浙江廣播電視大學行政管理專業(yè)《政府經(jīng)濟學》單元輔導(dǎo).doc

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浙 江 廣 播 電 視 大 學 行政管理專業(yè)（開放本科） 《政府經(jīng)濟學》單元輔導(dǎo) 政府預(yù)算重點輔導(dǎo) 學習完本章的內(nèi)容后，需要同學們重點掌握政府預(yù)算的含義、復(fù)式預(yù)算的含義、政府預(yù)算的特征、政府預(yù)算的編制原則、我國政府預(yù)算編制的程序、編制部門預(yù)算的必要性、政府預(yù)算管理體制含義、國庫集中支付制度的含義、預(yù)算外資金的含義及改革個方面的內(nèi)容。 　　一、政府預(yù)算的含義 　　政府預(yù)算是指一個國家的各級政府編制的年度財政收支計劃。從形式上看，政府預(yù)算是按資金的性質(zhì)，分門別類地將財政資金編制在一個或兩個以上的財政收支表格中；就內(nèi)容而言，政府預(yù)算反映政府活動的范圍、方向和規(guī)模；究其效力來說，政府預(yù)算必須經(jīng)過立法機關(guān)的審批才能生效，具有法律效力。 　　　二、政府預(yù)算的分類 　　（一）按預(yù)算組織形式劃分——單式預(yù)算與復(fù)式預(yù)算 　　單式預(yù)算，是將財政收入和支出匯編在一個預(yù)算內(nèi)，形成一個收支項目安排對照表，而不區(qū)分各項收支性質(zhì)的預(yù)算組織形式。單式預(yù)算的優(yōu)點，在于有利于反映預(yù)算的整體性、統(tǒng)一性，可以明確體現(xiàn)政府財政收支規(guī)模和基本結(jié)構(gòu)。在政府收支規(guī)模較小，收支結(jié)構(gòu)較為簡單，國家基本不干預(yù)經(jīng)濟運行的條件下，單式預(yù)算可滿足政府預(yù)算管理的需要，便于立法機構(gòu)審議和公眾監(jiān)督。因而在預(yù)算產(chǎn)生后一個相當長的時期內(nèi)，各國政府主要實行單式預(yù)算。我國在1950-1991年也實行單式預(yù)算。但單式預(yù)算有其不足，即不能反映各項預(yù)算收支的性質(zhì)，如資本性支出與消耗性支出的區(qū)別，不利于預(yù)算管理和監(jiān)督。也不利于體現(xiàn)政府在不同領(lǐng)域活動的性質(zhì)、特點。 　　復(fù)式預(yù)算是與單式預(yù)算相對應(yīng)，是按收入來源和支出性質(zhì)的不同，將預(yù)算年度內(nèi)的全部財政收支編入兩個或兩個以上的計劃表格。復(fù)式預(yù)算的產(chǎn)生，是政府職能擴大，預(yù)算收支規(guī)模增大，收支性質(zhì)趨于復(fù)雜，需要進一步加強預(yù)算管理和監(jiān)督的產(chǎn)物。目前許多國家所實行復(fù)式預(yù)算。常見的復(fù)式預(yù)算是將政府預(yù)算分為經(jīng)常性預(yù)算和資本預(yù)算。經(jīng)常性預(yù)算主要反映政府日常性收支，收入以稅收為主要來源，支出用于國防、外交、行政管理等。經(jīng)常性預(yù)算收支在性質(zhì)上體現(xiàn)了政府為履行內(nèi)外職責，提供公共物品服務(wù)所發(fā)生的消耗，這部分支出雖然不形成資本，但是政府實現(xiàn)其職能必不可少的。而資本預(yù)算反映了政府在干預(yù)經(jīng)濟過程中的投資等活動，這部分支出可形成一定量的資本，在較時間內(nèi)為社會提供公共服務(wù)。資本預(yù)算的收入包括國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、資產(chǎn)處置收入、債務(wù)收入、經(jīng)常預(yù)算結(jié)余轉(zhuǎn)入等，支出有各類投資、貸款等。在性質(zhì)上，資本預(yù)算收支體現(xiàn)了政府給予經(jīng)濟活動的廣度和深度，所發(fā)生的支出不是社會財富的消耗，而形成一定量的資本，在較長時間內(nèi)發(fā)揮作用。 　　復(fù)式預(yù)算的優(yōu)點在于體現(xiàn)了不同預(yù)算收支的性質(zhì)和特點，政府通過編制兩個或兩個以上的預(yù)算，分別進行管理，有利于提高預(yù)算編制質(zhì)量，加強預(yù)算資金監(jiān)督與管理，滿足不同類型的社會公共需要。同時，復(fù)式預(yù)算也有其不足，由于全部政府收支編入兩個或兩個以上的預(yù)算，在反映政府預(yù)算的整體性、統(tǒng)一性方面不如單式預(yù)算，有些收支在不同預(yù)算之間劃分有一定困難。此外，復(fù)式預(yù)算也不能完全反映政府預(yù)算赤字的真正原因，在預(yù)算分為經(jīng)常性預(yù)算和資本預(yù)算的條件下，財政赤字主要表現(xiàn)為資本性預(yù)算赤字，似乎財政赤字是因為政府經(jīng)濟建設(shè)類支出過多的原因，現(xiàn)實并不完全如此。 　　（二）按預(yù)算編制方法劃分——基數(shù)（增量）預(yù)算與零基預(yù)算 　?。ㄈ┌搭A(yù)算編制的政策重點劃分——投入預(yù)算與績效（產(chǎn)出）預(yù)算 　?。ㄋ模┌搭A(yù)算作用的時間劃分——年度預(yù)算和多年度預(yù)算 　　年度預(yù)算是指預(yù)算收支計劃執(zhí)行期為1年的預(yù)算。傳統(tǒng)意義上的政府預(yù)算，主要是指年度預(yù)算。預(yù)算的時間跨度稱之為預(yù)算年度或會計年度。由于各國的政治體制和歷史文化傳統(tǒng)不同，預(yù)算年度可以和日歷年度一致，也可以不一致。當預(yù)算年度與日歷年度一致時，指從當年1月1日到12月31日；當兩者不一致時，預(yù)算年度是跨日歷年度的。 　　多年度預(yù)算是指預(yù)算收支安排時間在兩年期以上的預(yù)算。這種預(yù)算實際上是一種對年度預(yù)算具有指導(dǎo)功能的財政發(fā)展規(guī)劃。從各國編制多年度預(yù)算的實踐看，主要為2-5年的中期預(yù)算，長期預(yù)算不多。 　　（五）按預(yù)算收支平衡狀況劃分——平衡預(yù)算與差額預(yù)算 　　平衡預(yù)算是指在預(yù)算編制、執(zhí)行過程中保持收入與支出基本相等。平衡預(yù)算既是一種預(yù)算政策選擇，也是種理財思想，反映了不同歷史時期人們對政府財政職能的理解、認識。 　　差額預(yù)算是指在預(yù)算編制過程中，為了一定的政策目標，使預(yù)算支出大于收入有赤字，或者收入大于支出有結(jié)余。最為典型的是西方國家在1929-1993年大危機以后，奉行凱恩斯主義的赤字財政政策，編制和執(zhí)行赤字預(yù)算，大量發(fā)行國債，擴大政府支出，以刺激社會有效需求，緩解生產(chǎn)過剩的經(jīng)濟危機。 　　三、政府預(yù)算的組成 　?。ㄒ唬┪寮夘A(yù)算的組織形式 　　　　政府預(yù)算按政府級次分為中央政府預(yù)算和地方政府預(yù)算，我國實行一級政府一級預(yù)算，按照《中華人民共和國預(yù)算法》，我國設(shè)立五級預(yù)算，分別是（１）中央，（２）省、自治區(qū)、直轄市，（３）設(shè)區(qū)的市、自治州，（４）縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，（５）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。中央政府預(yù)算是指經(jīng)法定程序批準的中央政府的預(yù)算收支計劃。中央政府預(yù)算是中央政府履行職能的基本財力保證，主要表現(xiàn)中央政府的預(yù)算收支活動，在政府預(yù)算管理體系中居于主導(dǎo)地位。地方政府預(yù)算是經(jīng)法定程序批準的地方各級政府的財政收支計劃的統(tǒng)稱，包括省級及省級以下的四級預(yù)算。地方政府預(yù)算負有組織大部分財政收支的重要任務(wù)，是保證地方政府職能實施的財力保證，并在政府預(yù)算管理體系中居于基礎(chǔ)性地位。地方總預(yù)算由各?。ㄊ?、自治區(qū)）總預(yù)算匯總而成。 　?。ǘ┛傤A(yù)算、部門預(yù)算與單位預(yù)算 　　按照預(yù)算收支管理的范圍和要求，各級預(yù)算分為總預(yù)算、部門預(yù)算與單位預(yù)算。部門預(yù)算是政府預(yù)算的基礎(chǔ)，基層預(yù)算單位是部門預(yù)算的基礎(chǔ)。 　　總預(yù)算指各級政府本級和匯總的下級政府的財政收支計劃。部門預(yù)算指各主部門匯總編制的本系統(tǒng)的財政收支計劃，由本部門所屬各單位預(yù)算組成。本部門是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預(yù)算撥款關(guān)系的地方國家機關(guān)、軍隊、政黨組織和社會團體。