“城中村”改造問(wèn)題初步研究--以鄭州市城中村改造為例公共管理專(zhuān)業(yè)

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1、1題目：題目：“城中村城中村”改造問(wèn)題初步研究改造問(wèn)題初步研究-以鄭州市城中以鄭州市城中村改造為例村改造為例摘要“城中村”是中國(guó)快速城市化進(jìn)程中的產(chǎn)生的現(xiàn)象。90 年代中后期，城市擴(kuò)張和郊區(qū)化進(jìn)程加速，邊遠(yuǎn)地區(qū)大量土地被征用，城市政府或開(kāi)發(fā)主體為了規(guī)避極高的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本，導(dǎo)致被繞開(kāi)的村落成為“城中村” ，在土地利用、建設(shè)、景觀、規(guī)劃管理、行政體制方面表現(xiàn)出強(qiáng)烈的城鄉(xiāng)差異和矛盾, 己經(jīng)成為影響我國(guó)城市協(xié)調(diào)發(fā)展、功能提升和市民生活質(zhì)量進(jìn)一步改善的突出問(wèn)題， “城中村”問(wèn)題己成為政府面對(duì)的主要難題之一，城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的“城中村”己經(jīng)成為阻礙城市更進(jìn)一步發(fā)展的障礙。本文以國(guó)內(nèi)城市“城中村”改造

2、的共性為基礎(chǔ)，以鄭州市“城中村”改造作為具體研究對(duì)象，在分析其它城市“城中村”改造經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，來(lái)探討“城中村”的形成機(jī)制、存在的問(wèn)題、改造中的難點(diǎn)，針對(duì)這些問(wèn)題、難點(diǎn)，提出一些建議，達(dá)到為“城中村”改造的有關(guān)政府部門(mén)決策提供理論智力支持和參考的目的。關(guān)鍵詞關(guān)鍵詞：城中村；鄭州；改造2ABSTRACTVillages is Chinas fast urbanization process in the phenomenon. In the late 1990s, urban expansion and accelerate the process of suburbanization, rem

3、ote areas, a lot of land expropriation, the Government or the development of the main cities in order to circumvent the high economic costs and social costs, leading to the village was bypassed as Villages, Land use, construction, landscape, planning and management, the administrative system has sho

4、wn a strong urban and rural differences and contradictions, has been affected as the coordinated development of Chinas cities, public functions and improve the quality of life to further improve the outstanding problemsVillage has become the face of one of the main problems of urbanization in the pr

5、ocess of the Village has been further hinders the development of urban obstacles. In this paper, domestic cities, Villages of the general as the basis, Zhengzhou City, Villages as the transformation of specific subjects, the analysis of other cities, Villages on the basis of experience, to discuss t

6、he villages of the formation mechanism , The existing problems, and the transformation of the difficulties, the view of these problems, difficulties, put forward some suggestions to the Village of the relevant government departments to provide decision-making theory and intellectual support and refe

7、rence purposes.3KeyKey words:words: villages in the city; Zhengzhou; transformation目錄1 1 “城中村城中村”概述概述 .61.1“城中村”定義.61.2“城中村”特征.71.3“城中村”類(lèi)型.82 2 “城中村城中村”形成原因分析形成原因分析 .92.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是“城中村”形成的根本原因.92.2 快速城市化是“城中村”形成的直接原因.102.3 經(jīng)濟(jì)利益是“城中村”形成的內(nèi)在因素.112.4 文化認(rèn)同是“城中村”形成的文化因素.113 3 “城中村城中村”改造必要性改造必要性 .113.1“城中村”改

8、造是城市化發(fā)展的需要.113.2“城中村”改造是加強(qiáng)城市管理，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的需要.113.3“城中村”改造是“城中村”自身經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要.124 4國(guó)內(nèi)國(guó)內(nèi)“城中村城中村”改造經(jīng)驗(yàn)借鑒改造經(jīng)驗(yàn)借鑒 .124.1 青島“城中村”改造的經(jīng)驗(yàn)研究.124.2 深圳“城中村”改造的經(jīng)驗(yàn)研究.124.3 北京“城中村”改造的經(jīng)驗(yàn)研究.124.4 西安“城中村”改造的經(jīng)驗(yàn)研究.145 5鄭州鄭州“城中村城中村”改造現(xiàn)狀改造現(xiàn)狀 .145.1 鄭州市“城中村”改造的特點(diǎn)和方式.145.2 鄭州市待改造“城中村”概述.145.3 鄭州市“城中村”改造面臨的問(wèn)題.146 6鄭州市鄭州市“城中村城中村”改

