審計制度強化，借款也只能用于國會規(guī)定的用途,查理二世復辟王朝統(tǒng)治初期（1660年代），國會愿意支持一個強大的復辟王朝，讓國王按照他自己認為合適的方式處理國家財政事務。但隨著克倫威爾的威脅遠去，復辟王朝獨裁統(tǒng)治傾向的抬頭，國會又開始強調對國家財政的控制。撥款（即財政資金必須用于規(guī)定的目的）和審計（即對撥款規(guī)定是否得到遵守的事后審查）的預算制度開始在英國確立。 早在15世紀初，國會就提出過撥

7、款和審計的要求，但往往是曇花一現(xiàn)的孤例。 16771679年間，身陷統(tǒng)治危機之中的查理二世受到國會前所未有的嚴格的撥款要求，國會甚至規(guī)定國王對借款的使用，也必須按撥款的方式進行，即只能用于國會規(guī)定的用途。1681年，國會通過決定，表示任何沒有得到國會授權的對政府貸款，其貸款的提供者將被視作國會的敵人。 威廉皮特出任首相時期（175761），廢除了撥款審計處，取而代之的是一個由5人組成的委員會，后者具有審計政府各個部門帳目的權力。最后，年度預算制度的確立，把審核行政部門開支是否合法合理的權力，從行政部門轉移到國會，大大提高了審計的權威和公平。,“光榮革命”確立君主立憲制、議會獲得了控制政府開支的

8、法定權力,16881689年英國光榮革命進一步強化了國會對預算的控制。此前議會基本上是個擺設，對國王的收支都沒有太大的控制能力。為了對抗國王的財政專權，英國資產階級和新貴族發(fā)動了推翻詹姆斯二世的統(tǒng)治、防止天主教復辟的非暴力政變，這場未有流血的“光榮革命” 使得英國議會與國王近半個世紀的斗爭以議會的勝利而告結束，光榮革命后的國會故意不賦予國王及其政府以任何足以使他們得以獨立生存的終身財源。此后，英國走上了發(fā)展資本主義的道路，元首是國王，設置上、下議院，確立了議會主權的憲政原則，議會獲得了控制政府開支的法定權力。 1689年通過的權利法案,明確規(guī)定國王無權廢止法律，王室的收支與國會的收支區(qū)分開來，

9、征稅收入和使用預算支出都要由國會決定等；強調國會對國王課稅的同意權,主張議會的地位優(yōu)于國王,重申不經國會的批準,王室政府不得強迫任何人納稅或做其他繳納,奠定了預算制度的雛形，從此標志資產階級君主立憲制度在英國的確立。,,光榮革命之后，英國又花費了70年的時間，形成了政府行政部門必須每年向國會提交年度預算、獲得國會批準后，行政部門執(zhí)行預算的現(xiàn)代預算制度。從1760年起，財政大臣必須于每個財政年度開始之前，向國會提交國家預算，以此尋求國會撥款，開始成為慣例。 這個預算是財政大臣做的國家財政報告，它包括如下三個方面的主要內容：1. 對政府去年開支狀況的財務總結報告；2. 以會計語言的形式，預估來年的

10、開支；3. 就為支付預估的來年開支所需資金的租稅、借款方法提出建議。,,1832年，國會又通過了法律,規(guī)定財政大臣每年必須向國會提出全部“財政收支計劃書”,并由國會批準。 1837年改革法使國會變成真正的代議部門，預算作為控制政府官員行政行為的工具才完全發(fā)揮其作用。 1866年6月的國庫和審計部法案規(guī)定政府的各項支出應由議會領導的主計審計長審核。 從限制國王的征稅權開始,到控制國家的全部收支出，至此,現(xiàn)代意義的預算制度才真正在英國確立起來。,政府預算起源于皮包,英語“budget”中譯為“預算”，Budget的詞源來自于中世紀英語“bouget”，意為皮袋子或背包。中文的“預算”一詞原意指預先

11、計算，這都原本與財政無關 英王的司庫官攜帶著一只裝有說明國王財政需求文件的袋子。這個袋子被叫做budget。隨時間遷移，那些文件和用來編制并實行文件的體系被叫做預算或預算過程（budget and budgeting）。17世紀的英國定期組織召開財政會議，審批財政法案，財政大臣們帶著裝滿賬目的皮包，到議會出席聽證，久而久之，“皮包”就有了政府收支計劃（budget）的寓意，那時人們說起“皮包”，很容易聯(lián)想到政府預算。,漸進性斗爭的核心,1215年大憲章簽訂后，議會對預算的控制是緩慢漸進的，時有反復，直到19世紀中葉，議會才擁有完全的預算控制權，完成了1688年“光榮革命”以來政府預算制度自然持