單位預(yù)算指列入部門預(yù)算的國家機關(guān)、社會團體和其他行政事業(yè)單位的財政收支計劃。單位預(yù)算是由事業(yè)行政單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和行政任務(wù)編制的，并經(jīng)過規(guī)定程序批準的年度財務(wù)收支計劃，反映單位與財政部門之間的資金領(lǐng)撥關(guān)系。根據(jù)經(jīng)費領(lǐng)撥關(guān)系，我國各級政府的單位預(yù)算分為一級單位預(yù)算、二級單位預(yù)算和基層單位預(yù)算。一級預(yù)算單位是與同級政府總預(yù)算直接發(fā)生預(yù)算資金繳撥款關(guān)系的單位；如果一級預(yù)算單位之下還有被管轄的下級單位，則該一級預(yù)算單位又稱為主管預(yù)算單位。二級預(yù)算單位是與主管預(yù)算單位發(fā)生預(yù)算資金繳撥款關(guān)系，下面還有所屬預(yù)算單位的單位?；鶎宇A(yù)算單位是與二級預(yù)算單位或主管預(yù)算單位發(fā)生預(yù)算資金繳撥款關(guān)系的單位。　 　　四、政府預(yù)算的特征 　　　?。?、年度計劃性。政府預(yù)算是對未來一個預(yù)算年度內(nèi)預(yù)算收入和支出的計劃做出安排。計劃具有預(yù)測性，預(yù)測性是指政府通過編制預(yù)算可以對預(yù)算收支規(guī)模、收入來源和支出用途做出事前的設(shè)想和預(yù)計。 　　　?。病⒎尚?。政府預(yù)算的法律性，是指政府預(yù)算的成立和執(zhí)行結(jié)果，都要經(jīng)過立法機關(guān)審查批準。政府預(yù)算按照一定的立法程序?qū)徟螅托纬煞从硣壹行苑峙滟Y金的法律性規(guī)范。 　　　　３、集中性。為了保證履行各級政府職能的需要，預(yù)算資金必須統(tǒng)籌兼顧、重點安排。各級政府預(yù)算資金的規(guī)模、來源、去向、收支結(jié)構(gòu)比例和平衡，由各級政府根據(jù)當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平加以確定。 　　　　４、公開性。預(yù)算作為公開性的法律文件，其內(nèi)容必須明確，以便于全社會公眾及其代表能理解、審查；同時，政府預(yù)算收支計劃的制定、執(zhí)行以及決算的全過程也須向公眾全面公開。政府預(yù)算的公開性所采用的形式是向全社會公布其預(yù)、決算報告。政府預(yù)算不僅要經(jīng)過國家權(quán)力機關(guān)審批，預(yù)算草案經(jīng)審議通過后還要通過新聞媒介向全社會公眾公布。 　　五、政府預(yù)算的編制原則 　　（一）完整性原則。國家預(yù)算必須包括政府的所有財政收支。 　?。ǘ蚀_性原則。財政收支數(shù)字應(yīng)進行科學的測算。每一科目應(yīng)嚴格按統(tǒng)一的口徑、程序計算和填列，不得編造。機構(gòu)、人員、資產(chǎn)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要按實際情況填報。 　?。ㄈ┖戏ㄐ栽瓌t。預(yù)算的編制應(yīng)符合《中華人民共和國預(yù)算法》和其他法律法規(guī)的條文。不得擅自增加收費項目和提高征收比例。 　?。ㄋ模┠甓刃栽瓌t。任何一個國家的預(yù)算編制，都必須有時間的界定，通常為１年。目前世界各國普遍采用的預(yù)算年度有兩種。一是歷年制，即每年１月１日至同年12月31日止。二是跨年制，即從本年的某月１日至次年某月的上月底，跨度為12個月。 　　六、政府預(yù)算的編制程序 　　我國政府預(yù)算編制的組織程序按“自下而上、自上而下、兩上兩下、上下結(jié)合”的方式進行，大致過程如下：采取 　　（一）單位、部門提出概算； 　?。ǘ┫逻_預(yù)算收支指標； 　　（三）編制匯總預(yù)算； 　?。ㄋ模徟A(yù)算。 　　七、中國政府預(yù)算編制改革 　　建國以來，我國一直編制傳統(tǒng)的政府預(yù)算，也稱為功能預(yù)算。自2000年起，我國預(yù)算改革邁出了重要一步——部門預(yù)算改革。 　　　?。ㄒ唬┎块T預(yù)算的概念 　　部門預(yù)算是部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及其職能的需要，審核、匯總所屬基層預(yù)算單位的預(yù)算和本部門機關(guān)經(jīng)費預(yù)算，經(jīng)財政部門審核后提交立法機關(guān)批準的涵蓋本部門各項收支的財政計劃。 　　部門預(yù)算相對于傳統(tǒng)的功能預(yù)算而言，發(fā)生了如下變化： 　　　?。?、擴大了預(yù)算的編制范圍，有利于提高預(yù)算的綜合性； 　　　?。?、一個部門一個預(yù)算； 　　　?。?、克服了代編預(yù)算的方式，提高了準確性； 　　　　４、建立新預(yù)算管理機制。編制部門預(yù)算要求統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)，為此，財政部的內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其職能也相應(yīng)進行了重新設(shè)計。一是由預(yù)算司作為統(tǒng)一管理預(yù)算的部門；二是改變了原來按經(jīng)費性質(zhì)設(shè)置機構(gòu)的做法，基本上做到了一個部門歸口財政部的一個業(yè)務(wù)司；三是統(tǒng)一了國有企業(yè)資產(chǎn)和財務(wù)管理，統(tǒng)一預(yù)算內(nèi)外資金管理，編制綜合預(yù)算，使預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相對分離，初步建立起了分工合理、責任明確、相互制約的運行機制； 　　　?。怠⒄{(diào)整了預(yù)算批復(fù)的主體。由財政部預(yù)算司統(tǒng)一批復(fù)預(yù)算； 　　　?。?、有利于及時批復(fù)預(yù)算。 　?。ǘ┎块T預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算的區(qū)別 　　　?。薄㈩A(yù)算編制的分類基礎(chǔ)不同； 　　　?。病㈩A(yù)算的涵蓋范圍不同； 　　　?。?、預(yù)算管理的側(cè)重點不同； 　?。?、預(yù)算管理的方式不同。 　　八、編制部門預(yù)算的必要性 　?。ㄒ唬┯欣趯ω斦A(yù)算的審查和監(jiān)督； 　?。ǘ┯欣陬A(yù)算編制的公開、透明，提高了財政資金使用效益； 　　（三）提高了預(yù)算編制方法的科學性； 　?。ㄋ模┎块T預(yù)算是完整的功能預(yù)算的基礎(chǔ)。 　　九、部門預(yù)算編制程序流程 　　　?。?、中央部門預(yù)算的總流程 　　　　中央各部門編制、匯總和上報本部門的預(yù)算建議數(shù)；財政部業(yè)務(wù)司局按照其管理職能分別對部門預(yù)算建議數(shù)進行審核，并下達預(yù)算控制數(shù)；各部門根據(jù)預(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算，上報財政部；財政部再對部門預(yù)算數(shù)進行審核匯總，報送國務(wù)院審定后報送全國人大批準；根據(jù)全國人大批準的預(yù)算，由財政部統(tǒng)一批復(fù)給各部門。 　　　?。病⒉块T編報預(yù)算的流程 　　　　部門或單位在編報預(yù)算的過程中通過利用“中央部門預(yù)算編報子系統(tǒng)”，編制和上報部門預(yù)算建議數(shù)，根據(jù)預(yù)算控制數(shù)編制和上報部門預(yù)算數(shù)。 　　　?。?、財政部審核和上報預(yù)算的流程 　　　　財政部在管理部門預(yù)算的過程中根據(jù)現(xiàn)行管理職能將部門預(yù)算拆分給各業(yè)務(wù)司局；各業(yè)務(wù)司局在自己權(quán)限范圍內(nèi)審核各部門預(yù)算數(shù)據(jù)，給各部門下達部門預(yù)算控制限額；根據(jù)全國人大批準后的中央預(yù)算，預(yù)算司向各部門批復(fù)預(yù)算。 　　　?。?、財政部批復(fù)預(yù)算的流程 　　　　全國人大會批準中央預(yù)算后，財政部在一個月之內(nèi)將預(yù)算批復(fù)到各部門。 　　十、 政府預(yù)算執(zhí)行任務(wù) 　　政府預(yù)算的執(zhí)行指經(jīng)過法定程序批準的預(yù)算的具體實施過程，包括組織預(yù)算收入和撥付預(yù)算資金等內(nèi)容。