國家預(yù)算管理體制.ppt

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第一節(jié)國家預(yù)算第二節(jié)預(yù)算管理制度的改革和建設(shè)第三節(jié)預(yù)算管理體制概述第四節(jié)中國分稅制改革 第十章國家預(yù)算和預(yù)算管理體制 第一節(jié)國家預(yù)算 一 國家預(yù)算及其類別二 國家預(yù)算級次及預(yù)算管理權(quán)限三 國家預(yù)算原則 一 國家預(yù)算及其類別 一 國家預(yù)算的含義國家預(yù)算是具有法律規(guī)定和制度保證的 經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家年度財政收支計劃 國家預(yù)算是國家財政的核心 二 國家預(yù)算的類別和名稱 1 以國家預(yù)算形式的差別為依據(jù) 國家預(yù)算可分為單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算 單式預(yù)算是將全部的財政收入與支出匯集編入單一的總預(yù)算內(nèi) 而不去區(qū)分各項財政收支的經(jīng)濟(jì)性質(zhì) 其優(yōu)點是整體性強 簡便易行 缺點是沒有把全部的財政收入按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分列和匯集平衡 不便于經(jīng)濟(jì)分析和有選擇地進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)控制 復(fù)式預(yù)算是將全部的財政收入與支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)匯集編入兩個或兩個或以上的收支對照表 從而編成兩個或兩個以上的預(yù)算 典型例子是把國家預(yù)算分成經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算兩個部分 其中經(jīng)常預(yù)算主要以稅收為收入來源 以行政事業(yè)項目為支出對象 資本預(yù)算主要以國債為收入來源 用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出及宏觀調(diào)控 復(fù)式預(yù)算區(qū)分了各項收入和支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和用途 便于經(jīng)濟(jì)分析和科學(xué)的宏觀決策與控制 其次 把預(yù)算分成經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算兩個部分 兩個部分以各自來源應(yīng)付各自的支出 各自平衡 這就打破了預(yù)算的完整性原則和傳統(tǒng)的收支平衡觀念 再次 由于把國債收入作為資本預(yù)算的正常收入項目 這就使得資本預(yù)算總是平衡的 只有經(jīng)常預(yù)算的收支才可能有差額 現(xiàn)在已停編復(fù)式預(yù)算 2 以預(yù)算內(nèi)容上的差別為依據(jù) 國家預(yù)算可分為增量預(yù)算和零基預(yù)算增量預(yù)算是指財政收支計劃指標(biāo)是在以前財政年度的基礎(chǔ)上 按新的財政年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定的 零基預(yù)算是指財政收支計劃的確定 只以社會經(jīng)濟(jì)的預(yù)算發(fā)展為依據(jù) 不考慮以前的財政收支狀況 零基預(yù)算事實上還未成為確定的編制國家預(yù)算的一般方法 通常只用于具體收支項目預(yù)算上我國的國家預(yù)算過去一直是單式預(yù)算 1991年開始試行復(fù)式預(yù)算 從1994年起 我國預(yù)算法規(guī)定 各級政府預(yù)算均采用復(fù)式預(yù)算形式進(jìn)行編制 我國目前的復(fù)式預(yù)算制度將國家預(yù)算分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算 在編制上主要仍采取增量預(yù)算 同時在具體收支項目計劃和核算上也采用類似零基預(yù)算的方法 二 國家預(yù)算級次及預(yù)算管理權(quán)限1 級次 一級政府 一級財政 一級預(yù)算 五級財政 2 預(yù)算管理權(quán)限各級人民代表大會的職權(quán) 對預(yù)算 決算的審批權(quán) 對預(yù)算 決算方面不適當(dāng)?shù)臎Q定的撤消權(quán) 各級人民代表大會常務(wù)委員會的職權(quán) 對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán) 對本級預(yù)算調(diào)整方案的審查批準(zhǔn)權(quán) 審查和批準(zhǔn)本級政府決算 撤消本級政府和下一級人民代表大會關(guān)于預(yù)算 決算不適當(dāng)?shù)臎Q定 命令和決議 各級政府的職權(quán) 確定預(yù)算管理體制具體辦法 編制本級預(yù)算草案 向本級人代會做關(guān)于本級總預(yù)算草案的報告 組織本級總預(yù)算的執(zhí)行 決定本級政府預(yù)備費動用 編制本級預(yù)算調(diào)整方案 監(jiān)督本級各部門和下一級人民政府關(guān)于預(yù)算方面的不適當(dāng)?shù)臎Q定命令 向本級人民代表大會 本級人民代表大會常務(wù)委員會報告本級總預(yù)算執(zhí)行情況 各級財政部門具體編制本級預(yù)算草案 決算草案 具體組織和負(fù)責(zé)本級總預(yù)算的執(zhí)行 提出本級預(yù)備費動用方案 具體編制本級預(yù)算的調(diào)整方案 定期向本級人民政府和上一級財政部門報告本級預(yù)算執(zhí)行情況 三 國家預(yù)算原則1 公開性2 可靠性3 完整性4 統(tǒng)一性5 年度性 第二節(jié)預(yù)算管理制度的改革和建設(shè) 一 