12、續(xù)的演變進程。 議會對財政權的控制經歷了一個由點及面、逐步擴展的過程。這一過程具體來看是從控制部分稅收權開始，經歷了:部分稅收軍費支出全部稅收撥款支出責任制度一王室年俸一王室收入年度收支計劃報告一審計..逐步推進并最終完成。 政府預算制度的形成史是議會為控制君主的“錢袋”，即國王與國會之間爭奪國家控制權核心焦點是財政稅收、預算控制權而展開斗爭的歷史。資產階級把這個控制權稱為剎車裝置，企圖對國王的權力進行限制和監(jiān)督。 通過國會和國王對預算控制的漫長的斗爭，英國財政逐漸從皇家財政轉變成國家財政。,有憲制而無單一的成文憲法,英國的憲法不同于絕大多數(shù)國家的憲法，并不是一個獨立的文件，而是由成文法、習慣

13、法、慣例組成。主要包括大憲章(1215年)、人身保護法(1679年)、權利法案(1689年)、議會法(1911, 1949年)以及歷次修改的選舉法、市自治法、郡議會法等。 其中的大憲章與權力法案等法案共同構成“非贊同毋納稅”憲法原則的完整基礎。,溫家寶總理曾說：“一個國家的財政史是驚心動魄的，可以從中看到的不僅是經濟發(fā)展，而且是社會的結構和公平正義” 由封建專制政權向資本主義憲政體制的轉變過程中，很多時候社會矛盾的爆發(fā)正是財稅問題激化并演變?yōu)槎窢幗裹c，成為引燃革命的直接導火索。,美國現(xiàn)代預算的確立,美國最初把從英國議會移植而來的國會放在了至高無上的地位，這種盲目的借鑒導致美國國會的嚴重濫權和腐

14、敗。19世紀末20世紀初， 美國 國會設置了很多小組委員會，分別享有撥款權，預算權力極度分散，議員腐敗盛行；同時， 政府規(guī)模不斷擴張，美國聯(lián)邦行政人員數(shù)在1791年是4,479人，其后逐年增長，到1881年已達100020人 。針對此，預算改革者大力推動行政主導型預算，預算由行政首長準備和提交，也由行政首長負責。 1905年，一批人成立了旨在推動預算改革的“紐約市政研究所”。他們認為，預算是關乎民主的重要問題，沒有預算的政府是“看不見的政府”，“看不見的政府”就不可能是民主的政府。在他們的努力下，1908年，紐約市推出了美國歷史上第一份現(xiàn)代預算，這份預算很粗糙，只有市政府的四個主要部門拿出了分

15、類開支計劃，但效果卻立竿見影，紐約市薪金撥款逐年減少。它不僅將政府行為第一次展現(xiàn)在民眾面前，改善了政府與民眾的關系，并且加強了政府內部的統(tǒng)一集中領導體制，提高了效率。這一事件表明，杰斐遜所倡導的軟弱政府正在向漢密爾頓所倡導的強力政府轉變。 1921年6月10日通過的劃時代的會計與預算法，該法律要求總統(tǒng)每年向國會提出預算，并創(chuàng)立了一個預算局，作為編制預算的機關，局長由總統(tǒng)任命；另外，還成立了一個總會計處，對國會負責。會計與預算法的頒發(fā)與實施標志著美國確立了現(xiàn)代國家預算制度。,法國國王路易十六的財政改革引發(fā)資產階級革命,法國資產階級大革命前連年遭災，饑民暴動四起，史書稱之為“面粉戰(zhàn)爭”。 為了擺脫

16、經濟上的困難，1789年5月，國王路易十六決定進行財政改革，實行納稅“平等”的新法。一方面對第三等級加大納稅力度，另一方面對第一、第二等級也征收土地稅和印花稅。結果，遭到了來自兩個方面的同時反對。貴族和教士拒絕放棄免稅特權。而資產階級和市民階層則要求增加政治權利，不僅當交稅者，而且當立法者。要求召開三級會議，賦予批準稅收的權力。但這些要求遭到路易十六的拒絕，議會遭到查封和解散，從而引發(fā)了民眾的反抗，宣布“不制憲，不解散！”，“如解散、不納稅！”由此使與國王的對立迅速演化成一場革命。 1789年8月，議會通過人權宣言，明確寫上“所有公民都有權親身或由其代表來確定賦稅的必要性，自由地加以認可，注意