預(yù)算的執(zhí)行原則是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”。各級預(yù)算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級財政部門負責。 　　十一、國庫集中收付制度改革 　　國家金庫是政府預(yù)算的重要執(zhí)行機構(gòu)，負責辦理預(yù)算資金的收納、劃分、留解、和撥付業(yè)務(wù)。國庫集中收付，包括三方面的含義：一是集中收入管理；二是集中支出管理；三是集中賬戶管理。 　?。ㄒ唬┴斦С龇绞郊俺绦? 　　1、財政直接支付。財政直接支付由財政部門開具支付令，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付到收款人（商品和勞務(wù)供應(yīng)者）或用款單位賬戶。 　　在支付程序上，預(yù)算單位按照批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計劃，向財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)提出支付申請，財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計劃及相關(guān)要求，對支付申請審核無誤后，向代理行發(fā)出支付令，并通知中國人民銀行國庫部門，通過代理銀行進入全國銀行清算系統(tǒng)實時清算，財政資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。財政直接支付主要通過銀行轉(zhuǎn)賬方式進行，也可以采取“國庫支票”支付。 　　2、財政授權(quán)支付。財政授權(quán)支付是預(yù)算單位根據(jù)財政授權(quán)，自行開具支付令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。實行財政授權(quán)支付的支出包括未實行財政直接支付的購買支出和零星支出。 　　在支付程序上，預(yù)算單位按照批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計劃，向財政國庫支付機構(gòu)申請授權(quán)支付的月度用款額度，財政國庫支付機構(gòu)將批準后的限額通知代理銀行和預(yù)算單位，并通知中國人民銀行國庫部門。預(yù)算單位在月度用款限額內(nèi)，自行開具支付令，通過財政國庫支付機構(gòu)轉(zhuǎn)由代理銀行向收款人付款，并與國庫單一賬戶體系清算。 　　（二）、財政收入方式及程序 　　1、直接繳庫。直接繳庫是由繳款單位或繳款人按有關(guān)法律規(guī)定，直接將應(yīng)繳收入繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外資金專戶。 　　在程序上，直接繳庫的稅收收入，由納稅人或稅務(wù)代理人提出納稅申報，經(jīng)征收機關(guān)審核無誤后，由納稅人通過開戶銀行將稅款繳入國庫單一賬戶。直接繳庫的其他收入，比照上述程序繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外資金財政專戶。 　　2、集中匯繳。集中匯繳是由征收機關(guān)（有關(guān)法定單位）按有關(guān)法律規(guī)定，將所收的應(yīng)繳收入?yún)R總繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外資金財政專戶。 　　在程序上，小額零散稅收和法律另有規(guī)定的應(yīng)繳收入，由征收機關(guān)于收繳收入的當日匯總繳入國庫單一賬戶。非稅收入中的現(xiàn)金繳款，比照本程序繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外資金財政專戶。 　　十二、政府決算 　　（一）政府決算的含義 　　政府決算是經(jīng)法定程序批準的年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會計報告。財政部應(yīng)在每年的第四季度編制決算草案的原則、要求、方法和報送期限，制發(fā)中央各部門決算、地方?jīng)Q算及其他有關(guān)決算的報表格式。 　?。ǘ?政府決算管理 　　政府決算管理主要由以下幾個環(huán)節(jié)構(gòu)成： 　　1、政府決算的部署； 　　2、年終清理和結(jié)； 　　3、政府決算的編制； 　　4、政府決算的審查和批準。 　　十三、政府預(yù)算管理體制 　?。ㄒ唬┱A(yù)算管理體制的含義 　　政府預(yù)算管理體制是處理中央政府和地方政府以及地方各級政府間財政關(guān)系的基本制度。預(yù)算管理體制的實質(zhì)是財政資金分配上的集權(quán)與分權(quán)問題。在我國，國家的各項職能是由各級政府共同完成的。為了保證各級政府完成本級承擔的政治和經(jīng)濟任務(wù)，必須在中央政府和地方政府以及地方各級政府之間，明確劃分各自的財政收支范圍、財政資金支配權(quán)和財政管理權(quán)。一般而言，各級政府的事權(quán)應(yīng)與財權(quán)相適應(yīng)。 　　（二） 政府預(yù)算管理體制的內(nèi)容 　　　　政府預(yù)算管理體制主要由預(yù)算管理級次的規(guī)定、預(yù)算管理權(quán)的劃分、政府收支范圍的確定和預(yù)算調(diào)節(jié)制度的安排等方面的內(nèi)容組成。 　　1、政府預(yù)算管理級次。政府預(yù)算管理級次的規(guī)定與一國的政權(quán)結(jié)構(gòu)和行政區(qū)劃存在密切的聯(lián)系。通行的原則是：一級政權(quán)構(gòu)成一級預(yù)算管理主體。我國的政府預(yù)算管理體制分為五級——（１）中央，（２）省、自治區(qū)、直轄市，（３）設(shè)區(qū)的市、自治州，（４）縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，（５）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。各級政府的財權(quán)和財力是以各級政府的職能為基礎(chǔ)的。中央政府財政居主導(dǎo)地位，主要擔負全國性的行政管理、宏觀調(diào)控、重點建設(shè)，國防、外交與援外支出，以及地方財政的財力調(diào)劑。地方財政主要擔負本地的行政管理、公共服務(wù)和公共工程等支出。 　　2、政府預(yù)算管理權(quán)限的劃分 　　政府預(yù)算管理權(quán)是指政府預(yù)算政策、預(yù)算管理法律法規(guī)的制定權(quán)、解釋權(quán)和修訂權(quán)；政府預(yù)決算的編制和審批權(quán)；預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督權(quán)等。 　?。ǎ保└骷壢嗣翊泶髸念A(yù)算管理權(quán)。各級人民代表大會審批本級總預(yù)算草案和本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報告；改變或撤消本級人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不恰當決議。各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行；審批本級預(yù)算調(diào)整方案；審批本級政府決算；撤消本級人民政府和下一級人民代表大會關(guān)于預(yù)決算的不恰當?shù)臎Q定或命令。 　　(２)各級政府的預(yù)算管理權(quán)。各級政府確定預(yù)算管理體制具體辦法；組織編制本級編制本級預(yù)算草案，向本級人民代表大會做關(guān)于本級總預(yù)算草案的報告；組織本級總預(yù)算的執(zhí)行；決定本級政府預(yù)備費動用；編制本級預(yù)算調(diào)整方案；監(jiān)督本級各部門和下一級政府的預(yù)算執(zhí)行；改變或撤消本級政府和下一級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不恰當決議；向本級人民代表大會報告本級總預(yù)算執(zhí)行情況；組織編制本級決算草案。 　　(３)各級政府財政部門的預(yù)算管理權(quán)。各級政府財政部門具體編制本級預(yù)算草案；具體組織本級總預(yù)算的執(zhí)行；提出本級預(yù)備費動用方案；具體編制本級預(yù)算的調(diào)整方案；定期向本級人民政府和上一級財政部門報告本級預(yù)算的執(zhí)行情況；具體編制本級決算草案。 　　(４)各部門的預(yù)算管理權(quán)。