我國預(yù)算管理存在的問題1 有關(guān)預(yù)算草案編制時限的規(guī)定不科學(xué) 影響了編制質(zhì)量 2 采用 基數(shù)加增長 即增量預(yù)算的方法來編制預(yù)算 3 按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)編制預(yù)算 不利于支出的控制 一是預(yù)算職能被部門肢解 最突出的是基本建設(shè)預(yù)算和科技部門的預(yù)算以及行政經(jīng)費預(yù)算 各部門的基本建設(shè)預(yù)算由發(fā)改委負(fù)責(zé) 科研經(jīng)費預(yù)算由科技部負(fù)責(zé) 行政單位的工資和經(jīng)費預(yù)算由國家機關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé) 預(yù)算職能被肢解 財政對部門預(yù)算的控制十分困難 其結(jié)果是 財政部很難說清楚一個部門一年到底花了多少錢 二是由于按資金性質(zhì)編制預(yù)算和進(jìn)行資金管理 一個部門可以同時向財政部的幾個司局要錢 經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)支出的現(xiàn)象 4 分預(yù)算內(nèi) 外編制預(yù)算 使預(yù)算失去完整性 二 推進(jìn)依法理財 加強預(yù)算管理和監(jiān)督1 加強和改善預(yù)算編制工作2 細(xì)化預(yù)算和提前編制預(yù)算3 加強對超收收入使用的監(jiān)督4 嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑5 加強預(yù)算外資金管理 三 編制部門預(yù)算 一 編制部門預(yù)算的背景和意義建國以來 我國政府向人代會提交的預(yù)算是收入按類別 支出按功能的匯總預(yù)算 缺陷表現(xiàn)為 第一 部門沒有一本完整的預(yù)算 第二 預(yù)算編制粗糙 第三 預(yù)算資金分配權(quán)分散 第四 預(yù)算約束軟化 二 部門預(yù)算的內(nèi)容部門預(yù)算是以部門為依托 一個部門一本預(yù)算 將預(yù)算落實到每一個具體部門 各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算和本部門機關(guān)經(jīng)費預(yù)算組成 四 實行政府采購制度 一 政府采購制度的含義 二 我國政府采購法的基本內(nèi)容 我國政府采購法的基本內(nèi)容 1 政府采購法 的宗旨和原則2 政府采購當(dāng)事人3 政府采購方式4 政府采購程序和政府采購合同5 政府采購的對外開放要循序漸進(jìn)6 財政部門在政府采購中的職責(zé) 長期以來 我國實行的是國庫分散支付制度將預(yù)算確定的各部門年度支出總額按期 中央部門按季 地方部門按月 撥付到各部門在商業(yè)銀行開立的賬戶內(nèi)由其使用 這種分散支付制度有很多弊端 1 各部門多頭開列賬戶 各商業(yè)銀行為了承攬儲蓄往往置有關(guān)規(guī)定于不顧 推動多頭重復(fù)開列賬戶 致使政府財政資金分散 脫離了預(yù)算統(tǒng)一管理 從而使預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督得不到落實 資金使用效率低下 并滋生腐敗 2 預(yù)算信息管理落后 由于大量資金分散于各商業(yè)銀行 政府的預(yù)算管理部門無法及時了解資金使用效率和運轉(zhuǎn)情況 不利于政府對形勢做出正確判斷 3 大量資金沉淀 因為各單位資金使用時間規(guī)模不一 有一個逐漸使用的過程 而政府預(yù)算部門又是按期撥付的 勢必造成一方面政府財政為如期撥付資金而不得不發(fā)行公債或向銀行借款 另一方面又有大量政府財政資金沉淀于各商業(yè)銀行的局面 為了改變這一局面 我國于2001年在一些地區(qū)進(jìn)行了國庫集中支付制度的改革試點 五 實行國庫集中收付制度 一 我國過去國庫支付制度及其存在的問題 二 國庫集中支付制度的基本內(nèi)容1 改革現(xiàn)行機構(gòu)設(shè)置和管理體制2 改進(jìn)資金管理方式根據(jù)國庫集中支付制度的基本內(nèi)容和國外經(jīng)驗 應(yīng)當(dāng)建立單一賬戶和分類賬戶相結(jié)合的賬戶體系 實現(xiàn)集中資金 集中核算 集中支付 我國目前應(yīng)在堅持資金使用權(quán)和審批權(quán)不變的前提下 取消各預(yù)算單位原來的一切賬戶 由國庫集中支付中心在人民銀行開設(shè) 國庫單一賬戶 將所有政府財政資金都存放于該賬戶 并在預(yù)算單位需要實際支付時 將資金從國庫單一賬戶直接撥付供應(yīng)商 在此之前 資金應(yīng)該始終存放于國庫單一賬戶中 與此對應(yīng)的是建立國庫分類賬冊管理體系 即在國庫單一賬戶下為每個預(yù)算單位都設(shè)立支出總賬和分類賬 記錄它們各自的預(yù)算執(zhí)行情況和資金使用情況 政府的財政預(yù)算部門每年給預(yù)算單位下達(dá)預(yù)算指標(biāo) 并審批預(yù)算單位提出的用款申請 委托支付中心辦理具體的支付手續(xù) 3 規(guī)范資金運行程序資金管理方式的變革要求資金支付程序也隨之進(jìn)行改革 按照政府財政資金的用途和性質(zhì) 可將支出分為大宗購買支出 工資性支出和其他支出三大類 分別采用不同的方式進(jìn)行支付 三 國庫集中支付制度與部門預(yù)算 政府采購的關(guān)系 1 國庫集中支付以建立和完善部門預(yù)算為先決條件2 國庫集中支付與政府采購制度相互配合3 國庫集中支付以建立國庫單一賬戶體系為核心內(nèi)容 六 實施 收支兩條線 管理 一 什么是 收支兩條線 管理 二 收支兩條線 管理的進(jìn)展及其進(jìn)一步完善 第三節(jié)預(yù)算管理體制概述 一 預(yù)算管理體制及其類型二 分級分稅預(yù)算管理體制簡介三 財政分權(quán)理論 一 預(yù)算管理體制及其類型 一 預(yù)算管理體制的內(nèi)容含義 