17、其用途，決定稅額、稅率、課題、征收方式和時期。” 這年10月，路易十六宣布下臺，四年后，又被送上斷頭臺。法國由此轉向以資產階段占主導力量的共和政體。 進入共和政體以后，歐美各國原先國王與國會在財政稅收上的矛盾，迅速轉變?yōu)檎c民眾及國會的矛盾。,西方國家的政治與行政有三種不同的模式,一是以法國為代表的行政集權模式 二是以英國為代表的議會主權模式，“政治行政”模式，洛克開啟議會主權先河，“立法權”、“執(zhí)行權”和“外交權”這三權都是屬于議會主權之下的權力，密爾的思想包含政府及其行政相對獨立性的內涵，在某種意義上，是向孟德斯鳩三權分立理論的傾斜。 三是以美國為典型代表的三權制衡模式：美國踐行孟德斯鳩

18、的精神，實踐體制追溯到1883年“彭德爾頓法案”的通過，理論起點1887年威爾遜在行政學研究提出的“政治與行政二分原則”，政府擁有相對獨立的地位：行政具有“價值中立”的屬性。,英國：國家政治與公共行政學說,洛克經典的政府論：在“國家”的意義上使用“政府”一詞，他提出了三權“立法權”、“執(zhí)行權”和“外交權”都是屬于議會主權之下的權力，這種“執(zhí)行權”也只是局限在執(zhí)行法律上。從中很難看到現(xiàn)代意義上的“行政權”的地位，更不用說擔負行政管理職責的政府是什么樣子了。 密爾賦予了政府以新的含義，即在狹義的意義上來談論政府，在更多的情況下是把政府看作為專門的行政管理機構。正是由于在國家與政府之間作出了區(qū)分（盡

19、管這種區(qū)分還較模糊），使密爾能夠專門對政府加以定義。密爾認為，政府的職責在于謀求“社會福利”，一個好的政府是能滿足人們福利要求的政府。這樣一來，實際上表達了政府應當具有公共性的想法，如果政府能夠致力于社會福利，并讓一切活動都圍繞著社會福利這個中心展開的話，那么這個政府的行動也就是公共行政了。,傳統(tǒng)預算與現(xiàn)代預算,傳統(tǒng)預算存在于奴隸社會和封建社會，當時君權至上，普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。因此，國和家的收支不分、混為一體，當時的預算也是專制的產物，其實質為家計預算 現(xiàn)代預算是立憲政體的產物，立憲政體首先將預算確立為行政與立法權力相互制衡確立的法律文書，進而演化為三權制衡、三位一體的現(xiàn)

20、代預算制度構架。,中國的預算制度：晚清肇始、民國奠基,1887年，駐日公使黃遵憲在他的日本國志一書中最早詳細介紹了西方的預算制度 早在1893年，鄭觀應在其名著盛世危言中即主張建立中國的“度支清帳”制度，說的就是國家預算。20世紀初，流行歐美的憲政文化和預算思想已經普遍為中國的知識分子、士大夫階層、政治革新派以及工商業(yè)者們所接受，人們開始認識到爭得私人財產權、督促政府建立預算制度的重要性。如楊度在1907年指出：“監(jiān)督會計及預算之制，其嚴重如此，是皆國會重要之權，即立憲國所以建設責任政府唯一之武器也。 決意改革的光緒皇帝詔令戶部著手辦理預算制度：“近來泰西各國皆有預籌用度之法。著戶部將每年出入

21、之款，分門別類，列為一表，按月刊報，俾天下咸曉然于國家出入大計，以期節(jié)用豐財，蔚成康阜，朕實有厚望也”但因為戊戌變法失敗，建立預算制度終成空想。,朝野共識：預備立憲9年改6年,1905年，慈禧派出五大臣赴歐美考察尋救國的辦法，五人歸國匯報：必須立憲，只有立憲，才能“皇權永固、外患漸輕，內戰(zhàn)可彌”。 1906年，在“尊崇國禮、鞏固君權”的本意下，慈禧太后推行新政，宣布“預備仿行憲政”，并將立憲日期確定于九年之后，君主立憲，預備立憲。 1906年趙秉麟上諭“預備立憲，設資政院以司預算（“資政院”是中國議會的雛形，清政府自己建立起來的御用機構，給皇權專制造成不小的麻煩），審計院以掌檢查”。,,190