編制本部門預(yù)算草案；組織和監(jiān)督本部門預(yù)算的執(zhí)行；定期向本級財政部門報告預(yù)算的執(zhí)行情況；編制本部門決算草案。 　　(５)各單位的預(yù)算管理權(quán)。編制本單位的預(yù)算、決算草案；按規(guī)定上繳預(yù)算收入、安排預(yù)算支出；接受國家有關(guān)部門的監(jiān)督。 　　3、政府預(yù)算收支范圍的劃分原則和方法 　　政府預(yù)算收支范圍的劃分實際上是確定中央和地方以及地方各級政府各自的事權(quán)和財權(quán)。收支范圍劃分是否合理，關(guān)系到政府預(yù)算管理體制的運行是否有效率、各級政府的職能能否充分實現(xiàn)、各層次的公共需求能否有效滿足，因而是政府預(yù)算管理體制的核心問題。 　?。ǎ保╊A(yù)算收支的劃分原則：統(tǒng)籌兼顧，全面安排；事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一。 　?。ǎ玻╊A(yù)算收支的劃分方法 　?。╝）收入分成法。首先確定地方預(yù)算的支出指標和收入指標，然后按差額確定分成比例。組織地方預(yù)算收支平衡。這是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理型預(yù)算管理體制下采用的方法。 　?。╞）基數(shù)法。以上年預(yù)算實際執(zhí)行數(shù)或以前若干年的平均數(shù)作為預(yù)算年度的財政收支基數(shù)。 　?。╟）因素法。依據(jù)影響地方收支的各種因素及影響程度，確定地方收支規(guī)模以及分配比例和補助金額。 　?。╠）分稅法。按照稅種劃分各級政府預(yù)算收入的方法。 　?。╡）補助法。對地方政府財政預(yù)算收支逆差，中央政府財政給予補助，使地方政府財政實現(xiàn)預(yù)算收支平衡。補助法又分為定額補助、專項補助和按成補助。 　　4、政府預(yù)算調(diào)節(jié)制度 　　預(yù)算調(diào)節(jié)包括各級預(yù)算級次間的縱向調(diào)節(jié)——縱向的轉(zhuǎn)移支付和各地區(qū)預(yù)算間的橫向調(diào)節(jié)——橫向的轉(zhuǎn)移支付。調(diào)節(jié)的目的是使財政資金公平分配和有效使用，并達到各級政府財權(quán)和事權(quán)的最終統(tǒng)一。 　?。ㄈ┲袊F(xiàn)行的預(yù)算管理體制 　　分稅制預(yù)算管理體制，是指在合理劃分各級政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，主要按稅種來劃分各級政府的預(yù)算收入，各級政府預(yù)算相對獨立，負有明確的平衡責任，各級政府間的財力差別通過中央政府向地方政府或上一級地方政府向下一級地方政府通過轉(zhuǎn)移支付制度進行調(diào)節(jié)。我國自１９９４年１月１日起實行分稅制預(yù)算管理體制，主要內(nèi)容有： 　　1、中央與地方財政支出的劃分 　　2、中央與地方財政收入的劃分 　　3、政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度 　　我國的分稅制改革采取的是分步推進、逐步到位的“漸進式”策略。在轉(zhuǎn)移支付制度上的表現(xiàn)是采取“存量不動、增量調(diào)節(jié)”辦法。主要內(nèi)容包括兩個方面。 　?。薄⒍愂辗颠€制度。 　　2、過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。根據(jù)中央財政收入的情況，中央每年安排一部分資金，采用比較規(guī)范的辦法，重點解決一些困難地區(qū)，尤其是少數(shù)民族地區(qū)的財政困難。 　　十四、預(yù)算外資金 　?。ㄒ唬╊A(yù)算外資金的含義 　　預(yù)算外資金，是與政府預(yù)算內(nèi)資金相對應(yīng)的一個概念，在我國財政制度中，有特定內(nèi)容。一般來說，預(yù)算外資金是指按國家財政制度規(guī)定，不納入政府預(yù)算，由各地方、各部門、各單位自收自支、自行管理的財政性資金。 　　預(yù)算外資金概念，包括以下三層含義：（1）預(yù)算外資金性質(zhì)，是財政性資金，但不納入政府預(yù)算管理，其所有權(quán)屬于國家，分配權(quán)歸政府，管理權(quán)在財政。（2）預(yù)算外資金由有關(guān)行政事業(yè)單位，根據(jù)國家規(guī)定的項目和標準組織收入，其他機構(gòu)不得參與預(yù)算外資金的收支。（3）收取、提取和使用預(yù)算外資金，是為了履行政府職能，其支出用途和范圍只能用于被指定的政府職能范圍內(nèi)的事務(wù)，不能挪作他用，也不能在預(yù)算內(nèi)外之間進行任意調(diào)節(jié)。 　?。ǘ┪覈A(yù)算外資金的范圍 　　預(yù)算外資金的范圍主要包括：（1）地方財政部門掌握的預(yù)算外資金，如法律、法規(guī)規(guī)定的行政性收費、基金和附加收入等；（2）各主管部門、事業(yè)單位掌握的預(yù)算外資金，如行政事業(yè)性收費、從所屬單位集中的上繳資金等；（3）其他未納入預(yù)算管理的財政性資金。國有企業(yè)稅后留用資金，不再作為預(yù)算外資金管理。事業(yè)單位和社會團體通過市場取得的不體現(xiàn)政府職能的經(jīng)營服務(wù)性收入，也不作為預(yù)算外資金管理。 　　根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算外資金范圍，如按照其具體內(nèi)容和性質(zhì)，還可進行較為詳細的分類，主要包括：（1）行政性收費。指國家行政機關(guān)、司法機關(guān)在執(zhí)行公務(wù)活動中，按照國家法律、法規(guī)和財政制度收取的各項費用，如工本費、手續(xù)費等。這些收費主要是配合國家對有關(guān)行為、活動的統(tǒng)計、管理，并適當彌補政府管理成本費用，不以增加政府收入為目的。（2）事業(yè)性收費。指國有事業(yè)單位在為社會提供科技、教育、衛(wèi)生等各項勞務(wù)時，向有關(guān)單位和個人收取的各種費用，如科技成功轉(zhuǎn)讓收入、學雜費收入等。這些收費項目必須按財政、物價部門規(guī)定的范圍和標準收取，不得擅自擴大收費范圍、提高收費標準。（3）專項基金。指有關(guān)部門、單位按照國家規(guī)定收取，用于特等開支項目的資金，即堅持?？顚Ｓ迷瓌t，資金來源與用運之間存在依存關(guān)系，如內(nèi)河航道養(yǎng)護費、育林費等。（4）各種稅收附加及附加費收入。 　?。ㄈ╊A(yù)算外資金特點 　　1、分散性；2、靈活性；3、專用性。 　?。ㄋ模┪覈A(yù)算外資金制度的改革 　　近期內(nèi)預(yù)算外資金的改革的重點是： 　　1、對現(xiàn)有的預(yù)算外資金進行清理。 　　2、在對預(yù)算外資金進行清理的基礎(chǔ)上，制定科學嚴格的預(yù)算外資金支出范圍和標準。 　　3、改革計劃管理辦法。 4、進一步完善分稅制分級財政體制，改革現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算體系，大力推行部門預(yù)算，為建立統(tǒng)一的政府預(yù)算，將預(yù)算外資金徹底納入政府預(yù)算管理積極創(chuàng)造條件。 第十四章政府宏觀經(jīng)濟管理重點輔導(dǎo) 學習完本章的內(nèi)容后，需要同學們重點掌握政府宏觀經(jīng)濟管理政策目標、凱恩斯學派傳導(dǎo)機制理論和貨幣學派傳導(dǎo)機制理論的區(qū)別、財政政策與貨幣政策的差異、財政政策與貨幣政策的搭配模式、區(qū)域經(jīng)濟政策的基本功能五個方面的內(nèi)容。 　　　一、政府宏觀經(jīng)濟管理政策目標 　?。ㄒ唬┙?jīng)濟增長 　　在經(jīng)濟學界，經(jīng)濟增長有兩種解釋，一種是剔除價格因素以后的國民生產(chǎn)總值的增加，即一國在一定時期內(nèi)所生產(chǎn)的商品和勞務(wù)總量的增加，或者是人均國民生產(chǎn)總值的增加。另一種說法是一國生產(chǎn)商品和勞務(wù)的能力的增加。和前者相比，后者更具有可持續(xù)發(fā)展的意義。 　　經(jīng)濟增長是政府宏觀經(jīng)濟管理政策追求的一個最重要的目標，追求經(jīng)濟增長并不是謀求經(jīng)濟的高增長，而是經(jīng)濟的適度增長。 　　一般而言，經(jīng)濟的增長主要表現(xiàn)在經(jīng)濟規(guī)模的擴張，即一國ＧＤＰ的增長。但是一國的經(jīng)濟增長必須與本國的社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，走可持續(xù)發(fā)展的道路。 　