預(yù)算管理體制是處理一國財政體系中各級政府間財政分配關(guān)系的一項基本制度 其核心問題是各級政府預(yù)算收支范圍及管理職權(quán)的劃分和相互間的制衡關(guān)系 內(nèi)容 1 預(yù)算管理主體和級次的規(guī)定 2 國家預(yù)算管理權(quán)限的劃分3 預(yù)算收支范圍的劃分 4 預(yù)算調(diào)節(jié)制度和方法 二 預(yù)算管理體制的類型 預(yù)算管理體制的類型 建國初國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期實行統(tǒng)收統(tǒng)支體制于1953 1978年20多年時間內(nèi)實行 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 分級管理 體制改革開放后 于1980年開始改行 劃分收支 分級包干 體制 二 分級分稅預(yù)算管理體制簡介 一 分級分稅預(yù)算管理體制的要點分級財政體制即有一級政府就有一級財政 以便使每一級政府都具備組織收入和安排支出的權(quán)力 為順利履行各自的政府職能創(chuàng)造條件 1 在明確市場經(jīng)濟(jì)下政府職能邊界的前提下劃分政府職責(zé)范圍 一級政府 一級預(yù)算 自求平衡 2 在收入劃分上實行分稅制 分稅 分管和分征相結(jié)合3 預(yù)算調(diào)節(jié)制度一般建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度 二 收支劃分的基本理論依據(jù) 收支劃分的基本理論依據(jù) 1 社會公共需要或公共物品的層次性支出 公共品的層次性收入 稅種的覆蓋范圍和調(diào)節(jié)功能2 集權(quán)與分權(quán)關(guān)系 三 財政分權(quán)理論 1 財政分權(quán)的理論依據(jù)2 政府間的支出劃分3 政府間的收入安排4 政府間轉(zhuǎn)移支付 1 財政分權(quán)的理論依據(jù) 1 1蒂伯特模型蒂伯特 Tiebout 1956 提出了一個關(guān)于地方政府提供地方性公共產(chǎn)品的理論模型 用腳投票假定居民具有遷移的完全自由 那么在競爭性的地方轄區(qū)之間 居民出于最大化自身效用的動機 會在全國范圍內(nèi)尋找地方政府所提供的公共產(chǎn)品與所征收的稅收之間的最佳組合 選擇他們最喜歡的社區(qū) 并接受和維護(hù)該轄區(qū)地方政府的管理 蒂伯特模型有一系列嚴(yán)格的假設(shè)前提有足夠多的可供選擇的轄區(qū) 人們可以自由流動 每個人都能夠無代價地遷移到一個最能滿足其偏好的轄區(qū) 人員的流動性不受任何就業(yè)機會的約束或限制 人們完全了解各轄區(qū)之間公共產(chǎn)品和稅收的差別 公共產(chǎn)品或稅收在各轄區(qū)間不存在任何外部效應(yīng) 各轄區(qū)都以最低的平均生產(chǎn)成本提供公共產(chǎn)品 在現(xiàn)實生活中 蒂伯特模型所依賴的各種假設(shè)條件是很難成立的 蒂伯特模型一般被人們視為關(guān)于地方公共產(chǎn)品的完全競爭市場理論 但是蒂伯特模型的理論意義是巨大的 它為人們對地方公共產(chǎn)品的偏好顯示提供了一種 用腳投票 的準(zhǔn)市場辦法 在競爭性轄區(qū)之間 人員的流動性有助于促進(jìn)地方公共產(chǎn)品供給效率的提高 1 2財政分權(quán)的優(yōu)勢與不足 財政分權(quán)的優(yōu)勢它能夠使公共產(chǎn)品的供給更好滿足地方居民的偏好 財政分權(quán)有利于促進(jìn)政府間的競爭 財政分權(quán)有利于推動公共服務(wù)的創(chuàng)新 財政分權(quán)的不足轄區(qū)間外溢一個轄區(qū)所從事的活動可以影響到另一個轄區(qū)居民的效用水平 稱為轄區(qū)間外溢 轄區(qū)間效益外溢轄區(qū)間成本外溢規(guī)模經(jīng)濟(jì)低效的稅制 2 政府間的支出劃分 2 1政府間財政職能的分工2 2政府間支出責(zé)任的分工 2 1政府間財政職能的分工 效率職能的分工公平職能的分工穩(wěn)定職能的分工 效率職能的分工應(yīng)當(dāng)以地方為主 中央為輔 各種公共產(chǎn)品有不同的受益范圍 中央政府不能包攬所有的不同范圍和層次的公共產(chǎn)品的供應(yīng) 相反 應(yīng)當(dāng)按照公共產(chǎn)品的受益范圍并考慮相應(yīng)的效益外溢問題 來確定各級政府的職能分工 中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品的效率損失 公平職能的分工應(yīng)以中央為主 地方為輔 居民之間的收入再分配地方政府對居民之間的收入再分配缺乏影響力 居民之間收入分配的協(xié)調(diào)需要由中央政府來負(fù)責(zé) 轄區(qū)之間的收入再分配協(xié)調(diào)轄區(qū)之間的收入分配差距 需要由中央政府負(fù)責(zé) 穩(wěn)定職能的分工應(yīng)以中央為主 地方為輔 地方政府難以擔(dān)當(dāng)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)重任的原因地方缺乏可供操作的貨幣政策工具 地方轄區(qū)間經(jīng)濟(jì)的開放性 限制了財政政策的有效性 2 2政府間支出責(zé)任分工 中央和地方政府間支出責(zé)任分工的基本框架全國居民享用的公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)完全由中央政府來提供 地方政府應(yīng)提供適合本地居民享用的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù) 對具有跨地區(qū)外溢性的公共項目和工程 主要由地方政府之間協(xié)調(diào)解決 但中央政府也可以在一定程度參與 調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配在很大程度上是中央政府的職責(zé) 如和社會保障制度有關(guān)的職責(zé) 應(yīng)在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社會保障制度 表10 1中央和地方支出責(zé)任的劃分 3 政府間收入安排 政府收入安排應(yīng)考慮的因素如果所涉稅種針對的是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目的或各種再分配目標(biāo) 且該稅種也適合被用作這些目的或目標(biāo) 則應(yīng)該作為中央稅 分配給地方政府的稅種的稅基流動性不應(yīng)過大 稅基在各地區(qū)分配極為不均的稅種應(yīng)該由中央政府保留 地方稅的納稅義務(wù)應(yīng)該簡單明了 政府收入安排應(yīng)考慮的因素 續(xù) 地方稅不具備轉(zhuǎn)嫁給非當(dāng)?shù)鼐用竦目赡苄?