22、7年，憲政編查館上奏辦事章程十三條，在各省設立調查局，負責調查包括各省財政事項在內的一切事件，1908年，度支部和憲政編查館奏定清理財政章程，第五章為“預備全國預算之事”，在各省設立清理財政局，為預算的編制做準備。憲政編查館奏定的預算辦法，具體安排 了預算的進程，即“九年籌備”，從1908年開始作各項準備工作，到第九年即1916年宣布憲法，確定預算決算。 1908年，光緒皇帝和慈禧先后“駕崩”，攝政王載灃詔令辦理立憲事宜，成立各省咨議局，將九年立憲改為六年。此后，預算與稅收便成為立憲派與皇室之間最重要的權力之爭。,1911年的預算案,1906年，山西巡撫恩壽發(fā)布山西財政處章程，設立晉省財政處，

23、編制遞年預算表，預先籌劃本省次年財政收支。 清廷實行預算的時間表原定9年后的1916年，但由于各地清理財政與財政說明書的編纂完成及憲政的提前，1910年11月，清廷決定將實行預算的時間提前，于是憲政編查館重新修正逐年籌備事宜，決定于宣統(tǒng)三年即1911年頒布會計法，宣統(tǒng)四年即1912年頒布憲法，頒布議院法，確定預算決算，設立審計院。于是預算提前進行，1911年度支部奏定試辦全國預算簡明章程，試辦特別預算暫行章程宣統(tǒng)三年預算案實行簡章等，試辦宣統(tǒng)三年(1911年)預算。 1910年，梁啟超發(fā)表度支部奏定試辦預算大概情形折及冊式書后一文，對清政府頒布的預算草案的收支進行猛烈抨擊。1910年，清廷下令

24、各省官員條陳新政辦法，清政府決計實行預算制度，并給出了具體的時間表。 1911年11月3日公布的重大信條十九條中規(guī)定：“本年度之預算，未經國會決議者，不得照前年度預算開支。又預算案內，不得有既定之歲出，預算案外，不得為非常財政之處分?！钡谑鍡l規(guī)定：“皇室經費之制定及增減，由國會議決?！庇纱?，資政院的財政預算權已得到法律的承認，稱得上是中國歷史上具有開創(chuàng)性的法律文件。 1911年的預算案，第一次有了可以制約最高政治統(tǒng)治者財政權力的預算制度。,,民國三年（1914年）5月1日，北洋政府公布中華民國約法，規(guī)定：“國家歲入歲出之決算，每年經審計院審定后，由大總統(tǒng)提出報告書于立法院?！边@是我國審計權力

25、列入根本大法之始。同年頒布的會計條例，設計出一套較為完整的預算制度，對預算年度、總預算、預備金、編制方法等都有規(guī)定。財政部據(jù)以制定出該年度的國家預算簡章。 1932年9月24日，國民政府在經過較長時間準備后頒布了中國歷史上的第一部預算法，標志著中國預算制度經歷20余年的發(fā)展已基本定型。,根據(jù)地財政 1949年新中國成立 1954年成立全國人大,,2004年首都慶祝全國人大成立五十周年,三、國家預算的基本特征 （一）預測性 （二）法定性 （三）集中性 （四）完整性 （五）循環(huán)性 （六）公開性,四、預算年度 預算年度又稱財政年度或會計年度，指的是編制和執(zhí)行預算所依據(jù)的法定期限或預算的有效期限

26、，體現(xiàn)預算的時效性。預算年度一般為一年，但各國預算年度的起止日期不盡一致，可分為歷年制和跨年制兩種。 （一）影響預算年度選擇的因素 （二）歷年制和跨年制,預算年度：國家預算收支起止的有效期限,預算年度通常為一年，常用的有兩類： 歷年制，當年1月1日到12月31日，國家多，如中國、朝鮮、南斯拉夫、匈牙利、波蘭、德國、奧地利、法國等。 跨年制，跨越兩個年度。 英國、加拿大、日本、印度：當年4月1日至次年的3月31日 瑞典、孟加拉國、巴基斯坦、蘇丹等：當年7月1日至次年的6月30日 美國、尼日爾、泰國：當年10月1日起至下年9月30日,五、國家預算體系 （一）各級政府預算 1.中央預算 2.地