?。ǘ┍３质袌鑫飪r穩(wěn)定 　　保持市場物價穩(wěn)定通常是指價格總水平的相對穩(wěn)定，物價總水平過高或過低，對于經(jīng)濟的發(fā)展與穩(wěn)定都是不利的。因此各個都把物價穩(wěn)定作為政府制定宏觀經(jīng)濟政策的一個重要目標。 　?。ㄈ┦杖牍椒峙? 　　公平分配是一個相對的概念，它是指在一定的社會范圍內(nèi)和一定的社會道德規(guī)范下，社會成員之間和可以支配的經(jīng)濟資源之間的均衡和協(xié)調(diào)。公平分配是促進社會安定和發(fā)展的一個重要因素，是政府宏觀經(jīng)濟管理政策的一種重要目標。 　?。ㄋ模┏浞志蜆I(yè) 　　充分就業(yè)是與失業(yè)相對應(yīng)的一個經(jīng)濟范疇，是指凡是有工作能力的并且符合法律規(guī)定具有工作資格的人均可以找到有報酬的工作的一種社會就業(yè)狀態(tài)。 　　就業(yè)問題之所以如此重要，許多國家的政府之所以要將充分就業(yè)作為制定和實施宏觀經(jīng)濟管理政策的目標，其原因有三：首先，勞動力資源是一個國家最重要的經(jīng)濟資源，能否充分有效地利用其勞動力資源，是一個國家經(jīng)濟能否健康有序地發(fā)展的重要條件之一；其次，人們工作的權(quán)力是人權(quán)的重要內(nèi)容之一，大多數(shù)國家的政府都十分重視保障其公民的工作權(quán)力得以實現(xiàn)；再次，充分就業(yè)也是一個國家社會安定與穩(wěn)定的重要前提。 　?。ㄎ澹﹪H收支平衡 　　國際收支是指在一定時期，一國居民與非居民之間經(jīng)濟交易的系統(tǒng)記錄。國際收支平衡則是指在按照復(fù)式記賬原理編制的國際收支平衡表上，一個國家的國際收支在量上平衡對等關(guān)系。 　　二、政府宏觀經(jīng)濟管理的工具 　?。ㄒ唬┓墒侄? 　　在各種調(diào)控手段中，法律手段處于基礎(chǔ)性地位。與其他手段相比，法律手段具有兩個特征：普遍性和抽象性。作為宏觀經(jīng)濟管理的基礎(chǔ)性手段，法律規(guī)則保證了經(jīng)濟活動和經(jīng)濟行為得以形成一種基本的經(jīng)濟秩序，這是社會經(jīng)濟生活得以正常進行的必要條件。 　?。ǘ┙?jīng)濟手段 　　經(jīng)濟手段是指那些從某個方面直接或間接影響經(jīng)濟當事人的經(jīng)濟利益的調(diào)控手段，主要包括價格、工資、利率、匯率、稅率、補貼等，其中，財政政策、和貨幣政策工具是主要手段。這些經(jīng)濟手段，通常也被稱為經(jīng)濟杠桿。政府通過適當?shù)剡\用這些經(jīng)濟杠桿，可以對經(jīng)濟當事人的經(jīng)濟利益產(chǎn)生某些有利或不利的影響，從而“誘導(dǎo)”他們的經(jīng)濟行為和經(jīng)濟活動符合政府的宏觀調(diào)控所要求的方向。與法律手段相比，經(jīng)濟手段具有較多的彈性和靈活性，可以適用于各種具體情況。在實行市場經(jīng)濟體制國家中，經(jīng)濟手段在宏觀調(diào)控這是發(fā)揮著重要作用。 　　（三）行政手段 　　行政手段是指政府以行政命令的方式直接對當事人的經(jīng)濟活動或經(jīng)濟行為進行干預(yù)，當事人除了服從命令外，沒有其他余地的選擇，這樣，經(jīng)濟當事人往往成為行政機關(guān)的附屬物。指令性計劃和實物控制是行政手段的典型形式。在計劃經(jīng)濟下，是政府宏觀調(diào)控的主要形式。利用行政手段進行宏觀調(diào)控的效果可以很快顯現(xiàn)，時滯較短，但行政手段本身存在固有的缺陷，即造成當事人缺乏主動性和積極性，使經(jīng)濟喪失活力。所以，在市場經(jīng)濟條件下，要重視發(fā)揮法律手段和經(jīng)濟手段對宏觀經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用，除了必要，一般要盡可能少地使用行政手段。 　　就調(diào)控的方式而言，法律手段和經(jīng)濟手段屬于間接調(diào)控手段，行政手段屬于直接調(diào)控手段。二者的差別主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，間接調(diào)控手段是間接地作用于調(diào)控目標，即在調(diào)控手段與調(diào)控的最終目標之間存在著中間目標。調(diào)控手段首先作用于目標的，再經(jīng)由中間目標作用于最終目標。直接調(diào)控手段是直接作用于目標的，并不存在中間目標。其次，間接調(diào)控手段具有一定的彈性，經(jīng)濟當事人可以獨立地做出自己的經(jīng)濟決策，可以自由地追求自己的經(jīng)濟利益，相反，直接調(diào)控手段缺乏彈性，它直接規(guī)定了當事人的經(jīng)濟行為和經(jīng)濟活動，沒有選擇余地。在市場經(jīng)濟條件下，間接調(diào)控手段能更好地發(fā)揮作用。因此，如何利用好間接調(diào)控手段有效地調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟運行，是政府制定宏觀經(jīng)濟政策的根本任務(wù)。 　　三、 財政政策 　　　（一）財政政策的含義 　　財政政策是指政府根據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律的要求，為達到一定的目標而采取的財政措施和手段。對財政政策的理解有三個要點：一是財政政策的行為主體是政府。二是財政政策是國家根據(jù)社會經(jīng)濟的客觀規(guī)律，以財政理論為依據(jù)制定的。三是政策應(yīng)包括“選擇作為”和“選擇不作為”兩個方面。 　?。ǘ┴斦叩姆诸? 　?。?、按財政政策對社會總需求的不同影響，從總量調(diào)控的角度，可將財政政策區(qū)分為三種不同類型，即擴張性財政政策、緊縮性財政政策和均衡性財政政策。這種分類最為常見。擴張性財政政策，又稱為膨脹性財政政策或“松”的財政政策。概括說來，當社會總需求水平低于總供給水平，即需求不足時，政府可以通過擴張性財政政策，例如擴大財政支出規(guī)模、相對減少政府財政收入（或降低稅率），來刺激總需求的增加，提高社會需求水平。緊縮性財政政策又稱盈余性財政政策或“緊”的財政政策。概括說來，當社會總需求水平高于總供給水平，即需求過剩時，政府可以通過緊縮性財政政策，例如減少財政支出規(guī)模、相對增加政府財政收入（或提高稅率），來抑制總需求的增加，遏制通貨膨脹。均衡性財政政策，又稱平衡性財政政策或“中性”的財政政策。概括說來，它是指通過財政收支的大體平衡，以保持社會供求同步增長，維持社會供求基本平衡的政策。均衡性財政政策的出發(fā)點，是維持社會總供求對比關(guān)系的既定格局。因此，它適宜于在現(xiàn)實社會總供求矛盾不突出或社會總供求處于基本平衡的經(jīng)濟條件下選用。 　?。?、按財政政策作用的對象，財政政策分為微觀財政政策、宏觀財政政策和介于二者之間的中觀財政政策三種類型。 　?。?、從政策目標的性質(zhì)方面劃分，財政政策劃分為配置型財政政策，穩(wěn)定型財政政策和再分配型財政政策。 　?。础凑肇斦咦饔玫姆较?，還可以分為供給管理型財政政策和需求管理型財政政策。 　　?。ㄈ┴斦叩氖侄? 　?。?、稅收。稅收是政府憑借政治權(quán)力參與社會產(chǎn)品分配的一種方式，是最重要的財政政策手段之一。從調(diào)節(jié)總供給來說，減少稅收可以增加企業(yè)的可支配稅后留利，有利于企業(yè)投資增加供給；反之則抑制總供給的增加。從調(diào)節(jié)總需求來說，減少稅收將相應(yīng)增加企業(yè)和個人的可支配的收入，從而刺激企業(yè)和個人的投資需求和消費需求，增加了社會總需求；相反增加稅收就減少了社會總需求。 　　２、國債。國債是國家根據(jù)有借有還的信用原則，通過發(fā)行政府債券籌集財政資金的一種形式；同時國債還是政府財政實施宏觀調(diào)控的重要政策工具。 　?。?、購買支出。購買支出包括政府的直接消費支出和資本性支出。 　?。?、轉(zhuǎn)移支出。我國政府轉(zhuǎn)移性支出的主要形式有社會保障、財政補貼等。 　?。?、國家預(yù)算政策。一國財政收支結(jié)構(gòu)及其差額是通過編制預(yù)算來實現(xiàn)，預(yù)算反映了政府財政政策的意圖和目標。　 　?。ㄋ模┴斦叩膫鲗?dǎo)機制 　　所謂財政政策的傳導(dǎo)機制，是指財政政策工具在發(fā)揮作用的過程中，各種財政政策工具的構(gòu)成要素通過某種作用機制相互聯(lián)系，從而形成一個有機的作用整體。 　　簡單說來財政政策的傳導(dǎo)，主要是通過收入分配這一主要中介指標，影響社會總供求進而實現(xiàn)財政政策目標。根據(jù)政府是否采取行動，財政政策的傳導(dǎo)機制分為兩種情況： 　　１、“自動穩(wěn)定器”財政政策的傳導(dǎo)機制。 　　