地方稅應(yīng)當(dāng)能夠幫助地方政府籌集足夠的收入 以避免出現(xiàn)嚴(yán)重的縱向財政不平衡 分配給地方政府的稅種應(yīng)便于管理 基于受益原則的稅種和使用費項目可以被充分安排給各級政府 尤其適于安排給地方政府 政府間的收入劃分 關(guān)稅應(yīng)作為中央稅 所得稅應(yīng)作為中央稅 流轉(zhuǎn)稅在單一環(huán)節(jié)征收的流轉(zhuǎn)稅 可以由任一級政府征收 而多環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)稅 應(yīng)作為中央稅 自然資源稅地區(qū)間分布不均勻的資源 由中央課征 地區(qū)間分布均勻的資源 可以作為地方稅 財富稅適合于由中央集中課征 有害產(chǎn)品稅適合于由各級政府來征收 使用費和規(guī)費適合于各級政府尤其是基層地方政府征收 若干國家中央與地方之間稅種的劃分 表10 2若干國家中央與地方之間稅種的劃分 表10 2若干國家轉(zhuǎn)移支付前后中央與地方之間收支分配格局 4 政府間轉(zhuǎn)移支付的概念和形式 政府間轉(zhuǎn)移支付的概念指發(fā)生在各級政府之間資金的無償轉(zhuǎn)移 實施政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo) 實現(xiàn)公共資金的公平分配 保持中央政府對地方政府行為的必要的控制能力 解決區(qū)域性公共產(chǎn)品的外溢問題 促進(jìn)落后地區(qū)的資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展 政府間轉(zhuǎn)移支付的方式主要有三種 一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移 即中央政府對地方政府 上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付 二是地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移 即由富裕地區(qū)將其部分富余財力直接轉(zhuǎn)移給貧困地區(qū) 實行地區(qū)間互助 三是縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合 目前世界上主要國家的政府間轉(zhuǎn)移支付制度大都實行以縱向轉(zhuǎn)移為主的模式 只有少數(shù)國家 如德國 地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移占有重要地位 4 1政府間轉(zhuǎn)移支付的類型 無條件補助 unconditionalgrant 指對補助金的用途不作限定 由受補助者自主決定和支配 這種無限制的總額補助有時被稱為收入分享 revenuesharing 或一般性補助 generalgrant 有條件補助 conditionalgrant 指附帶條件的補助 受補助者必須按指定的條件使用補助金 比如專門用于教育 道路建設(shè) 環(huán)境保護(hù)等特定項目 因此又稱為專項補助 配套補助 matchinggrant 受補助者不僅需要按指定用途使用資金 而且需要提供一定數(shù)額或比例的配套資金 封頂?shù)呐涮籽a助 規(guī)定了受補助政府可以得到的補助款的最高限額 不封頂?shù)呐涮籽a助 不作規(guī)定 非配套補助 non matchinggrant 由補助者提供一筆固定資金 并規(guī)定用于指定的項目 圖10 1政府間補助的類型 4 2政府間補助的經(jīng)濟(jì)效應(yīng) 政府間補助的收入效應(yīng)和替代效應(yīng)前者是受補助的政府在接受補助款之后 可支配收入增加 從而放松課稅的努力 結(jié)果私人部門的消費增加 后者是指受補助的政府在接受補助款之后 提供公共產(chǎn)品的實際成本下降 從而傾向于進(jìn)一步擴大公共產(chǎn)品的消費 無條件補助無條件補助只產(chǎn)生極強的收入效應(yīng) 公共消費和私人消費的數(shù)量都增加了 圖10 2 圖10 2無條件補助的經(jīng)濟(jì)效應(yīng) 有條件的非配套補助轄區(qū)往往會使用一些非配套補助金來減少其本身的稅收 圖10 3 圖10 3有條件的非配套補助的經(jīng)濟(jì)效應(yīng) 有條件的不封頂配套補助旨在刺激公共消費的部分補助有可能被用以獲得稅收上的減免 圖10 4 圖10 4有條件的不封頂配套補助的經(jīng)濟(jì)效應(yīng) 有條件的封頂配套補助轄區(qū)在用完補助金之后 就失去了對增加公共消費支出的激勵 假如轄區(qū)對G的意愿消費所對應(yīng)的低于限額 進(jìn)行封頂就起不了什么作用 圖10 5 圖10 5有條件的配套補助的經(jīng)濟(jì)效應(yīng) 一般性轉(zhuǎn)移支付 一般均衡補助 數(shù)額的確定是以各地方政府的標(biāo)準(zhǔn)財政收支的差額為根據(jù)的 標(biāo)準(zhǔn)財政收入 地方稅基 標(biāo)準(zhǔn)稅率標(biāo)準(zhǔn)財政支出一般要等于地方政府提供所承擔(dān)的教育 社會治安 交通等各項公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)財政支出之和 