9、造對(duì)策改造對(duì)策 .146.1 確定改造主體.146.2 漸進(jìn)式改造方式.146.3 轉(zhuǎn)變管理體系.156.4 大力引進(jìn)人才.166.5 體制改革為“城中村”改造作制度鋪墊.16致謝致謝 .194引言現(xiàn)代化城市是物質(zhì)文明高度發(fā)達(dá)、城市功能齊全、民主法制建設(shè)健全和完善、環(huán)境優(yōu)美的文明城市。目前，我國(guó)正處于城市化快速發(fā)展階段，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市規(guī)模急劇擴(kuò)大，在土地利用、建設(shè)景觀、規(guī)劃管理、消防治安、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等方面，與城市有著巨大差異的“城中村”問(wèn)題突現(xiàn)出來(lái)，己經(jīng)成為影響我國(guó)城市協(xié)調(diào)發(fā)展、功能提升和市民生活質(zhì)量進(jìn)一步改善的突出問(wèn)題， “城中村”問(wèn)題己成為政府面對(duì)的主要

10、難題之一，城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的“城中村”己經(jīng)成為阻礙城市更進(jìn)一步發(fā)展的障礙。因此，對(duì)“城中村”改在顯得尤為迫切和需要。51“城中村”概述1.1“城中村”定義“城中村”是指改革開(kāi)放以來(lái)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市在城市化發(fā)展過(guò)程中，由于城市建設(shè)急劇擴(kuò)張，城市用地急劇膨脹，城區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地已納入城市總體規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)，而由于城市管理體制改革相對(duì)滯后或城市改造和發(fā)展的不均衡不協(xié)調(diào)形成的，農(nóng)業(yè)用地已經(jīng)很少或沒(méi)有，居民也基本上非農(nóng)化的聚集區(qū)。 “城中村”是城市發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象和產(chǎn)物，是城市在發(fā)展的總體規(guī)劃中由于某些原因而存在的仍在實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的

11、地區(qū)，這些地區(qū)的社區(qū)面貌更偏重于農(nóng)村特征。1.2“城中村”特征城市擴(kuò)張將原有的農(nóng)村集體土地征為城市用地，土地性質(zhì)發(fā)生變化，但其所有權(quán)未能及時(shí)收歸國(guó)有，仍屬農(nóng)村集體所有，宅基地制度依然存在。 村中居民的居住形態(tài)、社區(qū)管理體制、生存方式維持農(nóng)村形態(tài)，居民的基本質(zhì)素仍然缺乏城市社區(qū)的內(nèi)涵特征，社區(qū)環(huán)境差，迫切需要開(kāi)展社區(qū)環(huán)境造難度相對(duì)較小。造難度相對(duì)較小。外觀特征：“城中村”違法、違規(guī)建筑大量存在，既有集資房，也有臨時(shí)搭建的違章建筑。村內(nèi)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，建筑密度大，人口擁擠，環(huán)境臟亂，道路狹窄，設(shè)施配套不全。建筑形體的異化，貼面樓、拉手樓叢生，過(guò)道狹窄，房間終年陰暗（吳英杰等，2004） ；缺乏統(tǒng)一連

12、續(xù)的街景立面和天際輪廓線(xiàn)（敬6東，1999） ；城市基礎(chǔ)配套設(shè)施不足，既缺少公共綠化面積也缺少文化、體育、休閑等設(shè)施（廖俊平等，2005） 。社會(huì)特征：亦城亦鄉(xiāng)亦農(nóng)非農(nóng)，人口職業(yè)構(gòu)成復(fù)雜（田莉，1998） ；外來(lái)人口多，居民文化素質(zhì)不高，經(jīng)營(yíng)經(jīng)商不規(guī)范（廖俊平等，2005） ；社會(huì)治安難度大各種原因使得“城中村”成為滋生“黃賭毒”的溫床，惡性案件屢有發(fā)生，難以控制 （張成福等，2004） 。主體人口以農(nóng)業(yè)人口為主，但從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的人很少，流動(dòng)人口集中，甚至超過(guò)本村村民，職業(yè)構(gòu)成復(fù)雜（吳曉，2001） 。外地人與本地人由于語(yǔ)言、收入、文化、生活習(xí)慣的差異，交往較少，關(guān)系淡漠（劉偉文，2003）