27、方預算 （二）機構預算 1.部門預算 2.單位預算,各級財政資金在政府內的流動,36,六、國家預算的功能 （一）國家預算是國家集中和分配資金的主要手段 （二）國家預算是保障公共商品供給所需資源的重要工具 （三）國家預算是國家對經濟社會實施計劃管理的重要方式 （四）國家預算是國家進行宏觀經濟調控的重要杠桿 （五）國家預算是國民經濟運行狀態(tài)的反映器 （六）國家預算是國家實行民主管理的重要形式,第二節(jié) 國家預算管理概要 一、國家預算管理的概念 國家預算管理是國家依法對公共財力的籌集、分配、使用進行組織、協(xié)調和監(jiān)督的活動，其基本目標是合理編制預算、有效完成預算收支任務和提高預算資金運行效率。,國家預算

28、管理的基本要素,1.國家預算管理的主體是國家（政府）； 2.國家預算管理的對象是公共財力運行； 3.國家預算管理的依據(jù)是法規(guī)。,二、國家預算管理的地位,（一）國家預算管理是財政管理的核心 （二）國家預算是綜合財力管理的重要組成部分,三、國家預算管理的原則 國家預算管理原則指國家預算管理活動中應遵循的指導思想和方針，它反映預算管理的客觀規(guī)律和基本要求。 （一）預算體制原則 1統(tǒng)一領導、分級管理 2權責統(tǒng)一 （二）預算收支管理原則 1依法理財 2公平負擔 3量出為入和量入為出相結合 4統(tǒng)籌兼顧，確保重點 5年度平衡周期平衡,預算平衡綜合平衡,第三節(jié) 國家預算管理的程序和方法 一、國家預算管理程序

29、的組成環(huán)節(jié) （一）預算編制前的準備工作,1中央政府制定經濟社會發(fā)展規(guī)劃，下達編制預算的指示。 2財政部門測算預算收支指標。 3財政部制定并頒發(fā)國家預算科目和表格，具體部署和安排預算編制事項。,（二）編審預算 編審預算包括編制預算和審批預算。 （三）執(zhí)行預算 預算執(zhí)行是預算管理的中心環(huán)節(jié)。 （四）編制決算 決算是對預算執(zhí)行的檢查、評估和總結。,二、國家預算環(huán)節(jié)的相互分離機制 預算環(huán)節(jié)的分離機制是指預算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預算管理新機制。,基本構架如下： 1成立專職預算編制機構。 2成立預算審核機構，預算審核機構包括財政機關內部和外部的審核機構。 3成立總預算執(zhí)行機構。 4建立專職

30、監(jiān)督與業(yè)務管理機構日常監(jiān)督相結合的雙重監(jiān)督機制，實現(xiàn)對預算編制、執(zhí)行全過程的監(jiān)督。,三、國家預算的編審程序 我國預算草案在當年“人代會”召開之前確定。預算編審的組織程序按“自下而上、自上而下、兩上兩下、上下結合”的方式進行。,（一）單位、部門提出概算 即由單位、部門自下而上向財政部門上報預算建議數(shù)。 （二）財政部門下達預算指標 （三）單位編制、部門和財政自下而上匯總預算 單位根據(jù)所下達的預算指標，調整核實本單位各項收支，結合單位的其他收支，按照預算編報的要求，正式編制年度預算和預算外資金收支計劃。部門和財政自下而上逐級層層匯總預算。,（四）審批預算 各級政府提交的預算草案要經同級“人代會

31、”審核批準，經“人代會”審批后的預算成為當年的正式預算。,全國人民代表大會是最高國家權力機關。根據(jù)憲法的規(guī)定，全國人民代表大會具有全權的和最高的地位，其主要職權有： 一、修改憲法、監(jiān)督憲法的實施。 二、制定和修改國家的基本法律。 三、選舉、決定、罷免國家機構組成人員。 四、決定國家的重大事項。 包括審查和批準國民經濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告，審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告，批準省、自治區(qū)和直轄市的建置，決定特別行政區(qū)的設立及其制度，決定戰(zhàn)爭和和平問題，作出各種授權決定等。 五、監(jiān)督國家機關。,四、標準預算周期制度 （一）標準預算周期制度的含義 一個標準預算管理的周期由預算