單項標(biāo)準(zhǔn)財政支出的計算公式為 某項公共服務(wù)的該項公共服務(wù)調(diào)整該項公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)財政支出 的單位成本 系數(shù) 單位數(shù)量 均衡撥款額 標(biāo)準(zhǔn)財政支出額 標(biāo)準(zhǔn)財政收入額 調(diào)整系數(shù) 第四節(jié)中國分稅制改革 一 分稅制改革的指導(dǎo)思想二 分稅制改革的主要內(nèi)容三 分稅制的轉(zhuǎn)移支付制度四 分稅制的運行情況及其進(jìn)一步完善 一 分稅制改革的指導(dǎo)思想94年之前的承包制1 正確處理中央與地方的利益關(guān)系 促進(jìn)國家財政收入合理增長 逐步提高中央財政收入的比重 2 合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力分配 3 堅持 統(tǒng)一政策與分級管理相結(jié)合 的原則 4 堅持整體設(shè)計與逐步推進(jìn)相結(jié)合的原則 二 分稅制改革的主要內(nèi)容 一 中央與地方的事權(quán)和支出劃分 二 中央與地方的收入劃分 三 中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確定 四 原體制的處理 中央和地方財政收支比重 表10 3中央和地方財政收支比重 三 分稅制的轉(zhuǎn)移支付制度四 分稅制的運行情況及其及進(jìn)一步的完善 一 運行情況良好1 政府間的財政關(guān)系趨向規(guī)范2 有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和資源的優(yōu)化配置3 兩個比重 逐步上升 中央財力有所加強4 調(diào)動了地方組織收入的積極性 促進(jìn)了地方收入的快速增長 保證了全國財政收入的穩(wěn)定快速增長 二 分稅制有待完善的問題 分稅制有待完善的問題1 進(jìn)一步明確各級政府的事權(quán)范圍和各級預(yù)算主體的支出職責(zé)2 逐步調(diào)整和規(guī)范收入劃分3 完善轉(zhuǎn)移支付制度是進(jìn)一步完善分稅制的重點4 推進(jìn)省 區(qū) 以下轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善 第11章財政平衡與財政政策 65 本章提要第一節(jié)財政平衡與財政赤字第二節(jié)財政赤字與社會總供求平衡第三節(jié)財政政策的基本問題第四節(jié)財政政策效應(yīng)第五節(jié)財政政策與貨幣政策的配合第六節(jié)我國的積極財政政策 66 第一節(jié)財政平衡與財政赤字 一 如何理解財政平衡二 財政赤字 或結(jié)余 的計算口徑和分類 67 一 如何理解財政平衡并非絕對的財政平衡靜態(tài)平衡與動態(tài)平衡局部平衡與全局平衡中央預(yù)算平衡和地方預(yù)算平衡預(yù)算赤字 決算赤字和赤字政策真實平衡與虛假平衡 68 二 財政赤字 或結(jié)余 的計算口徑和分類 一 財政赤字的計算口徑 二 財政赤字的分類 結(jié)構(gòu)性赤字 周期性赤字 三 我國經(jīng)濟(jì)中的財政赤字 69 財政赤字的計算口徑赤字或結(jié)余 經(jīng)常收入 債務(wù)收入 經(jīng)常支出 債務(wù)支出 硬赤字赤字或結(jié)余 經(jīng)常收入 經(jīng)常支出 含債務(wù)利息支出 軟赤字 70 財政赤字的分類 結(jié)構(gòu)性赤字 周期性赤字周期性赤字是由于經(jīng)濟(jì)周期的波動而自動的產(chǎn)生和增減的 是被動的消極的 結(jié)構(gòu)性赤字是指發(fā)生在以給定的充分就業(yè)水平條件下的赤字 是由政府的財政政策主動決定的 71 我國經(jīng)濟(jì)中的財政赤字 1 我國財政赤字的性質(zhì)2 財政赤字的國際比較 72 我國財政赤字情況 表11 1我國財政赤字情況 73 若干國家財政赤字情況 表11 2若干國家財政赤字情況 74 第二節(jié)財政赤字與社會總供求平衡 一 財政赤字與社會總量平衡的關(guān)系二 財政赤字的彌補方式及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng) 75 一 財政赤字與社會總量平衡的關(guān)系運用國民收入決定模型分析簡單的財政赤字與社會總量平衡的關(guān)系和財政赤字的經(jīng)濟(jì)影響 C S T M C I G X 1 等式左端為總供給 等式右端為總需求 其中 C 消費 I 投資 S 儲蓄 G 政府支出 T 政府收入 主要是稅收 X 出口 M 進(jìn)口 76 財政收支的變動會影響社會總供求的對比狀況 稅收乘數(shù)的公式為 Kt b 1 b推導(dǎo)過程 Y C G Ic c byy Y TY c b Y T G I 1 b Y c bT G IY c bT G I 1 b Y T b 1 b其中 Kt為稅收乘數(shù) b為邊際消費傾向 消耗性支出乘數(shù)為 Y G 1 1 b 77 轉(zhuǎn)移性支出乘數(shù)為 b 1 b消耗性支出乘數(shù)與稅收乘數(shù)的關(guān)系 假設(shè)消耗性支出與稅收平衡 即 G T T為政府收入變量 這樣也會增加國內(nèi)生產(chǎn)總值 或國民收入 增量為支出數(shù) 轉(zhuǎn)移性支出乘數(shù)與稅收乘數(shù)的關(guān)系 假設(shè)轉(zhuǎn)移性支出與稅收平衡 即 R T 這樣不會擴張或收縮國內(nèi)生產(chǎn)總值量 78 當(dāng)C I G X C S T M時 政府通過財政收支調(diào)節(jié)有三種途徑 1 可直接削減政府支出 2 增加稅收的辦法 3 雙管齊下 如果出現(xiàn)總供給大于總需求的情況 則財政收支調(diào)節(jié)采取與上述相反的措施 1 擴大財政支出 2 削減稅收 3 雙管齊下 79 二 財政赤字的彌補方式及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng) 