公私合營PPP模式培訓律師事務所PPP培訓文檔

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1、公私合營PPP模式培訓文檔 （律師事務所培訓） 一、PPP模式產生背景 PPP(Public Private Partnership，即公私合作制)是經全球各國驗證為有效解決公用事業(yè)種種弊端的一種投資、建設與經營方式。傳統(tǒng)的經濟學觀點認為，經營性的基礎設施項目是公共物品或者是準公共物品，應由政府財政投資建設，但隨著經濟的發(fā)展和國民收入分配格局的改變，經營性基礎設施的建設處于兩難境地：需求的快速增長和供給的嚴重不足，供給效率的地下和公眾對服務質量的高要求反差太大。在這種背景下，政府必須進行改革，尋求一種有效的途徑解決上述困境。隨著技術、經濟的發(fā)展，對經營性基礎設施所提供的產品或服務進行排他

2、性收費成為可能，此時發(fā)達國家提出了一個新的思路來解決上述困境，即引入私人資本參與經營性基礎設施建設，充分利用私人企業(yè)的經營管理和技術優(yōu)勢以及追求盈利的動機，提高經營性基礎設施的供給效率，這就形成了所謂的PPP模式。PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之意識形態(tài)的不同，要想使世界各國對PPP的確切內涵達成共識是非常困難的。以下是幾條具有代表性的PPP的定義。 聯(lián)合國培訓研究院：PPP涵蓋了不同社會系統(tǒng)倡導者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當?shù)鼗騾^(qū)域內的某些復雜問題。 歐盟委員會：PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務。 加

3、拿大國家PPP委員會：PPP是公共部門和私人部門之間的一種合伙經營關系，它建立在雙方各自經驗的基礎上，通過適當?shù)馁Y源分配、風險分擔和利益共享機制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。 美國國家PPP委員會：PPP是介于外包和私有化之間并結合了兩者的特點的一種公共產品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。 可見PPP（公私合作制）的內涵有廣義與狹義之分：廣義的PPP 是指包含了私人參與公用事業(yè)產品或服務提供的各種制度安排。而狹義的PPP 是指政府部門與私營部門訂立合同，授予私營部門特許經營權，確立雙方的權利與義務。彼此結成伙伴關

4、系，共享權益，共擔風險，共同提供公共產品或服務。本文采用的是第二種描述，因此對于PPP 可以表述為政府部門與私營部門通過建立合作關系共同為社會提供經營性基礎設施產品或服務的模式。PPP模式是政府解決基礎設施建設和運營中所面臨問題的一個總體思路，其存在的基礎是特許權協(xié)議，包括以下幾種表現(xiàn)形式：BTO,BOT,BOO,TOT等等。它們的共性就在于統(tǒng)籌者是政府部門，生產者是私營部門，成本承擔者是消費者，私營部門根據(jù)特許經營權向消費者收取費用。與傳統(tǒng)的基礎設施和公共服務供給形式相比，PPP 具有顯著不同的特征。第一，項目責任的整合。PPP 通常將新建基礎設施項目的投融資、建設、運營同時交給一個由民營機

5、構組成的聯(lián)合體來統(tǒng)一負責，而政府部門的角色則從全方位的負責人轉變?yōu)轫椖康拇龠M者和監(jiān)管者。第二，項目風險的轉移。在政府制定基礎設施及服務的質量與價格標準并予以有效監(jiān)管的基礎上，PPP 聯(lián)合體擁有具體建設和運營的實際控制權，這使得政府得以從更大程度上將經營責任和風險轉移給民營部門。第三，長期締約的不完全。PPP 必須通過締約來建立基本的合作框架，但由于項目合作關系的長期性( 通常為15—30 年) 及經濟與政治環(huán)境的不確定性，PPP 合同具有天然的不完全性。 PPP 模式最早產生于20 世紀70 年代的英美國家。當時為解決經濟蕭條下的財政短缺導致的公共部門投資不足，從而倡導私人部門的參與，并將