32、編制、預算執(zhí)行與調整、決算（績效評價）三個階段構成，每一階段具有一定的時間跨度，即“預算編制階段” （12個月）、“預算執(zhí)行與調整階段”（12個月）、“決算與績效評價階段” （6個月），從預算編制開始到決算完成形成一個標準周期，并加以制度化。 宣武區(qū)標準預算周期期限為27個月，起始于上年3月，終止于次年5月 借鑒西方市場經濟國家標準預算周期的基本做法，我國標準預算周期應起始于上年3月，終止于次年6月，共28個月。例如2008年標準預算周期應從2007年3月開始編制，終止于2009年6月財政決算批復完畢。在標準預算周期中，“預算編制階段”從上年3月至12月，共10個月，必須遵守嚴格的預算編制程序

33、。,1預算編制階段； 2預算執(zhí)行與調整階段； 3決算與績效評價階段。 （二）我國標準預算周期制度的實施 1實行標準周期預算制度的必要性。 2實行標準周期預算制度的舉措 （1）提前預算編制起始時間。 （2）提前預算審批時間。 （3）將預算年度由歷年制改為跨年制。,參與式預算,20世紀后期以來，“參與式預算”(Participatory Budgeting)成為公民個人和不同群體、不同利益的代表直接參與地方和社區(qū)公共財政的開支和投資決策的一種方式，它包括公眾直接參與財政預算的制定、決定財政開支和投資的方向、目標及其優(yōu)先順序、規(guī)定政府和官員的責任、監(jiān)督財政開支過程及其效益等不同環(huán)節(jié)。 參與式預算是民

34、主發(fā)展的新式樣，它起源于巴西的1989年波多艾拉哥(Porto Alegre)市，后在拉丁美洲國家得以擴展，截至2006年，在拉美16 000多座城市中，超過1000座建立了該項制度。中國近年在浙江溫嶺、江蘇無錫、黑龍江哈爾濱等很多地方悄然進行了多年參與式預算改革，也取得了不少成績。,參與式預算：為民做主讓民作主,“參與式預算”，從政府層面講就是推進民主政治建設，某種意義上說，就是還政于民，就是加快政府職能轉變，轉變執(zhí)政方式，使政府在具體行政管理事務中，從扮演“為民做主”的“清官”角色，回歸到“讓民作主”的“公仆”本色。 優(yōu)化了公共資源配置。財政資金總體上說還是稀缺資源，參與式預算打破了傳統(tǒng)財

35、政分配的局限性、封閉性和神秘性，還原公共財政的本質要求，讓公眾直接參與財政預算的制定過程，將預算分配直接置于群眾的監(jiān)督之下，將有限的財力用到公共利益最需要的地方。 建立了政府與群眾溝通的橋梁。通過吸收公眾參與決策，搭建政府和公眾溝通的信息平臺，密切了政府與公眾的聯(lián)系，增強公眾對政策的理解和認知程度，實現(xiàn)政府與公眾間的良性互動，提升政府威信，使政府的施政行為贏得更為廣泛的政治支持。 實現(xiàn)了基層民主。雖是財政改革的一小步，卻是基層民主建設的一大步。民眾的深度參與，既約束了政府權力，促進政府轉變執(zhí)政方式，又解放了政府權力，使其最大限度地避免決策的盲目性。通過實施參與式預算，政府將決策權交給廣大群眾，

36、實現(xiàn)了真正意義上的民主。,參與式預算可在預算周期的各個不同階段,踐行參與式預算的前沿國家概括有如下經典模式：巴西阿里格雷港市在預算編制階段的公眾參與式互動模式，印度古吉拉特（Gugarat）在預算審議階段的公眾參與式分析模式，烏干達在預算執(zhí)行階段的參與式跟蹤模式，印度班加羅爾在預算評估階段的“公民報告卡”模式。,2010年12月底，中國網民規(guī)模達4.57億,2011年01月19日 08:40來源：中國新聞網 中新網1月19日電 今日，中國互聯(lián)網絡信息中心(CNNIC)發(fā)布了第27次中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告(以下簡稱報告)。報告顯示，截至2010年12月底，我國網民規(guī)模達到4.57億，較20