一 財政赤字的不同融資機制 二 不同融資機制的不同經(jīng)濟(jì)效應(yīng) 80 不同融資機制的不同經(jīng)濟(jì)效應(yīng)1 債務(wù)化融資對經(jīng)濟(jì)的影響2 貨幣化融資對經(jīng)濟(jì)的影響 81 運用IS LM模型分析財政赤字的經(jīng)濟(jì)效應(yīng) Y1 IS1 Y Y4 Y3 Y2 4 3 2 1 I1 I3 I2 I IS2 LM1 LM2 圖11 1運用IS LM模型分析財政赤字的經(jīng)濟(jì)效應(yīng) O 82 三 財政赤字的 排擠 效應(yīng)所謂財政赤字的 排擠 效應(yīng) 是指由于赤字增加了政府支出而擠出了民間支出的現(xiàn)象 1 完全 排擠 效應(yīng)2 不完全 排擠 效應(yīng)3 無 排擠 效應(yīng) 83 第三節(jié)財政政策的基本問題 一 財政政策的含義二 財政政策的類型三 財政政策的目標(biāo)四 財政政策的工具 84 一 財政政策的含義 財政政策的定義指一國政府為達(dá)到既定目標(biāo)而對財政收支所做出的決策 財政政策的分類微觀財政政策解決的是資源配置和收入分配問題 宏觀財政政策各種財政措施通過對一些主要宏觀經(jīng)濟(jì)變量 如就業(yè)水平 物價總水平 國民收入和國際收支等的影響 達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo) 85 二 財政政策的類型 根據(jù)財政政策在調(diào)節(jié)社會總需求過程中發(fā)揮作用方式的不同分類自動穩(wěn)定器指財政的某些制度性安排能夠自動促進(jìn)總需求和總供給的平衡 如累進(jìn)個人所得稅 失業(yè)救濟(jì)金 福利計劃 社會救助支出等 相機抉擇的財政政策指政府根據(jù)總需求和總供給的現(xiàn)實情況 靈活改變稅收和財政支出 以達(dá)到實現(xiàn)總供求 熨平經(jīng)濟(jì)波動的目標(biāo) 86 財政政策自動穩(wěn)定器功能的主要表現(xiàn)稅收的自動穩(wěn)定功能累進(jìn)征收的個人所得稅制轉(zhuǎn)移支付制度的自動穩(wěn)定功能政府的轉(zhuǎn)移支付水平一般與社會成員的收入呈逆相關(guān) 87 相機抉擇的財政政策汲水政策 pumpprimingpolicy 指的是在經(jīng)濟(jì)蕭條時增加一定數(shù)額的公共投資 促使經(jīng)濟(jì)自動恢復(fù)活力 補償政策 compensatorypolicy 指的是政府有意識地從當(dāng)時經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的反方向出發(fā) 調(diào)節(jié)景氣變動幅度的財政政策 以達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目的 88 根據(jù)財政政策在調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)總量方面的不同功能分類擴張性財政政策緊縮性財政政策中性財政政策 89 擴張性財政政策指通過財政收支活動來增加和刺激總需求 促使總供求平衡的財政政策 當(dāng)總需求小于總供給時 通過減稅和增加財政支出規(guī)模 擴大社會的投資需求和消費需求 可以達(dá)到增加和刺激總需求的效果 擴張性財政政策經(jīng)常導(dǎo)致財政赤字 90 緊縮性財政政策指通過財政收支活動來減少和抑制總需求 促使總供求平衡的財政政策 當(dāng)總需求大于總供給時 通過增稅和減少財政支出規(guī)模 減少社會的投資需求和消費需求 可以達(dá)到減少和抑制總需求的效果 緊縮性財政政策一般會導(dǎo)致財政結(jié)余 91 中性財政政策指通過財政收支的大體平衡 保持總需求與總供給基本平衡的政策 其政策功能在于保持社會總供求的同步增長 以維持社會總供求對比的既定格局 政策的實施則表現(xiàn)為財政收支在數(shù)量上基本一致 中性財政政策的特點在于對總供求產(chǎn)生不具傾向性的調(diào)節(jié)作用 92 三 財政政策的目標(biāo) 充分就業(yè)物價穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長國際收支平衡 93 充分就業(yè)充分就業(yè)并不意味著沒有失業(yè)現(xiàn)象 而是把失業(yè)率限定在一定范圍內(nèi) 失業(yè)的類型摩擦性失業(yè)結(jié)構(gòu)性失業(yè)季節(jié)性失業(yè)周期性失業(yè)自然失業(yè) 94 物價穩(wěn)定就是將價格總水平的變動控制在一定的幅度內(nèi) 既要防止通貨膨脹的非均衡性給經(jīng)濟(jì)生活帶來不良的影響 又要避免通貨緊縮給經(jīng)濟(jì)帶來的嚴(yán)重挫傷 降低經(jīng)濟(jì)效率 95 經(jīng)濟(jì)增長指的是一國產(chǎn)品和勞務(wù)數(shù)量的增加 準(zhǔn)確地說 指人均實際產(chǎn)量的增加 一般用人均國內(nèi)生產(chǎn)總值 GDP 的增長率表示 決定一國經(jīng)濟(jì)增長的主要因素有 勞動 物質(zhì)資本 技術(shù)進(jìn)步 人力資本等 96 國際收支平衡國際收支平衡的實現(xiàn)在很大程度上依賴于政府財政的稅收 公債 補貼等手段的運用 97 四種目標(biāo)之間既有相互統(tǒng)一的一面 又有相互沖突的一面充分就業(yè)與物價穩(wěn)定的矛盾充分就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長的矛盾充分就業(yè)與國際收支平衡的矛盾物價穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)增長的矛盾宏觀經(jīng)濟(jì)政策的各項目標(biāo)之間的協(xié)調(diào) 98 四 財政政策的工具 稅收財政支出公債財政預(yù)算 99 