“城中村”改造問題初步研究--以鄭州市城中村改造為例公共管理專業(yè)

1題目：題目：“城中村城中村”改造問題初步研究改造問題初步研究-以鄭州市城中以鄭州市城中村改造為例村改造為例摘要“城中村”是中國快速城市化進程中的產(chǎn)生的現(xiàn)象。90 年代中后期，城市擴張和郊區(qū)化進程加速，邊遠地區(qū)大量土地被征用，城市政府或開發(fā)主體為了規(guī)避極高的經(jīng)濟成本和社會成本，導(dǎo)致被繞開的村落成為“城中村” ，在土地利用、建設(shè)、景觀、規(guī)劃管理、行政體制方面表現(xiàn)出強烈的城鄉(xiāng)差異和矛盾, 己經(jīng)成為影響我國城市協(xié)調(diào)發(fā)展、功能提升和市民生活質(zhì)量進一步改善的突出問題， “城中村”問題己成為政府面對的主要難題之一，城市化進程中出現(xiàn)的“城中村”己經(jīng)成為阻礙城市更進一步發(fā)展的障礙。本文以國內(nèi)城市“城中村”改造的共性為基礎(chǔ)，以鄭州市“城中村”改造作為具體研究對象，在分析其它城市“城中村”改造經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，來探討“城中村”的形成機制、存在的問題、改造中的難點，針對這些問題、難點，提出一些建議，達到為“城中村”改造的有關(guān)政府部門決策提供理論智力支持和參考的目的。關(guān)鍵詞關(guān)鍵詞：城中村；鄭州；改造2ABSTRACTVillages is Chinas fast urbanization process in the phenomenon. In the late 1990s, urban expansion and accelerate the process of suburbanization, remote areas, a lot of land expropriation, the Government or the development of the main cities in order to circumvent the high economic costs and social costs, leading to the village was bypassed as Villages, Land use, construction, landscape, planning and management, the administrative system has shown a strong urban and rural differences and contradictions, has been affected as the coordinated development of Chinas cities, public functions and improve the quality of life to further improve the outstanding problemsVillage has become the face of one of the main problems of urbanization in the process of the Village has been further hinders the development of urban obstacles. In this paper, domestic cities, Villages of the general as the basis, Zhengzhou City, Villages as the transformation of specific subjects, the analysis of other cities, Villages on the basis of experience, to discuss the villages of the formation mechanism , The existing problems, and the transformation of the difficulties, the view of these problems, difficulties, put forward some suggestions to the Village of the relevant government departments to provide decision-making theory and intellectual support and reference purposes.3KeyKey words:words: villages in the city; Zhengzhou; transformation目錄1 1 “城中村城中村”概述概述 .61.1“城中村”定義.61.2“城中村”特征.71.3“城中村”類型.82 2 “城中村城中村”形成原因分析形成原因分析 .92.