13、。周霖（2004）認(rèn)為“城中村”在土地所有權(quán)上土地的產(chǎn)權(quán)歸村落集體所有，管理體制上“城中村”由作為自治組織的“村民委員會(huì)”管理，管理的一切費(fèi)用由村集體承擔(dān)，在利益分配上，村民保持村籍使他們擁有參與村集體經(jīng)濟(jì)組織受益的分配權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)， “城中村”的改造也意味著權(quán)利與利益的調(diào)整，而調(diào)整的結(jié)果往往是權(quán)利與利益被削弱，因此他們寧可做“村民”也不愿意成為“市民” 。經(jīng)濟(jì)特征：“城中村”村民主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源是村集體經(jīng)濟(jì)分紅、出租屋收入以及小規(guī)模的商業(yè)、餐飲業(yè)等等（郭艷華，2002） 。出租加分紅收人使得“城中村”內(nèi)出現(xiàn)了一批“食利階層”和游手好閑的“二世祖” （劉偉文，2003） 。非正式經(jīng)濟(jì)（指那

14、些除國(guó)家稅務(wù)許可之外的所有經(jīng)濟(jì)成分，其中包括相當(dāng)數(shù)量的灰黑色經(jīng)濟(jì)）是“城中村”賴(lài)以“興盛”的體制外經(jīng)濟(jì)（藍(lán)宇蘊(yùn) 2001） 。1.3“城中村”類(lèi)型王福定（2003）認(rèn)為“城中村”可以歸為三種形式，即舊村古貌、空心村、農(nóng)民新村。李俊夫（2004）在研究廣州“城中村”問(wèn)題時(shí)是根據(jù)建設(shè)用地比例將“城中村”分為幾乎沒(méi)有農(nóng)用地、農(nóng)用地和建設(shè)用地比例大致相當(dāng)、尚余較多農(nóng)用地的三類(lèi)。龔兆先（2004）傾向于以“城中村”的自然形態(tài)和在城市市域生態(tài)布局中的重要性來(lái)進(jìn)行分類(lèi)，即從“城中村”的自然形態(tài)出發(fā)分為自然7元素占主導(dǎo)性比例的自然型和建筑、道路占主導(dǎo)性比例的建成型兩類(lèi);從“城中村”在市域生態(tài)布局中占重要地位的

15、生態(tài)型和占次要地位的非生態(tài)型兩類(lèi)。張建明（1998）運(yùn)用因子分析法和聚類(lèi)分析法等統(tǒng)計(jì)方法對(duì)“城中村”的基礎(chǔ)資料進(jìn)行分析，把“城中村”分為基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)越型、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力型和土地資源充足型三類(lèi)。同樣王如淵川（2004）也使用了聚類(lèi)分析的方法，通過(guò)選取區(qū)位、面積、人口密度、常住人口密度、暫住人口密度、交通狀況、建筑密度和人均住宅面積等八個(gè)指標(biāo)把“城中村”分成以下五類(lèi)，即低人口密度、高建筑密度中心村；高人口密度、高建筑密度的邊緣村；低人口密度、中等建筑密度外圍村；中等人口密度、建筑密度的外圍村；低人口密度、低建筑密度的邊遠(yuǎn)村。陳怡 （1999）根據(jù)城市與村莊相交接的形態(tài)特征將“城中村”劃分為全包圍型、半

16、包圍型、外切型、飛地相鄰型、相離型和內(nèi)切型。吳智剛 （2005）把“城中村”劃分為典型“城中村” 、轉(zhuǎn)型中“城中村”和邊緣“城中村” ；李立勛 （ 2002）將“城中村”劃分為成熟型、成長(zhǎng)型和出生型；李培林 （2002）將“城中村”劃分為處于繁華市區(qū)的、處于市區(qū)周邊的和處于遠(yuǎn)郊的。2“城中村”形成原因分析2.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是“城中村”形成的根本原因城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理制度是我國(guó)特有的一種行政管理模式，它是建立在城鄉(xiāng)分離的戶(hù)籍登記制度基礎(chǔ)上、與二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的人口管理辦法，其基本特征是城市政權(quán)組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)于非農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的居民，而農(nóng)村政權(quán)組織則負(fù)責(zé)管理和服務(wù)于農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的村民。改革開(kāi)放前后相當(dāng)