稅收調(diào)節(jié)社會總供給和總需求的關(guān)系自動穩(wěn)定機制相機抉擇調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系 100 財政支出購買性支出財政投資支出財政消費支出轉(zhuǎn)移性支出社會救助與保險支出財政補貼支出 消費性補貼和生產(chǎn)性補貼 101 公債當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條時 政府可以通過以下的國債政策來擴大總需求增加短期國債的發(fā)行來提高社會資金的流動 通過向銀行發(fā)行國債 促使銀行擴大信貸規(guī)模 調(diào)低國債的發(fā)行利率 帶動金融市場利率水平的下降 政府大量買進(jìn)債券 刺激國債價格上升 當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱時 可以采取相反的措施加以調(diào)節(jié) 102 財政預(yù)算財政預(yù)算是一國政府編制的每一財政年度內(nèi)財政收入與財政支出的安排和使用計劃 它是國家的基本財政計劃 赤字預(yù)算體現(xiàn)的是擴張性財政政策盈余預(yù)算體現(xiàn)的是緊縮性財政政策平衡預(yù)算體現(xiàn)的是中性財政政策 103 第四節(jié)財政政策效應(yīng) 一 財政政策的乘數(shù)效應(yīng)二 財政政策的穩(wěn)定效應(yīng) 104 一 財政政策乘數(shù) 財政政策乘數(shù)政府購買支出乘數(shù)稅收乘數(shù)政府轉(zhuǎn)移支付乘數(shù)平衡預(yù)算乘數(shù) 105 二 財政政策的穩(wěn)定效應(yīng) 通貨膨脹缺口和通貨緊縮缺口一個單純由家庭和廠商組成的兩部門經(jīng)濟(jì)的國民收入的均衡 圖11 2 通貨緊縮缺口 圖11 3 整個社會對產(chǎn)品和勞務(wù)的需求低于潛在的產(chǎn)出水平 即有效需求不足 通貨膨脹缺口 圖11 4 整個社會對產(chǎn)品和勞務(wù)的需求高于潛在的產(chǎn)出水平 即需求過旺 106 圖11 2國民收入的均衡 107 圖11 3通貨緊縮缺口 充分就業(yè)國民收入 均衡時的國民收入 AB表示通貨緊縮缺口 108 圖11 4通貨膨脹缺口 CD表示通貨膨脹缺口 均衡時的國民收入 充分就業(yè)時的國民收入 109 消除通貨緊縮缺口可以通過減少政府稅收或增加財政支出等方法來刺激總需求 拉動經(jīng)濟(jì)增長 使總需求線將向上平移 圖11 5 消除通貨膨脹缺口可以通過增加政府稅收或減少財政支出等方法來刺激總需求 控制通貨膨脹 使總需求線將向下平移 圖11 6 110 圖11 5運用財政政策消除通貨緊縮缺口 消除通貨緊縮缺口的政策措施使總需求曲線上移 111 圖11 6運用財政政策消除通貨膨脹缺口 消除通貨膨脹缺口的政策措施使總需求曲線下移 112 第五節(jié)財政政策與貨幣政策的配合 一 財政政策與貨幣政策配合的依據(jù)二 財政政策與貨幣政策配合的方式 113 一 財政政策與貨幣政策配合的依據(jù) 貨幣政策指政府通過改變貨幣供應(yīng)量 調(diào)節(jié)利率 進(jìn)而影響投資 再通過投資乘數(shù)影響產(chǎn)出的政策 由于財政政策和貨幣政策各具優(yōu)勢 互有特點 因此二者的協(xié)調(diào)配合有助于實現(xiàn)多元政策目標(biāo) 114 財政政策與貨幣政策的功能差異要求二者之間的協(xié)調(diào)配合擴張性財政政策在促進(jìn)產(chǎn)出與就業(yè)的同時 可能發(fā)生擠出效應(yīng) 從而排擠了私人部門的投資 擴張性貨幣政策卻能夠通過降低利率 促進(jìn)產(chǎn)出與就業(yè)的增加 因而有利于鼓勵私人部門投資的增長 115 財政政策與貨幣政策的調(diào)節(jié)范圍差異要求二者之間的協(xié)調(diào)配合財政政策側(cè)重于調(diào)整社會各方面的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系 直接作用于公平問題 貨幣政策側(cè)重于調(diào)節(jié)貨幣這一資源在社會各領(lǐng)域中效率的發(fā)揮 直接作用于效率問題 116 財政政策與貨幣政策作用效果的差異要求二者的協(xié)調(diào)配合在經(jīng)濟(jì)蕭條 有效需求嚴(yán)重不足的情況下 使用擴張性貨幣政策無法起到刺激經(jīng)濟(jì)回升的作用 貨幣市場還可能落入流動性陷阱 在這種情況下 貨幣政策完全失效 只能通過擴張性的財政政策啟動投資需求 反之 經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重的通貨膨脹的時候 緊縮性的財政政策無效 貨幣政策有效 117 政策調(diào)節(jié)的側(cè)重點差異一般地 貨幣政策側(cè)重于對總量的調(diào)節(jié) 而財政政策則側(cè)重于對結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié) 118 政策調(diào)整時滯差異貨幣政策的調(diào)整時滯比較短 財政政策的調(diào)整時滯長 119 二 財政政策與貨幣政策配合的方式 擴張性的財政政策與擴張性的貨幣政策搭配 即 雙松 政策組合 在社會總需求不足的情況下 這種政策組合可以起到擴大需求 刺激經(jīng)濟(jì) 增加就業(yè)的作用 但是 往往會造成嚴(yán)重的通貨膨脹 緊縮性的財政政策與緊縮性的貨幣政策搭配 即 雙緊 政策組合 這種政策組合通常可以有效地制止和壓縮需求膨脹和通貨膨脹 但同時也會對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生抑制性作用 120 擴張性的財政政策和緊縮性的貨幣政策搭配 即 一松一緊 政策組合 這種政策組合既可以使經(jīng)濟(jì)保持適度增長 同時實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整 又可以盡可能避免通貨膨脹 緊縮性的財政政策和擴張性的貨幣政策搭配 即 一緊一松 政策組合 這種政策組合既可控制需求 