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是“城中村”形成的根本原因.92.2 快速城市化是“城中村”形成的直接原因.102.3 經(jīng)濟利益是“城中村”形成的內(nèi)在因素.112.4 文化認同是“城中村”形成的文化因素.113 3 “城中村城中村”改造必要性改造必要性 .113.1“城中村”改造是城市化發(fā)展的需要.113.2“城中村”改造是加強城市管理，提升城市競爭力的需要.113.3“城中村”改造是“城中村”自身經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要.124 4國內(nèi)國內(nèi)“城中村城中村”改造經(jīng)驗借鑒改造經(jīng)驗借鑒 .124.1 青島“城中村”改造的經(jīng)驗研究.124.2 深圳“城中村”改造的經(jīng)驗研究.124.3 北京“城中村”改造的經(jīng)驗研究.124.4 西安“城中村”改造的經(jīng)驗研究.145 5鄭州鄭州“城中村城中村”改造現(xiàn)狀改造現(xiàn)狀 .145.1 鄭州市“城中村”改造的特點和方式.145.2 鄭州市待改造“城中村”概述.145.3 鄭州市“城中村”改造面臨的問題.146 6鄭州市鄭州市“城中村城中村”改造對策改造對策 .146.1 確定改造主體.146.2 漸進式改造方式.146.3 轉(zhuǎn)變管理體系.156.4 大力引進人才.166.5 體制改革為“城中村”改造作制度鋪墊.16致謝致謝 .194引言現(xiàn)代化城市是物質(zhì)文明高度發(fā)達、城市功能齊全、民主法制建設(shè)健全和完善、環(huán)境優(yōu)美的文明城市。目前，我國正處于城市化快速發(fā)展階段，城市經(jīng)濟發(fā)展迅速，城市規(guī)模急劇擴大，在土地利用、建設(shè)景觀、規(guī)劃管理、消防治安、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)結(jié)構(gòu)、勞動就業(yè)、社會保障等方面，與城市有著巨大差異的“城中村”問題突現(xiàn)出來，己經(jīng)成為影響我國城市協(xié)調(diào)發(fā)展、功能提升和市民生活質(zhì)量進一步改善的突出問題， “城中村”問題己成為政府面對的主要難題之一，城市化進程中出現(xiàn)的“城中村”己經(jīng)成為阻礙城市更進一步發(fā)展的障礙。因此，對“城中村”改在顯得尤為迫切和需要。51“城中村”概述1.1“城中村”定義“城中村”是指改革開放以來，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或城市在城市化發(fā)展過程中，由于城市建設(shè)急劇擴張，城市用地急劇膨脹，城區(qū)規(guī)模不斷擴大，導(dǎo)致以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地已納入城市總體規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)，而由于城市管理體制改革相對滯后或城市改造和發(fā)展的不均衡不協(xié)調(diào)形成的，農(nóng)業(yè)用地已經(jīng)很少或沒有，居民也基本上非農(nóng)化的聚集區(qū)。 “城中村”是城市發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象和產(chǎn)物，是城市在發(fā)展的總體規(guī)劃中由于某些原因而存在的仍在實行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營體制的地區(qū)，這些地區(qū)的社區(qū)面貌更偏重于農(nóng)村特征。1.2“城中村”特征城市擴張將原有的農(nóng)村集體土地征為城市用地，土地性質(zhì)發(fā)生變化，但其所有權(quán)未能及時收歸國有，仍屬農(nóng)村集體所有，宅基地制度依然存在。 村中居民的居住形態(tài)、社區(qū)管理體制、生存方式維持農(nóng)村形態(tài)，居民的基本質(zhì)素仍然缺乏城市社區(qū)的內(nèi)涵特征，社區(qū)環(huán)境差，迫切需要開展社區(qū)環(huán)境造難度相對較小。造難度相對較小。外觀特征：“城中村”違法、違規(guī)建筑大量存在，既有集資房，也有臨時搭建的違章建筑。村內(nèi)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，建筑密度大，人口擁擠，環(huán)境臟亂，道路狹窄，設(shè)施配套不全。