在“自動穩(wěn)定器”的財政政策中，當經(jīng)濟出現(xiàn)不均衡時，政府不需要采取任何行動，財政政策工具就會自動發(fā)揮作用，減緩經(jīng)濟的衰退或者膨脹，穩(wěn)定經(jīng)濟。在財政政策工具中，自動穩(wěn)定器主要包括超額累進稅率的所得稅和有明確條件規(guī)定的對個人的轉(zhuǎn)移支付。 　?。?、“相機抉擇”財政政策的傳導(dǎo)機制 　　在大多數(shù)總供求失衡的情況下，為了使經(jīng)濟達到預(yù)定的總需求和就業(yè)水平，僅依靠“自動穩(wěn)定器”財政政策工具往往調(diào)整力度不夠，政府還需要根據(jù)不同的情況相機決定采取不同的財政政策手段，進而影響企業(yè)和居民的可支配收入，調(diào)節(jié)社會總需求。這就是執(zhí)行“相機抉擇”財政政策。 　　　四、貨幣政策 　　?。ㄒ唬┴泿耪吒拍? 　　所謂貨幣政策，是中央銀行為實現(xiàn)其特定的經(jīng)濟目標而采用的各種控制和調(diào)節(jié)貨幣供給量或信貸規(guī)模的方針和措施的總稱。貨幣政策是中央銀行實現(xiàn)其職能的核心所在。根據(jù)貨幣政策對經(jīng)濟產(chǎn)生的影響，我們將貨幣政策分為擴張性貨幣政策、緊縮性貨幣政策和均衡性貨幣政策。 　　?。ǘ┴泿耪叩墓ぞ? 　　貨幣政策工具是一國貨幣當局執(zhí)行貨幣政策時所采取的措施和手段，按其性質(zhì)可分為：一般性政策工具、選擇性政策工具、直接信用控制和間接信用指導(dǎo)。 　?。?、一般性政策工具。一般性政策工具是中央銀行運用最多的傳統(tǒng)工具，具體包括法定存款準備金率、再貼現(xiàn)率和公開市場業(yè)務(wù)。 　?。?、選擇性政策工具。一般性政策工具的實施對象是整個社會總需求，而選擇性政策工具是有選擇的對某些特殊領(lǐng)域的信用加以調(diào)節(jié)和影響的措施。主要包括有：（１）消費者信用控制。（２）不動產(chǎn)信用控制。（３）證券市場信用控制。（４）、優(yōu)惠利率。（５）預(yù)繳進口保證金。 　?。?、直接信用控制。直接信用控制是指從質(zhì)和量兩個方面，以行政命令或其他方式，直接對金融機構(gòu)尤其是商業(yè)銀行的信用活動所進行的控制。其手段包括利率最高限、信用配額、流動性比率和直接干預(yù)。 　　４、間接信用指導(dǎo) 　　間接信用指導(dǎo)是指中央銀行通過道義勸告、窗口指導(dǎo)等辦法間接影響商業(yè)銀行的信用創(chuàng)造。 　　　 （三）貨幣政策的傳導(dǎo)機制 　　貨幣政策的傳導(dǎo)機制就是貨幣政策工具的運用引起中介目標變動，從而實現(xiàn)貨幣政策最終目標的過程。一般說來，在經(jīng)濟過熱時期，通過提高法定存款準備金，提高再貼現(xiàn)率和再貼現(xiàn)標準，進行公開市場操作，中央銀行賣出證券回收貨幣，加強信用控制、提高信用標準等一系列貨幣政策手段來緊縮銀根，減少貨幣供給量，提高利率，最終影響名義國民收入Y。反之，當經(jīng)濟出現(xiàn)衰退時，對貨幣政策采取相反的操作，增加貨幣供給量，降低利率并最終影響名義國民收入Y。 　　關(guān)于貨幣政策傳導(dǎo)機制的分析，在西方，主要有凱恩斯學派傳導(dǎo)機制理論和貨幣學派傳導(dǎo)機制理論。凱恩斯學派傳導(dǎo)機制理論可以簡單概括為：貨幣供給M的增減影響利率r，利率的變化則通過資本邊際效益的影響使投資I以乘數(shù)方式增減，而投資的增減會進而影響總支出E和總收入Y。與凱恩斯學派不同，貨幣主義學派認為利率在貨幣傳導(dǎo)機制中不起重要作用，而更強調(diào)貨幣供給量在整個傳導(dǎo)機制中的直接效果。貨幣學派認為，增加貨幣供給量在開始時會降低利率，銀行增加貸款，貨幣收入增加和物價上升，從而導(dǎo)致消費支出和投資支出增加，引致產(chǎn)出提高，直到物價的上漲將多余的貨幣量完全吸收掉為止。 　　　五、財政政策與貨幣政策的差異 　?。?、制定政策的主體有差別。財政政策主體是政府，貨幣政策主體是一國貨幣當局（一般為中央銀行）。 　?。?、政策目標有區(qū)別。雖然經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)和國際收支平衡等都是財政政策和貨幣政策的宏觀經(jīng)濟目標，但各有側(cè)重。貨幣政策側(cè)重于貨幣穩(wěn)定，而財政政策多側(cè)重于其他更廣泛的目標。在供給與需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，財政政策起著貨幣政策所不能取代的作用，調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理化。在調(diào)節(jié)收入分配公平方面，貨幣政策也往往顯得無能為力，只能通過稅收、轉(zhuǎn)移支付等財政政策手段來解決。 　?。?、政策手段有區(qū)別。財政政策主要手段是稅收、政府公共支出、政府轉(zhuǎn)移支出；貨幣政策主要手段是公開市場業(yè)務(wù)、法定存款準備金率、貼現(xiàn)率、信用控制等。它們在其特性、運作方式等方面都有很大差異。 　　４、政策時滯不同。政策時滯是指從發(fā)生問題、認識到需要采取政策行動到政策產(chǎn)生效果為止所需要的時間。任何政策都存在著時滯問題，時滯越短，政策當局越能夠?qū)τ嘘P(guān)情況做出及時反應(yīng)，政策越能及時發(fā)揮作用。按照不同階段政策時滯可劃分為內(nèi)部時滯和外部時滯。 　　內(nèi)部時滯是從發(fā)生問題到政策當局意識到應(yīng)該采取措施，到政策制定并開始執(zhí)行所需要的時間。一般來說，貨幣政策的內(nèi)部時滯較短。而要變更財政政策手段如公共支出、稅收等則需要通過冗長的立法程序。 　　外部時滯是指從政策開始執(zhí)行到政策對目標發(fā)揮作用之間需要的時間。相對來說，財政政策的外部時滯較短，而貨幣政策則是通過貨幣供給量、利率來間接地影響微觀組織的經(jīng)濟活動。 　　５、對利率的影響不同。 　?。?、對投資的影響不同。 　　六、財政政策與貨幣政策的搭配模式 　　財政政策與貨幣政策在實踐中往往要配合使用。所謂財政政策和貨幣政策的配合，是指政府將財政政策和貨幣政策按某種形式搭配組合起來，以調(diào)節(jié)總需求，最終實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟的內(nèi)外平衡。財政政策與貨幣政策的配合使用，一般有四種模式： 　?。?、擴張性的財政政策和擴張性的貨幣政策，即“雙松”政策； 　　２、緊縮性的財政政策和緊縮性的貨幣政策，即“雙緊”政策； 　?。?、擴張性的財政政策和緊縮性的貨幣政策； 　?。?、緊縮性的財政政策和擴張性的貨幣政策。 　　七、產(chǎn)業(yè)政策 　?。ㄒ唬┊a(chǎn)業(yè)政策涵義 　　產(chǎn)業(yè)政策一般包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策主要是為了解決產(chǎn)業(yè)間的資源配置問題；產(chǎn)業(yè)組織政策主要是為了解決產(chǎn)業(yè)內(nèi)的資源配置問題。衡量產(chǎn)業(yè)間資源配置狀況，一般用勞動力在各產(chǎn)業(yè)的比重和產(chǎn)值在各產(chǎn)業(yè)間的比重兩大指標。在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，各產(chǎn)業(yè)勞動力的比重和產(chǎn)值比重是不相同的。不過，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷演進的同時，政府往往采取政策措施干預(yù)資源在產(chǎn)業(yè)間的分配，比單純依靠自然演進或市場配置機制，更快地促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化。 　　（二）產(chǎn)業(yè)政策在宏觀經(jīng)濟管理中的地位 　　一國政府實施產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)有二：一是市場缺陷理論；二是后起國家趕超理論?！笆袌鋈毕堇碚摗闭J為，盡管市場經(jīng)濟國家主要依靠價格機制對資源進行配置，但由于市場存在缺陷，價格機制并不能使資源達到優(yōu)化配置的狀態(tài)，因此，政府通過產(chǎn)業(yè)政策的安排來彌補市場缺陷是必要的。后起國家趕超理論認為，落后國家與先進國家相比有一種后發(fā)優(yōu)勢，后起國家由于可以直接吸收和引進先進國家的技術(shù)，其技術(shù)成本要比最初開發(fā)國家低，同時落后國家還具有勞動力成本便宜的優(yōu)勢，因此落后國家可能通過產(chǎn)業(yè)政策的扶持培育發(fā)展新的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，獲得迅速趕超先進國家的機遇。