又可保持適度經(jīng)濟(jì)增長的作用 但兩者也有個松緊搭配適度的問題 121 第六節(jié)我國的積極財政政策 一 我國積極財政政策實施的提出二 積極財政政策政策操作的成功經(jīng)驗三 從積極財政政策到穩(wěn)健的財政政策 122 一 我國積極財政政策實施的歷史背景國際 國內(nèi) 123 二 積極財政政策的措施和成就 一 積極財政政策的主要措施 二 積極財政政策的主要成就 124 積極財政政策的主要措施 1 增發(fā)國債2 調(diào)整支出結(jié)構(gòu) 加大科教興國和文科衛(wèi)投入3 調(diào)整稅收政策4 調(diào)整收入分配政策 提高人民收入水平 完善社會保障體系5 實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和實行向農(nóng)村傾斜政策 125 積極財政政策的主要成就 1 加大基本建設(shè)支出 推動經(jīng)濟(jì)增長2 加快基礎(chǔ)實施建設(shè) 調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)3 加大技術(shù)革新力度 推動產(chǎn)業(yè)升級4 增大教育和科研投入 增強經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動力 5 推動了社會保障制度的完善 提高城鎮(zhèn)居民收入 增加就業(yè)6 增加農(nóng)業(yè)投入 提高農(nóng)民收入水平 126 我國積極財政政策政策操作的成功經(jīng)驗刺激需求和改善供給相結(jié)合短期效應(yīng)和長期效應(yīng)相結(jié)合刺激需求與調(diào)整分配政策結(jié)合沒有奉行凱恩斯主義的實行擴張政策必須減稅的教條充分運用財政補貼和財政貼息手段松中有緊的財政政策與緊中有松的貨幣政策相配合準(zhǔn)確判斷國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢 127 三 從積極財政政策到穩(wěn)健的財政政策穩(wěn)健的財政政策的提出 有關(guān)財政政策轉(zhuǎn)向的最早官方提法 來自財政部部長金人慶 2004年5月27日在上海的全球扶貧大會閉幕式記者招待會上透露 中國將由實行積極和擴張性的財政政策轉(zhuǎn)向?qū)嵭?中性 財政政策 以降低通貨膨脹風(fēng)險 128 在各界對中性財政政策爭論不休之際 財政部副部長樓繼偉指出 業(yè)界關(guān)于 中性財政政策 的提法并不準(zhǔn)確 他認(rèn)為 中性財政政策可以有兩種理解 政府沒有財政赤字或者財政赤字保持不變 都可以叫做中性財政政策 所以 用 穩(wěn)健的財政政策 更加準(zhǔn)確 129 在2004年12月3日至5日的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上 確定了明年經(jīng)濟(jì)工作的六大任務(wù)之一 是繼續(xù)加強和改善宏觀調(diào)控 確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展 要實行穩(wěn)健的財政政策和貨幣政策 繼續(xù)控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模的過快增長 在落實加強和改善宏觀調(diào)控的各項政策措施時 要充分體現(xiàn)區(qū)別對待 有保有壓的原則 要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用 更加注重運用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段 要不斷調(diào)整投資和消費的關(guān)系 提高城鄉(xiāng)居民消費能力 增強消費對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用 130 很多學(xué)者和官員都認(rèn)為穩(wěn)健的財政政策實質(zhì)上就是中性財政政策 中性財政政策是相對于擴張型的財政政策和緊縮性的財政政策而言的 它是指財政的分配活動有松有緊 松緊適度 對社會總需求的影響保持中性 財政的收支活動不會產(chǎn)生明顯的擴張效應(yīng)或緊縮效應(yīng) 一般地講 如果總供給與總需求大體平衡時 國家可以通過中性的財政政策來繼續(xù)保持這種平衡 131 穩(wěn)健的財政政策的內(nèi)容控制赤字 調(diào)整結(jié)構(gòu) 推進(jìn)改革 增收節(jié)支 132 內(nèi)容表現(xiàn) 長期建設(shè)國債將在保持一定規(guī)模的前提下 酌情調(diào)減其絕對數(shù)量 同時 為保持政策的連續(xù)性 對原來已經(jīng)形成的長期建設(shè)項目將繼續(xù)投入資金來完成續(xù)建和收尾 嚴(yán)格控制新開工建設(shè)項目 堅決制止低水平重復(fù)建設(shè)和過度超前建設(shè) 提高國債資金的使用效益 133 不斷改進(jìn) 完善稅制與稅收征管 使得稅收政策的調(diào)整和長期建設(shè)國債的相關(guān)政策調(diào)整相互呼應(yīng) 協(xié)同配合 134 在調(diào)減總量擴張力度的同時 要把握好區(qū)別對待 即 有保有控 所謂 保 是指政府資金使用的重點將集中于國家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和農(nóng)林水 生態(tài)保護(hù)與國土整治 西部開發(fā)與東北老工業(yè)基地振興的重點項目 以及與公共衛(wèi)生體系 教育 科技進(jìn)步 社會保障關(guān)系密切的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套條件建設(shè) 所謂 控 是指政府首要考慮的應(yīng)是市場不能有效提供的公共產(chǎn)品 公益品 與公共服務(wù) 政府資金將退出一般競爭性 營利性的投資項目 同時力爭為市場主體公平競爭 優(yōu)勝劣汰提供政策平臺和制度平臺