建筑形體的異化，貼面樓、拉手樓叢生，過道狹窄，房間終年陰暗（吳英杰等，2004） ；缺乏統(tǒng)一連續(xù)的街景立面和天際輪廓線（敬6東，1999） ；城市基礎(chǔ)配套設(shè)施不足，既缺少公共綠化面積也缺少文化、體育、休閑等設(shè)施（廖俊平等，2005） 。社會特征：亦城亦鄉(xiāng)亦農(nóng)非農(nóng)，人口職業(yè)構(gòu)成復(fù)雜（田莉，1998） ；外來人口多，居民文化素質(zhì)不高，經(jīng)營經(jīng)商不規(guī)范（廖俊平等，2005） ；社會治安難度大各種原因使得“城中村”成為滋生“黃賭毒”的溫床，惡性案件屢有發(fā)生，難以控制 （張成福等，2004） 。主體人口以農(nóng)業(yè)人口為主，但從事農(nóng)業(yè)活動的人很少，流動人口集中，甚至超過本村村民，職業(yè)構(gòu)成復(fù)雜（吳曉，2001） 。外地人與本地人由于語言、收入、文化、生活習(xí)慣的差異，交往較少，關(guān)系淡漠（劉偉文，2003） 。周霖（2004）認為“城中村”在土地所有權(quán)上土地的產(chǎn)權(quán)歸村落集體所有，管理體制上“城中村”由作為自治組織的“村民委員會”管理，管理的一切費用由村集體承擔(dān)，在利益分配上，村民保持村籍使他們擁有參與村集體經(jīng)濟組織受益的分配權(quán)、收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)， “城中村”的改造也意味著權(quán)利與利益的調(diào)整，而調(diào)整的結(jié)果往往是權(quán)利與利益被削弱，因此他們寧可做“村民”也不愿意成為“市民” 。經(jīng)濟特征：“城中村”村民主要的經(jīng)濟來源是村集體經(jīng)濟分紅、出租屋收入以及小規(guī)模的商業(yè)、餐飲業(yè)等等（郭艷華，2002） 。出租加分紅收人使得“城中村”內(nèi)出現(xiàn)了一批“食利階層”和游手好閑的“二世祖” （劉偉文，2003） 。非正式經(jīng)濟（指那些除國家稅務(wù)許可之外的所有經(jīng)濟成分，其中包括相當(dāng)數(shù)量的灰黑色經(jīng)濟）是“城中村”賴以“興盛”的體制外經(jīng)濟（藍宇蘊 2001） 。1.3“城中村”類型王福定（2003）認為“城中村”可以歸為三種形式，即舊村古貌、空心村、農(nóng)民新村。李俊夫（2004）在研究廣州“城中村”問題時是根據(jù)建設(shè)用地比例將“城中村”分為幾乎沒有農(nóng)用地、農(nóng)用地和建設(shè)用地比例大致相當(dāng)、尚余較多農(nóng)用地的三類。龔兆先（2004）傾向于以“城中村”的自然形態(tài)和在城市市域生態(tài)布局中的重要性來進行分類，即從“城中村”的自然形態(tài)出發(fā)分為自然7元素占主導(dǎo)性比例的自然型和建筑、道路占主導(dǎo)性比例的建成型兩類;從“城中村”在市域生態(tài)布局中占重要地位的生態(tài)型和占次要地位的非生態(tài)型兩類。張建明（1998）運用因子分析法和聚類分析法等統(tǒng)計方法對“城中村”的基礎(chǔ)資料進行分析，把“城中村”分為基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)越型、集體經(jīng)濟實力型和土地資源充足型三類。同樣王如淵川（2004）也使用了聚類分析的方法，通過選取區(qū)位、面積、人口密度、常住人口密度、暫住人口密度、交通狀況、建筑密度和人均住宅面積等八個指標(biāo)把“城中村”分成以下五類，即低人口密度、高建筑密度中心村；高人口密度、高建筑密度的邊緣村；低人口密度、中等建筑密度外圍村；中等人口密度、建筑密度的外圍村；低人口密度、低建筑密度的邊遠村。陳怡 （1999）根據(jù)城市與村莊相交接的形態(tài)特征將“城中村”劃分為全包圍型、半包圍型、外切型、飛地相鄰型、相離型和內(nèi)切型。吳智剛 （2005）把“城中村”劃分為典型“城中村” 、轉(zhuǎn)型中“城中村”和邊緣“城中村” ；李立勛 （ 2002）將“城中村”劃分為成熟型、成長型和出生型；李培林 （2002）將“城中村”劃分為處于繁華市區(qū)的、處于市區(qū)周邊的和處于遠郊的。2“城中村”形成原因分析2.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是“城中村”形成的根本原因城鄉(xiāng)二元社會管理制度是我國特有的一種行政管理模式，它是建立在城鄉(xiāng)分離的戶籍登記制度基礎(chǔ)上、與二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相對應(yīng)的人口管理辦法，其基本特征是城市政權(quán)組織負責(zé)管理和服務(wù)于非農(nóng)業(yè)戶籍的居民，而農(nóng)村政權(quán)組織則負責(zé)管理和服務(wù)于農(nóng)業(yè)戶籍的村民。