17、長(zhǎng)時(shí)間，我國(guó)實(shí)行的基本上是城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)管理模式，且這種模式的基本格局一直沿襲到今天?！俺侵写濉比匀槐Ａ糁粋€(gè)基本的社會(huì)組織，一般保留農(nóng)村建制，實(shí)行農(nóng)村管理體制，一般由大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)從行政上進(jìn)行管理，由村民委員會(huì)從社會(huì)組織上進(jìn)行管理。原有的一些社會(huì)組織體系和經(jīng)濟(jì)形態(tài)也基本保留下來(lái)。根據(jù)中華8人民共和國(guó)憲法和中華人民共和國(guó)土地管理法的規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于農(nóng)民集體所有。 “城中村”一般處于城市郊區(qū)，其土地原本歸屬于農(nóng)民集體所有。在城市擴(kuò)張過(guò)程中， “城中村”中的土地被劃歸城市所有，但其

18、所有權(quán)未能及時(shí)收歸國(guó)有，仍屬農(nóng)村集體所有，宅基地制度依然存在，這與城市市區(qū)的國(guó)有土地有著明顯的差異。正是這種差異形成了城市內(nèi)部土地的二元結(jié)構(gòu)。 這種土地農(nóng)村集體所有的產(chǎn)權(quán)制度的存在，農(nóng)民在原則上有占有、使用、處置土地收益的權(quán)利，必然使得村民可以低價(jià)甚至無(wú)償?shù)厝〉猛恋氐氖褂脵?quán)，并進(jìn)一步導(dǎo)致住宅建設(shè)的混亂，也使“城中村”的改造更難于城市中舊城區(qū)的改造。同時(shí)城市擴(kuò)張只是將農(nóng)民賴(lài)以生存的進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地資源占用，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)蕩然無(wú)存，農(nóng)業(yè)勞作也就無(wú)法進(jìn)行，而不將村鎮(zhèn)人口、村鎮(zhèn)社區(qū)納入城市管理序列，致使村鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ǔ蓞^(qū)之后，村鎮(zhèn)人口、村鎮(zhèn)居住聚落仍停留在松散的農(nóng)村狀態(tài)，沒(méi)有同步實(shí)現(xiàn)“

19、村民”的城市化與現(xiàn)代化。 戶(hù)籍制度是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，它將城市居民同農(nóng)民截然分開(kāi)，同時(shí)以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)，城市居民在住宅制度、教育制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)保護(hù)制度等方面比農(nóng)民有明顯的優(yōu)待。 “城中村”中的村民雖然居住在城市邊緣甚至是城市中，但是村民的戶(hù)籍仍然是屬于農(nóng)村，相關(guān)的一些制度安排也是與農(nóng)民無(wú)任何差別，由此使得“城中村”居民在城市中處于一種較低的地位。而且由于村民們受教育的程度相對(duì)低以及與城市的主流脫軌，所以很難真正融入到城市中，這對(duì)于中國(guó)占有最大比例的勞動(dòng)力卻創(chuàng)造了社會(huì)上的少部分財(cái)富，直接阻礙了城市的社會(huì)化進(jìn)程。2.2 快速城市化是“城中村”形成的直接原因城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)

20、構(gòu)下，我國(guó)城市化發(fā)展呈現(xiàn)出極大的不均衡性，一方面表現(xiàn)在大城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、中小城市發(fā)展緩慢，城市分布很不平衡，另一方面還表現(xiàn)在城市內(nèi)部的不同區(qū)域發(fā)展不平衡。在城市化進(jìn)程中，城市向外擴(kuò)張，9將農(nóng)村的土地變?yōu)槌鞘杏玫厥且环N必須的行政形式，沒(méi)有行政審批的土地變性要在農(nóng)村土地進(jìn)行大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)是不可能的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府干預(yù)越來(lái)越少，土地流轉(zhuǎn)主要是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商自主買(mǎi)賣(mài)，這樣可以避免上述弊端，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。但同時(shí)企業(yè)主要從自身利益出發(fā)對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，極少注重土地的整體規(guī)劃，國(guó)家需要對(duì)其進(jìn)行一定程度的監(jiān)控。隨著國(guó)家快速推進(jìn)的工業(yè)化進(jìn)程，城市也以超常規(guī)的速度發(fā)展，城市邊緣