6、PPP模式用于公共政策。1992 年，英國最先應用了PPP 模式。智利于1994 年也引進了PPP 模式用于提高基礎設施的現(xiàn)代化程度。1997年，葡萄牙也引入該模式，應用于公路網、醫(yī)院、鐵路及地鐵的建設。2004年12 月，巴西引入PPP模式用于公路、鐵路及港口和灌溉工程的建設。2005年2月，我國首次運用PPP 模式進行北京地鐵四號線的建設。PPP模式在各國的運用私人資本進行基礎設施建設中的作用越來越顯著。PPP模式也得到了中國政府的大力支持，2005年2月24 日，《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》正式出臺。它明確支持、引導和規(guī)范民間資本參與各類公用事業(yè)和基礎

7、設施建設，加快完善政府特許經營制度，規(guī)范招投標行為。其次，隨著我國改革開放的深入，我國私人企業(yè)迅速崛起，聚集了大量資金，在國民經濟中占有較大比重。因而可以成為基礎設施建設開發(fā)中的一員。這些都為PPP模式在中國的發(fā)展提供了有利條件和空間。 二、PPP模式的組織結構和運作模式 PPP 模式組織結構的頂部是項目所在國的政府，是引入私人部門參與基礎設施建設項目的有關政策的制定者。項目所在國政府對基礎設施建設項目有一個完整的政策框架、目標和實施策略，對項目的建設和運營過程的參與各方進行指導和約束。中部是項目所在國政府有關機構，負責對政府政策指導方針進行解釋和運用，形成具體的項目目標。底部是項目私人參

8、與者，通過與項目所在國政府的有關部門簽署一個長期的協(xié)議或合同，協(xié)調本機構的目標、項目所在國政府的政策目標和項目所在國政府有關機構的具體目標之間的關系，盡可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。 PPP 模式具體的運作模式一般是，政府、企業(yè)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，使得項目的參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，協(xié)調了各方的不同目標，參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果，其運作思路如圖1 所示。圖1 中的參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實現(xiàn)了“帕累托”效應，這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。 三、PPP模式的優(yōu)勢

9、1. 提供融資機會,減輕財政支出壓力 使用PPP 模式提供公共產品的一大好處在于:政府財政無須提前一次性支付公共產品的建設資金,私人經濟部門在公共產品生產中可以先為財政墊付資金,而財政可以在公共產品或服務的使用過程中分次償還私人經濟所墊付的資金,或者在公共產品或服務建成或提供以后再一次性付款。這樣,政府節(jié)約了大量財政資金的時間價值(尤其是一些基礎設施建設,工期很長,需要長時間占用財政資金) ,減少了長期占用財政資金卻遲遲不能完工的拖沓行為,并且開拓了政府財政融資的渠道,大大減輕了政府財政支出壓力。 2. 提高公共產品生產效率,改善公共產品提供狀況 由政府財政單獨投資并進行經營管理的生產

10、和提供公共物品的方式往往缺乏效率,其中的原因有很多,比如說財政資金是共有資金,使用財政資金的人是在“花別人的錢辦別人的事”,這難免缺乏效率。采用PPP 管理模式能夠提高公共物品生產的效率的本質在于引導私人部門的進入,將公共部門的“花別人的錢辦別人的事”轉變?yōu)樗饺瞬块T的“花自己的錢辦自己的事”。因此,PPP 管理模式意味著在公共物品和服務的提供中生產供給效率的提高。此外,在私人部門分擔財政資金壓力的作用下,財政部門提供公共產品的數(shù)量和質量必將得到改善。 3.政府和私人部門可以取長補短，發(fā)揮各自優(yōu)勢，彌補對方不足 PPP 融資模式能把政府機構的社會責任、遠景規(guī)劃、協(xié)調能力與私營機構的企業(yè)家精

11、神、資金支持、技術手段和管理效率結合到一起。政府和私人部門可以形成互利的長期目標，以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。 4. 合理分配風險 PPP 在項目初期就可以合理調節(jié)私人資本和政府資金所占比例，解決項目整個生命周期中的風險分配。由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了私人資本風險,從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。 四、PPP模式存在的風險 1. 開發(fā)風險 開發(fā)風險指參與PPP 項目初始階段所面臨的風險。如初期調研費、可行性研究費、各類咨詢費、投標等費用都相當高,如不能中標,在經濟上要受到很大的損失。又如PPP 項