改革開放前后相當(dāng)長時間，我國實行的基本上是城鄉(xiāng)分割的二元社會管理模式，且這種模式的基本格局一直沿襲到今天。“城中村”仍然保留著一個基本的社會組織，一般保留農(nóng)村建制，實行農(nóng)村管理體制，一般由大隊或生產(chǎn)隊從行政上進行管理，由村民委員會從社會組織上進行管理。原有的一些社會組織體系和經(jīng)濟形態(tài)也基本保留下來。根據(jù)中華8人民共和國憲法和中華人民共和國土地管理法的規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于農(nóng)民集體所有。 “城中村”一般處于城市郊區(qū)，其土地原本歸屬于農(nóng)民集體所有。在城市擴張過程中， “城中村”中的土地被劃歸城市所有，但其所有權(quán)未能及時收歸國有，仍屬農(nóng)村集體所有，宅基地制度依然存在，這與城市市區(qū)的國有土地有著明顯的差異。正是這種差異形成了城市內(nèi)部土地的二元結(jié)構(gòu)。 這種土地農(nóng)村集體所有的產(chǎn)權(quán)制度的存在，農(nóng)民在原則上有占有、使用、處置土地收益的權(quán)利，必然使得村民可以低價甚至無償?shù)厝〉猛恋氐氖褂脵?quán)，并進一步導(dǎo)致住宅建設(shè)的混亂，也使“城中村”的改造更難于城市中舊城區(qū)的改造。同時城市擴張只是將農(nóng)民賴以生存的進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地資源占用，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)蕩然無存，農(nóng)業(yè)勞作也就無法進行，而不將村鎮(zhèn)人口、村鎮(zhèn)社區(qū)納入城市管理序列，致使村鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ǔ蓞^(qū)之后，村鎮(zhèn)人口、村鎮(zhèn)居住聚落仍停留在松散的農(nóng)村狀態(tài)，沒有同步實現(xiàn)“村民”的城市化與現(xiàn)代化。 戶籍制度是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，它將城市居民同農(nóng)民截然分開，同時以戶籍制度為基礎(chǔ)，城市居民在住宅制度、教育制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險制度、勞動保護制度等方面比農(nóng)民有明顯的優(yōu)待。 “城中村”中的村民雖然居住在城市邊緣甚至是城市中，但是村民的戶籍仍然是屬于農(nóng)村，相關(guān)的一些制度安排也是與農(nóng)民無任何差別，由此使得“城中村”居民在城市中處于一種較低的地位。而且由于村民們受教育的程度相對低以及與城市的主流脫軌，所以很難真正融入到城市中，這對于中國占有最大比例的勞動力卻創(chuàng)造了社會上的少部分財富，直接阻礙了城市的社會化進程。2.2 快速城市化是“城中村”形成的直接原因城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)下，我國城市化發(fā)展呈現(xiàn)出極大的不均衡性，一方面表現(xiàn)在大城市規(guī)模不斷擴大、中小城市發(fā)展緩慢，城市分布很不平衡，另一方面還表現(xiàn)在城市內(nèi)部的不同區(qū)域發(fā)展不平衡。在城市化進程中，城市向外擴張，9將農(nóng)村的土地變?yōu)槌鞘杏玫厥且环N必須的行政形式，沒有行政審批的土地變性要在農(nóng)村土地進行大規(guī)模開發(fā)建設(shè)是不可能的。在市場經(jīng)濟條件下，政府干預(yù)越來越少，土地流轉(zhuǎn)主要是房地產(chǎn)開發(fā)商自主買賣，這樣可以避免上述弊端，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民獲得相應(yīng)的補償。但同時企業(yè)主要從自身利益出發(fā)對土地進行開發(fā)利用，極少注重土地的整體規(guī)劃，國家需要對其進行一定程度的監(jiān)控。隨著國家快速推進的工業(yè)化進程，城市也以超常規(guī)的速度發(fā)展，城市邊緣地區(qū)的農(nóng)村很快就進入了城市的規(guī)劃之中。但是，由于沒有協(xié)調(diào)解決城市邊緣農(nóng)村地區(qū)進入城市出現(xiàn)的種種問題，在對待進城農(nóng)村人口的制度上，仍沒有改變城鄉(xiāng)就業(yè)、城鄉(xiāng)戶籍、社會保障等方面的政策，進城農(nóng)民仍固化在集體所有制的土地上，一個個“城中村”便出現(xiàn)了。城市空間擴散的一般空間模式包括鄰域擴散和非鄰域擴散。前者是指擴散物向鄰近地區(qū)或周邊地區(qū)的空間溢出，而后者是指并非完全鄰近地區(qū)的空間傳播，它主要包括跳躍擴散和層次擴散。