21、地區(qū)的農(nóng)村很快就進(jìn)入了城市的規(guī)劃之中。但是，由于沒(méi)有協(xié)調(diào)解決城市邊緣農(nóng)村地區(qū)進(jìn)入城市出現(xiàn)的種種問(wèn)題，在對(duì)待進(jìn)城農(nóng)村人口的制度上，仍沒(méi)有改變城鄉(xiāng)就業(yè)、城鄉(xiāng)戶(hù)籍、社會(huì)保障等方面的政策，進(jìn)城農(nóng)民仍固化在集體所有制的土地上，一個(gè)個(gè)“城中村”便出現(xiàn)了。城市空間擴(kuò)散的一般空間模式包括鄰域擴(kuò)散和非鄰域擴(kuò)散。前者是指擴(kuò)散物向鄰近地區(qū)或周邊地區(qū)的空間溢出，而后者是指并非完全鄰近地區(qū)的空間傳播，它主要包括跳躍擴(kuò)散和層次擴(kuò)散。城市在快速發(fā)展過(guò)程中由于功能變動(dòng)或經(jīng)濟(jì)需求，常常會(huì)采用跳躍擴(kuò)散模式，可能會(huì)跨越城鄉(xiāng)結(jié)合部的一定區(qū)域向城市外圍尋求發(fā)展，這常常是造成“城中村”現(xiàn)象的直接原因。2.3 經(jīng)濟(jì)利益是“城中村”形成的內(nèi)

22、在因素2.4 文化認(rèn)同是“城中村”形成的文化因素3“城中村”改造必要性3.1“城中村”改造是城市化發(fā)展的需要城市化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)， “城中村”是城市擴(kuò)張的前沿，能否有效解決這些地區(qū)城市化過(guò)程中的矛盾和問(wèn)題，是城市化進(jìn)程是否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。 “城中村”是我國(guó)農(nóng)村城市化進(jìn)程出現(xiàn)的一個(gè)特殊歷史性現(xiàn)象，積極妥善解決“城中村”問(wèn)題，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)管理體制和社會(huì)管理體制性現(xiàn)代城市的管理體制和管理方式轉(zhuǎn)變，使“城中村”真正融入城市，成為城市的有機(jī)組成部分，10這對(duì)于加快城市化進(jìn)程是非常重要的。3.2“城中村”改造是加強(qiáng)城市管理，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的需要 “城中村”建筑密集無(wú)序、外來(lái)人口聚居雜亂和城市治安問(wèn)

23、題嚴(yán)重。更嚴(yán)重的是“城中村”缺乏配套基礎(chǔ)設(shè)施，居民受教育程度普遍較低，就業(yè)困難，不能適應(yīng)城市發(fā)展的要求。 “城中村”雜亂的建筑和生活環(huán)境，在很大程度上破壞了城市的形象，城市的品位，削弱了城市的競(jìng)爭(zhēng)力，成為城市現(xiàn)代化的一大障礙。因此，改造“城中村”的物質(zhì)環(huán)境，改善城市景觀，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，更新居民的思想觀念和提高居民的文明素質(zhì)，已成為城市管理和提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的當(dāng)務(wù)之急。3.3“城中村”改造是“城中村”自身經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要一方面， “城中村”的經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展必然需要有與其相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)組織形式，即由原有村集體經(jīng)濟(jì)組織向股份制公司轉(zhuǎn)變。另一方面，村委會(huì)因受自身?xiàng)l件和工作對(duì)象范圍的限制，無(wú)法適應(yīng)城市建

24、設(shè)和管理的需要。城市化發(fā)展也需要“城中村”自身在教育、衛(wèi)生、城建、治安等各個(gè)方面的社會(huì)轉(zhuǎn)變，需要村民向市民轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)城市是“城中村”所面臨的新挑戰(zhàn)，也是進(jìn)一步發(fā)展所必須做出的選擇。所以，對(duì)“城中村”改造的研究也顯得迫切和必要。論文通過(guò)研究“城中村”改造問(wèn)題，從理論上來(lái)說(shuō)，有助于探討我國(guó)現(xiàn)階段在城市化進(jìn)程中如何構(gòu)建更加完善的戶(hù)籍制度、土地使用制度、社會(huì)保障制度、就業(yè)制度等問(wèn)題，并為政府提供理論支持和對(duì)策建議。在實(shí)際應(yīng)用中，有助于政府部門(mén)轉(zhuǎn)變職能和觀念，制定相關(guān)的政策和具體措施，維護(hù)廣大村民的合法權(quán)益，解決他們長(zhǎng)期的生活出路問(wèn)題，使他們得到公平的待遇，積極主動(dòng)地參與“城中村”改造，順利實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變