12、目一般都需要政府的特許權協(xié)議,但是政府的審批程序十分復雜,可能不能按期施工,這也是一部分 潛在的風險。 2. 信用風險 PPP 是一個由多方參與的、周期長的項目,信用風險貫穿于項目的各個階段。PPP 融資模式是一種有限追索權的融資方式,貸款的償還主要依靠項目未來的收益。這就決定了貸款方要比其他方面有更多的風險,所以它們對項目的獲益能力及項目參與方的信用自然會給予更多的關注。 3. 完工風險 完工風險主要表現(xiàn)為:工期拖延、成本超支、項目投產后達不到設計時預定的目標、不能按期投產或達不到生產指標,從而導致生產必需的現(xiàn)金流不足以及不能按時償還債務等。在PPP 項目中,一般都是通過招標的形式

13、選擇承包商的,所以為了避免完工風險,認真比較優(yōu)選承包商是很關鍵的,所以在資格預審時要綜合考察各投標單位的實力。 4. 運營風險 運營主要指在投產運營階段存在的各類風險,如技術風險、運營管理風險以及市場風險等。技術風險主要指技術不可靠或由于施工和設備質量不過關而引起的生產故障。運營管理風險主要指運營過程中的各項管理工作可能出現(xiàn)的風險。市場風險主要指產品的價格和供應 量隨著市場需求變化而產生的變動。 五、PPP模式的風險分配原則 1. 　 由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險 一方對某一風險最有控制力意味著他處在最有利的位置,能減少風險發(fā)生的概率和風險發(fā)生時的損失,從而保證了控制風險

14、的一方用于控制風險所花費的成本是最小的,同時由于風險在某一方的控制力之內,使其有動力為管理風險而努力。 2. 承擔的風險程度與所得回報相匹配 PPP 項目中存在一些雙方都不具有控制力的風險,如不可抗力風險,對于雙方都不具有控制力的風險,分配時則應綜合考慮風險發(fā)生的可能性、政府自留風險時的成本,政府減少風險發(fā)生后所導致的損失和私人部門承擔風險的意愿,如果私人部門要求的補償超過了公共部門自己承擔風險時支付的成本、則公共部門是不會接受的,因此承擔的風險程度與所得回報應相匹配。 3. 承擔的風險要有上限 在實際項目中還存在常常易被忽略的情況:在合同的實施階段,項目的某些風險可能會出現(xiàn)雙方意料之

15、外的變化或風險帶來的損害比之前估計的要大的多。出現(xiàn)這種情況時,不能讓某一方單獨承擔這些接近于無限大的風險,否則必將影響這些大風險的承擔者管理項目的積極性,因此,應該遵從承擔的風險要有上限的原則。 六、總結 PPP模式是一個意義非常寬泛的概念，一般情況下有廣義和狹義之分。雖然私人部門參與提供公共產品或服務已有很長歷史, 但PPP術語的出現(xiàn)不過是近十幾年的事情,在此之前，人們廣為使用的術語是Concession(特許經營)、BOT（Build-Operate-Transfer,建設-經營-轉讓）、PFI（Private-Finance-Initiate,私人融資倡導）等。中國正處于經濟騰飛時

16、期, 對于各種基礎設施的需求比其他國家更大更迫切。雖然PPP 模式在國外已有很多成功的案例,但在我國基本上還是一個空白。我國很多準公共產品一直以來都是由政府財政支持投資建設,由事業(yè)單位或國有企業(yè)經營管理。這種準公共產品管理的模型不僅越來越不能滿足日益發(fā)展的社會經濟的需要,而且政府資金在提供這些公共產品和服務中存在著浪費嚴重、效率低下、風險巨大等諸多弊病,并成為中國市場經濟向縱深發(fā)展的一個制約因素。因此,政府財政提供公共產品的方式要盡快向市場化方向改革,政府在一些準公共產品中的直接投資者、直接經營者、直接監(jiān)管者職能要分離。在這種背景下,在我國公共產品的提供中運用PPP 模式,積極利用私人部門資金進行公共產品和服務的生產,并將其按市場化模式運作,既能有效地減輕政府財政支出的壓力,又可以改善公共產品提供的質量與數(shù)量,同時又不會產生公共產權問題。因此,PPP 模式在我國有著廣泛的發(fā)展前景。