第二次世界大戰(zhàn)后的日本便是采用了第二種理論，國家借助合理而有效的產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)其趕超愿望的。 　?。ㄈ┲袊F(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策要點 　　1、改革前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策 　　改革前，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的特點是：（１）以重工業(yè)為主調(diào)。（２）以片面的高度化為特征，在發(fā)展重工業(yè)時，又側(cè)重強調(diào)鋼鐵和機械工業(yè)的發(fā)展。（３）勞動力結(jié)構(gòu)變化明顯落后與產(chǎn)值結(jié)構(gòu)的變化。（４）經(jīng)濟封閉。 　　2、未來我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策取向 　?。ǎ保┑诙a(chǎn)業(yè)在相當長的時期內(nèi)，仍是我國整個國民經(jīng)濟增長的主要動力。（２）需求結(jié)構(gòu)變化成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動的主要動力。（３）對外貿(mào)易結(jié)構(gòu)也是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動的重要因素。（４）技術(shù)進步是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的決定力量。（５）市場機制將成為引導(dǎo)資源配置，調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素。我國市場配置資源的基礎(chǔ)性作用日漸加強，政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策也必須經(jīng)過市場才得以實現(xiàn)，自然壟斷性行業(yè)已變得越來越少，市場是我國進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代的首要出發(fā)點。因此，政府產(chǎn)業(yè)政策的取向是：以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化為主要內(nèi)容，以加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策傾斜的兩大重點。 　　未來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化，應(yīng)該是綜合內(nèi)在的高度化，它包括：（１）重化工業(yè)化。（２）高加工高度化。（３）資源節(jié)約化。（４）服務(wù)經(jīng)濟化。（５）人口城市化。（６）開放高度化。 　　我國中長期產(chǎn)業(yè)政策傾斜的重點應(yīng)是加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資。這是因為：（１）農(nóng)業(yè)工業(yè)化的需要。（２）農(nóng)村消費品市場開拓的需要。 　　強調(diào)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其理由是：（１）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有助于技術(shù)跨越的成功。（２）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有助于改變對發(fā)達國家的依賴。（３）高新技術(shù)有助于改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。 　　十、區(qū)域經(jīng)濟政策 　?。ㄒ唬﹨^(qū)域經(jīng)濟政策的涵義 　　區(qū)域經(jīng)濟政策是指政府制定和實施的旨在協(xié)調(diào)、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和各種法令、條例和措施。它是政府干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟、規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為、誘導(dǎo)和保證區(qū)域經(jīng)濟按既定目標發(fā)展的重要手段。區(qū)域經(jīng)濟政策體現(xiàn)了政府對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的各個方面的差異性決策、干預(yù)和管理。 　　一般而言，區(qū)域經(jīng)濟政策具有以下特點：其一，差異性。其二，綜合性。其三，協(xié)調(diào)性。其四、階段性。 　　內(nèi)容上看，區(qū)域經(jīng)濟政策分為區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域財政政策、區(qū)域金融政策、區(qū)域經(jīng)濟布局政策、區(qū)域投資政策、區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系協(xié)調(diào)政策、區(qū)域利益平衡政策、區(qū)域補償政策、區(qū)域資源和環(huán)節(jié)綜合開發(fā)保護政策等。這些政策相互關(guān)聯(lián)，統(tǒng)一構(gòu)成區(qū)域政策體系。　　 　?。ǘ﹨^(qū)域經(jīng)濟政策的基本功能 　　我國的區(qū)域經(jīng)濟政策主要是為了實現(xiàn)國家經(jīng)濟發(fā)展計劃而制定的，所以，它的基本功能就是對全國趨于經(jīng)濟發(fā)展進行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，指導(dǎo)各個區(qū)域的經(jīng)濟的發(fā)展，把每個區(qū)域都納入到全國經(jīng)濟發(fā)展之中，充分發(fā)揮地區(qū)間的優(yōu)勢和潛力，為全國經(jīng)濟發(fā)展做貢獻；根據(jù)局部利益服從全局利益、短期利益服從長遠利益的原則，協(xié)調(diào)各個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展與全國經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，以及重點發(fā)展區(qū)域與其他區(qū)域發(fā)展的關(guān)系；根據(jù)平等互利、分工合作、共同發(fā)展的原則，協(xié)調(diào)區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系，推動區(qū)域之間分工與合作；根據(jù)加強民族團結(jié)、增強國家凝聚力、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步協(xié)調(diào)的原則，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域與經(jīng)濟欠發(fā)達之間的關(guān)系，促進欠發(fā)達區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。 　　與國家的經(jīng)濟計劃和宏觀管理體系相對應(yīng)，我國的區(qū)域經(jīng)濟政策主要是由國家計劃部門和有關(guān)的經(jīng)濟管理部門執(zhí)行的。一般地，計劃部門負責區(qū)域經(jīng)濟政策的制定以及為執(zhí)行此項政策所需配置的國家資源的分配，有關(guān)的經(jīng)濟管理部門則根據(jù)計劃部門的方案負責具體的實施。同時，各個區(qū)域政府的計劃和經(jīng)濟管理部門將按照國家計劃和經(jīng)濟管理部門的要求，負責在本區(qū)域內(nèi)完成趨于經(jīng)濟政策的有關(guān)具體內(nèi)容。時間證明，這樣一種執(zhí)行體系對趨于經(jīng)濟政策的實施是比較有效的。 　　