25、，盡快完成村民到市民的生活方式和價(jià)值觀念的現(xiàn)代化，從而推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步。114國(guó)內(nèi)“城中村”改造經(jīng)驗(yàn)借鑒4.1 青島“城中村”改造的經(jīng)驗(yàn)研究4.2 深圳“城中村”改造的經(jīng)驗(yàn)研究4.3 北京“城中村”改造的經(jīng)驗(yàn)研究 大規(guī)模的“城中村”改造，是使“城中村”的根本發(fā)展取向走向真正的城市化，即從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變、從村民向市民轉(zhuǎn)變、從農(nóng)村管理向城市管理轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變包括物質(zhì)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與組織、社區(qū)結(jié)構(gòu)與管理、生活方式、人口素質(zhì)等各個(gè)基本方面，是一個(gè)綜合的社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程，需要相應(yīng)的綜合與全方位的物質(zhì)建設(shè)、制度建設(shè)與社會(huì)文化建設(shè)。 改造資金問(wèn)題：地區(qū)改造中僅核心區(qū)預(yù)計(jì)土地拆遷總成本需要 60-70 億元，預(yù)計(jì)開(kāi)

26、發(fā)建設(shè)總投資需要 150-180 億元，投資數(shù)額巨大。采用滾動(dòng)開(kāi)發(fā)模式風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)，并且與政府 3 年內(nèi)完成改造的目標(biāo)不符。并且改造過(guò)程中許多問(wèn)題需要同步開(kāi)展，諸如房屋拆遷和建設(shè)回遷房，只有將原有房屋拆除才有土地建設(shè)回遷用房，只有建設(shè)好回遷用房居民才能騰出更大面積的土地開(kāi)展建設(shè)，如果改造資金不到位，地區(qū)改造根本無(wú)法開(kāi)展。資金問(wèn)題是“城中村”改造的瓶頸問(wèn)題。改造主體問(wèn)題：在城市化過(guò)程中，各鄉(xiāng)、村在原有大隊(duì)管理的基礎(chǔ)上，將原來(lái)歸屬于各個(gè)大隊(duì)管理的小企業(yè)、小工廠(chǎng)等集體財(cái)產(chǎn)改制為公司，成立新的合作制的農(nóng)工商聯(lián)合開(kāi)發(fā)公司進(jìn)行管理，并負(fù)責(zé)進(jìn)行“城中村”地區(qū)改造。但是公司內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系、管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、

27、決策機(jī)制仍然沒(méi)有得到根本性改變，政企依舊不分、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍然不清晰，不能適應(yīng)現(xiàn)代化都市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，12這樣的地區(qū)改造主體必然無(wú)法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激烈的競(jìng)爭(zhēng)中處于有利地位，實(shí)施地區(qū)改造難度更大。人才引進(jìn)問(wèn)題： 在“城中村”改造過(guò)程中，由于該地區(qū)的被定位為現(xiàn)代化的辦公、商務(wù)中心，而區(qū)域內(nèi)原有村民絕大多數(shù)學(xué)歷在初中以下，具備專(zhuān)業(yè)技術(shù)的很少，并對(duì)改造有較強(qiáng)的抵觸情緒。這樣的規(guī)劃與文化素質(zhì)普遍較低的農(nóng)民差距較大，農(nóng)民缺乏建設(shè)商務(wù)中心的基本內(nèi)涵，二者接軌比較困難。只有引進(jìn)高層次、高水平、高技術(shù)、全方位的專(zhuān)業(yè)人才，才能按照規(guī)劃實(shí)現(xiàn)地區(qū)改造，如果缺乏專(zhuān)業(yè)人員，地區(qū)改造只能是一句空話(huà)。因此在該地區(qū)改造過(guò)程中，就形成了大

28、規(guī)模復(fù)雜的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才缺乏的矛盾。在“城中村”土地被征用之后，積極幫助農(nóng)民完成由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，特別是在不改變集體資產(chǎn)集體所有性質(zhì)的前提下，探索出股份經(jīng)濟(jì)合作社制等新的經(jīng)濟(jì)組織形式，徹底拆除城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的壁壘，才能為失地農(nóng)民進(jìn)城安居樂(lè)業(yè)創(chuàng)造物質(zhì)條件。農(nóng)民是城市化建設(shè)的參與者、建設(shè)者和受益者，解決城市化問(wèn)題首先要解決好農(nóng)民問(wèn)題。只有解決了農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，城市化的步伐才會(huì)更快更健康，社會(huì)才會(huì)更加穩(wěn)定。4.4 西安“城中村”改造的經(jīng)驗(yàn)研究5鄭州“城中村”改造現(xiàn)狀5.1 鄭州市“城中村”改造的特點(diǎn)和方式5.2 鄭州市待改造“城中村”概述5.3 鄭州市“城中村”改造面臨的問(wèn)題6鄭州