城市在快速發(fā)展過程中由于功能變動或經(jīng)濟需求，常常會采用跳躍擴散模式，可能會跨越城鄉(xiāng)結(jié)合部的一定區(qū)域向城市外圍尋求發(fā)展，這常常是造成“城中村”現(xiàn)象的直接原因。2.3 經(jīng)濟利益是“城中村”形成的內(nèi)在因素2.4 文化認同是“城中村”形成的文化因素3“城中村”改造必要性3.1“城中村”改造是城市化發(fā)展的需要城市化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢， “城中村”是城市擴張的前沿，能否有效解決這些地區(qū)城市化過程中的矛盾和問題，是城市化進程是否順利推進的關(guān)鍵。 “城中村”是我國農(nóng)村城市化進程出現(xiàn)的一個特殊歷史性現(xiàn)象，積極妥善解決“城中村”問題，促進其經(jīng)濟管理體制和社會管理體制性現(xiàn)代城市的管理體制和管理方式轉(zhuǎn)變，使“城中村”真正融入城市，成為城市的有機組成部分，10這對于加快城市化進程是非常重要的。3.2“城中村”改造是加強城市管理，提升城市競爭力的需要 “城中村”建筑密集無序、外來人口聚居雜亂和城市治安問題嚴重。更嚴重的是“城中村”缺乏配套基礎(chǔ)設(shè)施，居民受教育程度普遍較低，就業(yè)困難，不能適應(yīng)城市發(fā)展的要求。 “城中村”雜亂的建筑和生活環(huán)境，在很大程度上破壞了城市的形象，城市的品位，削弱了城市的競爭力，成為城市現(xiàn)代化的一大障礙。因此，改造“城中村”的物質(zhì)環(huán)境，改善城市景觀，加強社區(qū)建設(shè)，更新居民的思想觀念和提高居民的文明素質(zhì)，已成為城市管理和提升城市競爭力的當(dāng)務(wù)之急。3.3“城中村”改造是“城中村”自身經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要一方面， “城中村”的經(jīng)濟進一步發(fā)展必然需要有與其相適應(yīng)的經(jīng)濟組織形式，即由原有村集體經(jīng)濟組織向股份制公司轉(zhuǎn)變。另一方面，村委會因受自身條件和工作對象范圍的限制，無法適應(yīng)城市建設(shè)和管理的需要。城市化發(fā)展也需要“城中村”自身在教育、衛(wèi)生、城建、治安等各個方面的社會轉(zhuǎn)變，需要村民向市民轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)城市是“城中村”所面臨的新挑戰(zhàn)，也是進一步發(fā)展所必須做出的選擇。所以，對“城中村”改造的研究也顯得迫切和必要。論文通過研究“城中村”改造問題，從理論上來說，有助于探討我國現(xiàn)階段在城市化進程中如何構(gòu)建更加完善的戶籍制度、土地使用制度、社會保障制度、就業(yè)制度等問題，并為政府提供理論支持和對策建議。在實際應(yīng)用中，有助于政府部門轉(zhuǎn)變職能和觀念，制定相關(guān)的政策和具體措施，維護廣大村民的合法權(quán)益，解決他們長期的生活出路問題，使他們得到公平的待遇，積極主動地參與“城中村”改造，順利實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變，盡快完成村民到市民的生活方式和價值觀念的現(xiàn)代化，從而推動社會的進步。114國內(nèi)“城中村”改造經(jīng)驗借鑒4.1 青島“城中村”改造的經(jīng)驗研究4.2 深圳“城中村”改造的經(jīng)驗研究4.3 北京“城中村”改造的經(jīng)驗研究 大規(guī)模的“城中村”改造，是使“城中村”的根本發(fā)展取向走向真正的城市化，即從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變、從村民向市民轉(zhuǎn)變、從農(nóng)村管理向城市管理轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變包括物質(zhì)形態(tài)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與組織、社區(qū)結(jié)構(gòu)與管理、生活方式、人口素質(zhì)等各個基本方面，是一個綜合的社會轉(zhuǎn)變過程，需要相應(yīng)的綜合與全方位的物質(zhì)建設(shè)、制度建設(shè)與社會文化建設(shè)。 改造資金問題：地區(qū)改造中僅核心區(qū)預(yù)計土地拆遷總成本需要 60-70 億元，預(yù)計開發(fā)建設(shè)總投資需要 150-180 億元，投資數(shù)額巨大。采用滾動開發(fā)模式風(fēng)險大、周期長，并且與政府 3 年內(nèi)完成改造的目標(biāo)不符。