37、09年底增加7330萬人。 我國手機網民規(guī)模達3.03億。 “64%的中國網民每天都上網，平均每周上網時間達11小時。,中國網民規(guī)模與普及率,五、國家預算編制的方法 （一）基數(shù)(cardinal number)預算法 基數(shù)預算法是以過去年度已經達到的預算收支指標為出發(fā)點，考慮影響預算年度財政收支變化的各種因素，來確定財政收支計劃指標，編制預算的方法。 （二）零基預算法（Zero-based Budgeting） 零基預算法是不考慮基期預算指標的實現(xiàn)情況，一切從“零”出發(fā)，根據(jù)預算年度各部門、單位的實際情況和需要確定預算方案的預算編制方法。,（三）投入（要素）預算和產出（功能、績效）預算法

38、投入預算(input budget)和產出預算(output bueget)。 1績效預算法（Performance Budgeting）的運作 2績效預算的主要特點,,（四）設計規(guī)劃預算法：規(guī)劃計劃預算系統(tǒng)（PPBS：Program Plan Budget System ） 1、項目的計劃和預算(Program Planning and Budgeting，縮寫為PPB)簡稱項目預算，是一種主要應用于政府部門的將規(guī)劃一計劃預算結合在起的系統(tǒng)控制方法。 將支出按方案分類，方案盡可能和政策目標相靠攏，把方案的投入成本和產出結果相聯(lián)系來安排預算的一種預算編制方法。 （1)規(guī)劃。高層官員制定國防活動

39、的五年戰(zhàn)略； (2)計劃。將戰(zhàn)略轉化為對國防部的需要的具體說明，包括應在何時購買何種武器系統(tǒng)； (3)預算。將計劃轉變?yōu)槊總€年度的預算要求，其基本思路就是要將年度預算過程與長期計劃相掛鉤，而不是與隨意性要求相聯(lián)系。而且，每個分支機構都要根據(jù)規(guī)劃而不是單位編制來制定預算。,第四節(jié) 國家預算管理的基本目標 一、確立并實施政府預算 （一）合理編制預算 （二）有效完成預算收支任務 二、提高預算資金運行效率 （一）配置效率 （二）生產效率 （三）配置效率和生產效率的統(tǒng)一,國家預算是依據(jù)法律和制度規(guī)定編制，并經法定程序審核批準的各級政府年度財政收支計劃。 國家預算區(qū)別于其他財政范疇的特征：預測性、法定性、

40、集中性、完整性、循環(huán)性和公開性。 國家預算的組成：一是按政府級次分為中央預算和地方預算；二是按收支管理范圍分為部門預算和單位預算。,本章提要,國家預算的主要功能：一是國家集中和分配資金的主要手段；二是保障公共商品供給所需資源的重要工具；三是國家對經濟社會實施計劃管理的重要方式；四是國家進行宏觀調控的重要杠桿；五是國民經濟運行狀態(tài)的反映器。 國家預算管理是國家依法對預算資金的籌集、分配、使用進行組織、協(xié)調和監(jiān)督的活動。預算管理的主體是國家,對象是預算資金運動的全過程,依據(jù)是國家的有關法律法規(guī)及方針政策。 國家預算管理的地位：一是財政管理的核心； 二是國家綜合財力管理的重要組成部分。,國家預算管理

41、的原則：一是預算體制原則，包括統(tǒng)一領導、分級管理和權責統(tǒng)一原則；二是預算收支原則，包括依法理財、公平負擔、量入為出和量出為入相結合、統(tǒng)籌兼顧與確保重點、綜合平衡等原則。 國家預算編制的方法有：基數(shù)預算法、零基預算法，分項排列預算法、績效預算法、設計規(guī)劃預算法。 國家預算管理的目的：一是確立并實施政府預算；二是提高預算資金運行效率。,,,思考題,預算離我們有多遠？,預算的本質是什么？,參考文獻,張光.公共預算的起源與英國的崛起，天津經濟，2006/1. 英國財政稅收制度的演變_1597年至今 英國政府預算制度的演進及特征 徐瑞娥.法國大革命前的財政危機與財政改革，經濟研究參考，2009/40. 傅志華 劉微.透視俄羅斯百年財政中的五次“預算困境”,俄羅斯中亞東歐研究2009 /3. 王紹光：美國進步時代的啟示 國內外財政透明度研究成果綜述 財政透明化背景下的政府治理變革 全口徑預算管理，社科院財貿所，2009 周天勇：形成統(tǒng)一和完整的國家預算體系 美國及其他OECD國家規(guī)劃預算制度 傷于財政毀于金融,政府的死亡底線。,本章結束 謝謝,王金秀 e-mail：,