29、市“城中村”改造對(duì)策136.1 確定改造主體在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，只有按照“政企分離、權(quán)責(zé)明確、產(chǎn)權(quán)清晰、管理科學(xué)”的現(xiàn)代化企業(yè)制度建立的企業(yè)才能不被市場(chǎng)所淘汰，才能在競(jìng)爭(zhēng)中擊敗對(duì)手，處于有利的市場(chǎng)地位。因此，在區(qū)域改造過(guò)程中，要改革原有的農(nóng)工商聯(lián)合開(kāi)發(fā)公司的經(jīng)營(yíng)機(jī)制、決策機(jī)制、管理體制，使之能夠真正成為改造中的主體。6.2 漸進(jìn)式改造方式“城中村”必然被改造為城市的一部分，而近期則應(yīng)始終堅(jiān)持漸進(jìn)方式。解決“城中村”問(wèn)題的方式與力度，要考慮社會(huì)承受能力。在有限的近期內(nèi)，可維持村辦企業(yè)集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)不變和村民享受的福利待遇不變，遠(yuǎn)期則應(yīng)與城市人口同等對(duì)待。 要在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)城中村治安混亂、違

30、法建設(shè)的現(xiàn)象不是一件容易的事，但許多地區(qū)集中力量抓一兩個(gè)典型，細(xì)致檢查城市治安與規(guī)劃建設(shè)執(zhí)法情況，效果不錯(cuò)。此外，加快地方性配套法規(guī)的立法，如制定村鎮(zhèn)規(guī)劃管理?xiàng)l例 、規(guī)劃發(fā)展區(qū)村鎮(zhèn)住宅規(guī)劃建筑條例 、 村鎮(zhèn)人口管理辦法等法規(guī)，明確城市與村鎮(zhèn)的法律關(guān)系，明確城市周邊土地權(quán)宜讓渡的法律程序，建立公平、公開(kāi)、公正的村鎮(zhèn)集體土地一級(jí)、二級(jí)市場(chǎng)。 目前大多數(shù)城市的“城中村”仍停留在松散落后的傳統(tǒng)農(nóng)村狀態(tài)，沒(méi)有同步實(shí)現(xiàn)人的城市化。為此，必須將村鎮(zhèn)改制與城市擴(kuò)張結(jié)合起來(lái)，做到既征地又管人，使就業(yè)居住性質(zhì)與戶(hù)口性質(zhì)同步轉(zhuǎn)變。規(guī)定依照國(guó)家征地、依法補(bǔ)償?shù)霓k法將集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，將村行政管轄范圍內(nèi)的剩余集體

31、土地一次性轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，其合法土地使用權(quán)人和用地功能性質(zhì)不改變。轉(zhuǎn)制后的原村建設(shè)用地按歷史用地辦理建設(shè)用地手續(xù)和土地登記手續(xù)，如該土地房產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)或改變用途，發(fā)生擴(kuò)建、加建、改建，則按規(guī)定補(bǔ)交國(guó)有土地使用權(quán)出讓金14及有關(guān)稅費(fèi)。因城市建設(shè)需要收回的轉(zhuǎn)制土地的使用權(quán)，按有關(guān)規(guī)定辦理相應(yīng)的手續(xù)后給予合理補(bǔ)償。改制后，不再配給自留用地，政府已明確的配給并核定的自留用地，辦理轉(zhuǎn)名手續(xù)后，按原批準(zhǔn)的使用功能相應(yīng)轉(zhuǎn)為轉(zhuǎn)制后組建的公司所有。在符合“城中村”改造補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)的前提下，改造后原村民依法取得的房屋按照城鎮(zhèn)房地產(chǎn)權(quán)屬進(jìn)行登記和管理。6.3 轉(zhuǎn)變管理體系 在農(nóng)地基本征用且大部分農(nóng)民戶(hù)口轉(zhuǎn)變的前提下，

32、撤銷(xiāo)村委會(huì)，建立居委會(huì)。居委會(huì)日常辦公經(jīng)費(fèi)和專(zhuān)職人員的工資、補(bǔ)貼按現(xiàn)行的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政按比例承擔(dān)。在一定時(shí)期內(nèi)，仍然由村集體負(fù)責(zé)村內(nèi)社區(qū)管理，但待時(shí)機(jī)成熟將其與城市管理接軌。集體經(jīng)濟(jì)組織投資興建的設(shè)施屬集體所有，城市政府給予適當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償變?yōu)閲?guó)家所有，由農(nóng)村建設(shè)管理體系轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)管理體系。6.4 大力引進(jìn)人才人才是現(xiàn)代社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中最重要的元素之一，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的作用越來(lái)越突出。尤其是該地區(qū)改造這樣大規(guī)模復(fù)雜的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)需要大量有專(zhuān)業(yè)技術(shù)的高級(jí)人才。只有高層次、高水平、高技術(shù)、全方位的專(zhuān)業(yè)人才，才能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃中所描述的美好未來(lái)。因此在區(qū)域改造過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)制定出豐厚的具有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬待遇