并且改造過程中許多問題需要同步開展，諸如房屋拆遷和建設(shè)回遷房，只有將原有房屋拆除才有土地建設(shè)回遷用房，只有建設(shè)好回遷用房居民才能騰出更大面積的土地開展建設(shè)，如果改造資金不到位，地區(qū)改造根本無法開展。資金問題是“城中村”改造的瓶頸問題。改造主體問題：在城市化過程中，各鄉(xiāng)、村在原有大隊管理的基礎(chǔ)上，將原來歸屬于各個大隊管理的小企業(yè)、小工廠等集體財產(chǎn)改制為公司，成立新的合作制的農(nóng)工商聯(lián)合開發(fā)公司進行管理，并負責(zé)進行“城中村”地區(qū)改造。但是公司內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系、管理體制、經(jīng)營機制、決策機制仍然沒有得到根本性改變，政企依舊不分、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍然不清晰，不能適應(yīng)現(xiàn)代化都市的經(jīng)濟發(fā)展，12這樣的地區(qū)改造主體必然無法在市場經(jīng)濟激烈的競爭中處于有利地位，實施地區(qū)改造難度更大。人才引進問題： 在“城中村”改造過程中，由于該地區(qū)的被定位為現(xiàn)代化的辦公、商務(wù)中心，而區(qū)域內(nèi)原有村民絕大多數(shù)學(xué)歷在初中以下，具備專業(yè)技術(shù)的很少，并對改造有較強的抵觸情緒。這樣的規(guī)劃與文化素質(zhì)普遍較低的農(nóng)民差距較大，農(nóng)民缺乏建設(shè)商務(wù)中心的基本內(nèi)涵，二者接軌比較困難。只有引進高層次、高水平、高技術(shù)、全方位的專業(yè)人才，才能按照規(guī)劃實現(xiàn)地區(qū)改造，如果缺乏專業(yè)人員，地區(qū)改造只能是一句空話。因此在該地區(qū)改造過程中，就形成了大規(guī)模復(fù)雜的房地產(chǎn)開發(fā)與專業(yè)技術(shù)人才缺乏的矛盾。在“城中村”土地被征用之后，積極幫助農(nóng)民完成由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，特別是在不改變集體資產(chǎn)集體所有性質(zhì)的前提下，探索出股份經(jīng)濟合作社制等新的經(jīng)濟組織形式，徹底拆除城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的壁壘，才能為失地農(nóng)民進城安居樂業(yè)創(chuàng)造物質(zhì)條件。農(nóng)民是城市化建設(shè)的參與者、建設(shè)者和受益者，解決城市化問題首先要解決好農(nóng)民問題。只有解決了農(nóng)民的后顧之憂，城市化的步伐才會更快更健康，社會才會更加穩(wěn)定。4.4 西安“城中村”改造的經(jīng)驗研究5鄭州“城中村”改造現(xiàn)狀5.1 鄭州市“城中村”改造的特點和方式5.2 鄭州市待改造“城中村”概述5.3 鄭州市“城中村”改造面臨的問題6鄭州市“城中村”改造對策136.1 確定改造主體在激烈的市場競爭中，只有按照“政企分離、權(quán)責(zé)明確、產(chǎn)權(quán)清晰、管理科學(xué)”的現(xiàn)代化企業(yè)制度建立的企業(yè)才能不被市場所淘汰，才能在競爭中擊敗對手，處于有利的市場地位。因此，在區(qū)域改造過程中，要改革原有的農(nóng)工商聯(lián)合開發(fā)公司的經(jīng)營機制、決策機制、管理體制，使之能夠真正成為改造中的主體。6.2 漸進式改造方式“城中村”必然被改造為城市的一部分，而近期則應(yīng)始終堅持漸進方式。解決“城中村”問題的方式與力度，要考慮社會承受能力。在有限的近期內(nèi)，可維持村辦企業(yè)集體經(jīng)濟所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)不變和村民享受的福利待遇不變，遠期則應(yīng)與城市人口同等對待。 要在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)城中村治安混亂、違法建設(shè)的現(xiàn)象不是一件容易的事，但許多地區(qū)集中力量抓一兩個典型，細致檢查城市治安與規(guī)劃建設(shè)執(zhí)法情況，效果不錯。此外，加快地方性配套法規(guī)的立法，如制定村鎮(zhèn)規(guī)劃管理條例 、規(guī)劃發(fā)展區(qū)村鎮(zhèn)住宅規(guī)劃建筑條例 、 村鎮(zhèn)人口管理辦法等法規(guī)，明確城市與村鎮(zhèn)的法律關(guān)系，明確城市周邊土地權(quán)宜讓渡的法律程序，建立公平、公開、公正的村鎮(zhèn)集體土地一級、二級市場。 目前大多數(shù)城市的“城中村”仍停留在松散落后的傳統(tǒng)農(nóng)村狀態(tài)，沒有同步實現(xiàn)人的城市化。