我國區(qū)域經(jīng)濟政策一直是包含于國民經(jīng)濟發(fā)展的宏觀政策體系之中，具體是在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的各個五年計劃中體現(xiàn)出來。因此，區(qū)域經(jīng)濟政策既要服從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的計劃，又是宏觀經(jīng)濟管理中十分重要的組成部分，在宏觀經(jīng)濟管理中居于從屬地位。 　　１、制定區(qū)域經(jīng)濟政策要服從全國經(jīng)濟整體發(fā)展的需要。 　?。?、區(qū)域經(jīng)濟政策必須服從國際形勢變化和國家安全戰(zhàn)略的需要。 　?。场^(qū)域經(jīng)濟政策必須服從全國社會發(fā)展的需要。 　　（三）中國政府現(xiàn)行區(qū)域經(jīng)濟政策 　　十一屆三中全會后，區(qū)域經(jīng)濟政策大體可分為三個階段： 　　第一階段：1978——1992年，實行沿海開放戰(zhàn)略。在這一階段，對沿海地區(qū)給予政策和投資雙重傾斜的方針。在財政政策方面，制定的優(yōu)惠政策有：（1）財政體制優(yōu)惠。（2）稅收優(yōu)惠政策。在投資方面，中央財政將投資重點轉(zhuǎn)向沿海地區(qū)。 　　第二階段：1993——1999年在實行沿海開放戰(zhàn)略的同時，采用地區(qū)傾斜與產(chǎn)業(yè)傾斜相結(jié)合的方針。1992年，鄧小平同志在南巡講話中，進一步提出有條件的地區(qū)先發(fā)展起來，先發(fā)展起來的地區(qū)帶動后發(fā)展的地區(qū)，最終達到共同富裕。他設(shè)想在本世紀末突出解決地區(qū)差距問題，避免兩極分化。這一思想，成為制定新時期區(qū)域經(jīng)濟政策的指導(dǎo)原則。 　　第三階段：從2000起，國家開始實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。1999在黨的十五屆四中全會通過的決定中提出：“國家要實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略”。國務(wù)院2000年提出，當前和今后一個時期，要集中力量抓好幾件關(guān)系西部地區(qū)開發(fā)全局的重點工作：第一，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；第二、切實加強生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)；第三，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；第四，發(fā)展科技和教育，加快人才培養(yǎng)；第五，加大改革開放力度。 　　從2003年起，中央提出振興東北老工業(yè)基地的問題，表明我國區(qū)域經(jīng)濟政策有所調(diào)整。 第十五章國際間政府經(jīng)濟關(guān)系重點輔導(dǎo) 學習完本章的內(nèi)容后，需要同學們重點掌握國際稅收協(xié)定、稅收管轄權(quán)的含義、減除國際重復(fù)征稅的方法、政府外債功能及其特殊性、政府外債風險管理、加入世界貿(mào)易組織對我國引進外資和境外投資的影響六個方面的內(nèi)容。 　　一、國際稅收的含義 　　國際稅收是指兩個或兩個以上的國家，在對同一跨國納稅人的同一課稅對象，分別行使各自的征稅權(quán)力而形成的征納關(guān)系中，所發(fā)生的國家之間權(quán)益分配關(guān)系。國際稅收包括以下三個內(nèi)容： 　?。ㄒ唬﹪H稅收是一種稅收活動，不能脫離國家而存在； 　?。ǘ﹪H稅收是有特定含義的稅收活動，凡涉及到兩個或兩個以上國家的財權(quán)利益的稅收活動才屬于國際稅收； 　　（三）國際稅收的本質(zhì)是國家與國家之間的稅收分配關(guān)系。 　　　二、國際稅收協(xié)定 　　（一）國際稅收協(xié)定的概念 　　國際稅收協(xié)定，是指兩個或兩個以上的主權(quán)國家，為了協(xié)調(diào)相互之間的稅收分配關(guān)系，通過談判所簽訂的書面協(xié)議。它是締約國之間進行國際稅收合作的法律文件，是調(diào)節(jié)它們之間稅收分配關(guān)系的規(guī)范。 　　（二）國際稅收協(xié)定的基本內(nèi)容 　?。薄f(xié)定適用的范圍 　　協(xié)定適用的范圍主要包括人的范圍和稅種的范圍兩個方面。這是國際稅收協(xié)定必須首先明確的前提。 　　　 （１）納稅人的范圍 　　國際稅收協(xié)定適用于締約國一方或同時為雙方居民的人。 　　經(jīng)合組織和聯(lián)合國的兩個范本對締約國一方的定義為：按照該國法律，由于住所、居所、慣例場所或其他類似性質(zhì)的標準，負有納稅義務(wù)的人。經(jīng)合組織范本還強調(diào)，這一用語不包括僅由于來源于該國的所得或位于該國的財產(chǎn)在該國負有納稅義務(wù)的人。即不包括該國的非居民。 　　對同時為雙方自然人居民，有兩種可供選擇的解決方式。一種是按照聯(lián)合國范本和經(jīng)合組織范本的規(guī)定，在協(xié)定中列出判斷規(guī)則，來確定其居民身份。判斷順序依次排列為：（１）是否具有永久性住所；（２）哪一國與其個人的經(jīng)濟關(guān)系更密切，即看其重要利益中心設(shè)在哪國；（３）是否有習慣性住所；（４）是哪個國家的國民。如按上述順序還不能確定該納稅人的居民身份時，則由締約國雙方主管當局協(xié)商。 　　　 （２）稅種的范圍 　　在兩個稅收協(xié)定范本中，均規(guī)定協(xié)定僅適用于對所得和財產(chǎn)征收的各種直接稅。 　　我國在對外已經(jīng)簽訂的避免雙重征稅協(xié)定中，列入?yún)f(xié)定的適用稅種主要是所得稅。對于財產(chǎn)稅，我國的情況值得說明，我國并不排除列入以財產(chǎn)為征稅對象的稅種，但由于我國沒有實行全面性的財產(chǎn)稅制度，所以，在與其他國家簽訂國際稅收協(xié)定時，一般都不包括財產(chǎn)稅。 　　２、免除雙重征稅問題。免除雙重征稅是國際稅收協(xié)定的核心內(nèi)容，它具體包括：明確所得概念，協(xié)調(diào)各締約國之間的稅收管轄權(quán)，確定免除雙重征稅的方法等。 　　　 （１）明確所得概念。國際稅收協(xié)定所涉及的所得主要是經(jīng)營所得、資本所得、權(quán)利所得、勞務(wù)所得等，一般來說，協(xié)定中涉及的所得都是純所得，即扣除成本費用后的凈收入。 　?。ǎ玻﹨f(xié)調(diào)締約國之間的稅收管轄權(quán)?！　? 　?。ǎ常┐_定免除雙重征稅的方法。在國際稅收協(xié)定中，普遍采用的消除雙重征稅的方法是免稅法和抵免法。 　?。场⒈ＷC稅收無差別對待。保證稅收無差別對待是指締約國各方給對方公民以本國公民待遇，按等同于本國公民標準征稅，保證不加歧視等。對稅收無差別的規(guī)定一般包括：國籍無差別待遇、常設(shè)機構(gòu)無差別待遇、費用扣除出差別待遇、資本無差別待遇等。 　?。?、消除和減少國際逃稅。國際稅收協(xié)定通常還包括防止國際避稅和逃稅兩個方面。 　　在稅收協(xié)定中，情報交換是防止和減少國際偷稅、逃稅的一項重要措施。締約國所交換的情報通常有以下幾種：（１）一般的稅務(wù)情報資料。（２）有關(guān)跨國納稅人的檔案資料。（３）有關(guān)跨國納稅人的專門材料。 　　國際通行的交換方法有：（１）要求締約國各方對不同資料采取經(jīng)常交換與臨時交換的方法。（２）允許締約國一方將另一方提供某些情報，在具備應(yīng)履行的手續(xù)及符合條款規(guī)定的條件下，轉(zhuǎn)手提供給并未與另一方直接簽訂有關(guān)稅收協(xié)定的第三方，這種方法即為三角交換方法。（３）締約國各方互派常住對方的代表，采取直接向?qū)Ψ街鞴懿块T收集資料的方法。（４）對特定案件由締約國各方聯(lián)合進行調(diào)查，采取共同行動的方法。 　　在稅收協(xié)定中，確定轉(zhuǎn)讓定價是減少國際避稅和逃稅的另一重要措施。轉(zhuǎn)讓定價指設(shè)在不同國家的母公司和子公司之間的轉(zhuǎn)讓貿(mào)易如何定價的問題。為了防止和限制這種國際合法避稅，并在稅收協(xié)定中確定各方都同意的轉(zhuǎn)讓定價方法，一般的國際稅收協(xié)定都規(guī)定母公司是轉(zhuǎn)讓定價以當?shù)厥袌鰞r格為準。 　　　三、國際稅收管理 　?。ㄒ唬┒愂展茌牂?quán) 　　稅收管轄權(quán)也稱課稅權(quán)，是國際稅收領(lǐng)域中的一個核心概念，系指一國政府在其主權(quán)范圍內(nèi)對稅收事務(wù)的管轄權(quán)力，是國家主權(quán)在