33、、提供廣闊的發(fā)展空間和機(jī)會(huì)，以吸引各種人才，加快區(qū)域改造步伐。6.5 體制改革為“城中村”改造作制度鋪墊政府作為城市的管理者，要積極推進(jìn)城中村的改造建設(shè)，要采取政策先行的措施，盡快制定出切實(shí)可行的配套政策。 “城中村”改造本身包含著某些權(quán)利15的變更，在節(jié)約空間和資源，避免重復(fù)和浪費(fèi)的過(guò)程中，勢(shì)必會(huì)傷及一些利益，因此改造過(guò)程中出現(xiàn)的一些障礙是不可避免的，這就需要輔之以必要的法律手段。這些政策、法律要涵蓋到“城中村”改造全過(guò)程的各部門(mén)各環(huán)節(jié)，配套政策的核心和關(guān)鍵是要處理好村民的現(xiàn)實(shí)利益和最終出路，平衡好政府、村民、村集體和開(kāi)發(fā)商等各方面的利益關(guān)系。目前，已有一些專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，但還不夠完善，如果

34、不能及時(shí)有效的構(gòu)建法律框架，新的問(wèn)題還會(huì)不斷出現(xiàn)。因而必須不斷完善法律法規(guī)，著手解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。 參考文獻(xiàn)1 李增軍，謝祿生，都市里的村莊現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)工作導(dǎo)刊 1995（8）2田莉“都市里的鄉(xiāng)村”現(xiàn)象評(píng)析兼論鄉(xiāng)村城市轉(zhuǎn)型期的矛盾協(xié)調(diào)發(fā)展，城市規(guī)劃匯刊 1998， （5） ，54563敬東“城市里的鄉(xiāng)村”研究報(bào)告經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市中心區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程的對(duì)策，城市規(guī)劃，1999 ，23， （9） ，8124藍(lán)宇蘊(yùn)，城中村：村落終結(jié)的最后一環(huán)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)2001， （6） ，1001055李釗“城中村”改造途徑的思考，安徽建筑，2001， （3） ，896李晴，常青， “城中村”改造試驗(yàn)以

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38、意的七大問(wèn)題以石家莊為例，國(guó)土經(jīng)濟(jì)2003， （10） ，283027鄭子棟，韓蕩，深圳城中村改造的困境，特區(qū)理論與實(shí)踐，2003， （11） ，293028程家龍，深圳特區(qū)城中村改造開(kāi)發(fā)模式研究，城市規(guī)劃匯刊，2003， （3） ，576029葉鵬，徐曉燕，汪路，合肥城中村改造初探，建筑學(xué)報(bào)，2004， （11） ，232630李培林，聚變：村落的終結(jié)都市里的村莊研究，中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2002， （1） ，168-17931李津逵，城中村的真問(wèn)題，開(kāi)放導(dǎo)報(bào)，2005，6， （3）32閻小培，魏立華，周銳波，快速城市化地區(qū)城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)研究以廣州市“城中村”改造為例，城市規(guī)劃，2004，28， （

39、3） ，303833房慶方，馬向明，宋勁松，城中村：從廣東看我國(guó)城市化進(jìn)程中遇到的政策問(wèn)題，城市規(guī)劃，1999，23， （9） ，182034周森，城中村改制改造的思路和對(duì)策，南方經(jīng)濟(jì)，2002， （2） ，575935王曉東，劉金聲，對(duì)城中村改造的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)，城市規(guī)劃，2003，27， （11） ，707236姜崇洲，王彤，試論促進(jìn)產(chǎn)權(quán)明晰的規(guī)劃管制改革兼論“城中村”的改造，城市規(guī)劃，2002，26， （12） ，333937盧苓霞，王彥勛，關(guān)于城中村改造的幾點(diǎn)建議，經(jīng)濟(jì)論壇，2004， （17） ，14538游宏滔，小城鎮(zhèn)城中村規(guī)劃相關(guān)問(wèn)題的探索，城市規(guī)劃，2004，28， （9） ，363

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