為此，必須將村鎮(zhèn)改制與城市擴張結(jié)合起來，做到既征地又管人，使就業(yè)居住性質(zhì)與戶口性質(zhì)同步轉(zhuǎn)變。規(guī)定依照國家征地、依法補償?shù)霓k法將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地，將村行政管轄范圍內(nèi)的剩余集體土地一次性轉(zhuǎn)為國有土地，其合法土地使用權(quán)人和用地功能性質(zhì)不改變。轉(zhuǎn)制后的原村建設(shè)用地按歷史用地辦理建設(shè)用地手續(xù)和土地登記手續(xù)，如該土地房產(chǎn)進入市場或改變用途，發(fā)生擴建、加建、改建，則按規(guī)定補交國有土地使用權(quán)出讓金14及有關(guān)稅費。因城市建設(shè)需要收回的轉(zhuǎn)制土地的使用權(quán)，按有關(guān)規(guī)定辦理相應(yīng)的手續(xù)后給予合理補償。改制后，不再配給自留用地，政府已明確的配給并核定的自留用地，辦理轉(zhuǎn)名手續(xù)后，按原批準(zhǔn)的使用功能相應(yīng)轉(zhuǎn)為轉(zhuǎn)制后組建的公司所有。在符合“城中村”改造補償政策和標(biāo)準(zhǔn)的前提下，改造后原村民依法取得的房屋按照城鎮(zhèn)房地產(chǎn)權(quán)屬進行登記和管理。6.3 轉(zhuǎn)變管理體系 在農(nóng)地基本征用且大部分農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)變的前提下，撤銷村委會，建立居委會。居委會日常辦公經(jīng)費和專職人員的工資、補貼按現(xiàn)行的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，由市、區(qū)兩級財政按比例承擔(dān)。在一定時期內(nèi)，仍然由村集體負責(zé)村內(nèi)社區(qū)管理，但待時機成熟將其與城市管理接軌。集體經(jīng)濟組織投資興建的設(shè)施屬集體所有，城市政府給予適當(dāng)?shù)匮a償變?yōu)閲宜?，由農(nóng)村建設(shè)管理體系轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)管理體系。6.4 大力引進人才人才是現(xiàn)代社會競爭中最重要的元素之一，專業(yè)技術(shù)人才的作用越來越突出。尤其是該地區(qū)改造這樣大規(guī)模復(fù)雜的房地產(chǎn)開發(fā)需要大量有專業(yè)技術(shù)的高級人才。只有高層次、高水平、高技術(shù)、全方位的專業(yè)人才，才能實現(xiàn)規(guī)劃中所描述的美好未來。因此在區(qū)域改造過程中，應(yīng)當(dāng)制定出豐厚的具有競爭力的薪酬待遇、提供廣闊的發(fā)展空間和機會，以吸引各種人才，加快區(qū)域改造步伐。6.5 體制改革為“城中村”改造作制度鋪墊政府作為城市的管理者，要積極推進城中村的改造建設(shè)，要采取政策先行的措施，盡快制定出切實可行的配套政策。 “城中村”改造本身包含著某些權(quán)利15的變更，在節(jié)約空間和資源，避免重復(fù)和浪費的過程中，勢必會傷及一些利益，因此改造過程中出現(xiàn)的一些障礙是不可避免的，這就需要輔之以必要的法律手段。這些政策、法律要涵蓋到“城中村”改造全過程的各部門各環(huán)節(jié)，配套政策的核心和關(guān)鍵是要處理好村民的現(xiàn)實利益和最終出路，平衡好政府、村民、村集體和開發(fā)商等各方面的利益關(guān)系。目前，已有一些專門的法律法規(guī)，但還不夠完善，如果不能及時有效的構(gòu)建法律框架，新的問題還會不斷出現(xiàn)。因而必須不斷完善法律法規(guī)，著手解決現(xiàn)實問題。 參考文獻1 李增軍，謝祿生，都市里的村莊現(xiàn)象，經(jīng)濟工作導(dǎo)刊 1995（8）2田莉“都市里的鄉(xiāng)村”現(xiàn)象評析兼論鄉(xiāng)村城市轉(zhuǎn)型期的矛盾協(xié)調(diào)發(fā)展，城市規(guī)劃匯刊 1998， （5） ，54563敬東“城市里的鄉(xiāng)村”研究報告經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市中心區(qū)農(nóng)村城市化進程的對策，城市規(guī)劃，1999 ，23， （9） ，8124藍宇蘊，城中村：村落終結(jié)的最后一環(huán)，中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報2001， （6） 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