績效預(yù)算和財政支出績效評價.ppt

預(yù)算績效管理理論和實務(wù),財政部財政科學(xué)研究所 研究員 孔志鋒 Tel:13701320737 ,福建省財政廳 績效預(yù)算專題講座,2019年4月4日,2019/4/4,2,提綱,前言、幾個案例 一、績效預(yù)算的基本理念 二、財政支出績效評價體系的基本理念 三、財政支出績效評價體系的基本框架 四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線 五、如何開展績效管理 六、如何開展預(yù)算績效管理,2019/4/4,3,下面幾個案例，是財政工作中常見的。對這些案例的不同解讀，可以看到績效預(yù)算對傳統(tǒng)預(yù)算巨大的差異。,前言：幾個案例,2019/4/4,4,案例1：西藏人應(yīng)活幾歲？,表：西藏A縣醫(yī)療費支出比較,據(jù)我們測算，A縣要人均壽命與醫(yī)療費的需求關(guān)系如下圖,請問：A縣人應(yīng)活幾歲？,2019/4/4,5,案例2：義務(wù)教育的錢夠了嗎？,在江蘇某市調(diào)研時，我們發(fā)現(xiàn)，該市的義務(wù)教育經(jīng)費增長90%，全國為20%，全省為30% 深入調(diào)研取得的數(shù)據(jù)： 本地義務(wù)教育學(xué)生沒有增加； 外地民工的學(xué)齡兒童入學(xué)人員大幅度增加，相當(dāng)于當(dāng)?shù)刂行W(xué)生的50%，但仍有3000名民工子弟沒有入學(xué)。 當(dāng)?shù)爻矢撸谐鷥和?.5萬沒有入學(xué)。 當(dāng)?shù)匚拿ぢ矢?，?.2萬人小學(xué)以下水平。,2019/4/4,6,案例2：義務(wù)教育的錢夠了嗎？,該市新增的義務(wù)教育支出中：主要解決了部分民工子女的需要。但超生子女、文盲等均沒有考慮。 請問：你如何評價該市的義務(wù)教育支出？,2019/4/4,7,案例3：萊陽梨能代表綠色農(nóng)業(yè)嗎？,在我主持的綠色農(nóng)業(yè)科學(xué)研究與示范績效評價中，我們發(fā)現(xiàn)：子課題中的萊陽梨的綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)研究取得了較好的成果，單項績效評價分可以達(dá)到95分。但最終，我們?nèi)源蛄撕艿偷姆种怠?2019/4/4,8,中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局,2019/4/4,9,案例3：萊陽梨能代表綠色農(nóng)業(yè)嗎？,萊陽梨研究的投入：200/3500=5.7% 萊陽梨在中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局中的地位： 黃淮農(nóng)區(qū)果菜類占農(nóng)業(yè)的比重：1/40 黃淮農(nóng)區(qū)果菜類中萊陽梨的比重：1/10 萊陽梨在中國水果業(yè)中的典型意義：1/20 萊陽梨在中國綠色農(nóng)業(yè)中的份額1/800 萊陽梨研究投入對中國綠色農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)率：7.15/萬,2019/4/4,10,三個案例的啟示,在傳統(tǒng)意義上： 公共產(chǎn)品的均等化，實際上是財政供給能力的均等化。按此理解，A縣要削減醫(yī)療支出600元，A縣人只能活28歲。 財政支出只滿足政府管理范圍內(nèi)公共需求。按此理解，文盲、外來人員、超生人員，都難以享受義務(wù)教育。 財政支出效益，只講求某一項支出的合規(guī)性，因此，萊陽梨可能成為研究績效最好的項目。,2019/4/4,11,三個案例的啟示,但在績效預(yù)算的理念下： 公共產(chǎn)品均等化，是公共需求滿足程度的均等化。按此理解，A縣要加大醫(yī)療支出5000元，使其活到73歲。 財政支出必須滿足全社會的公共需求。按此理解，江蘇必須增加義務(wù)教育投入，解決文盲、外來人員、超生人員的需要。 財政支出必須講整體效益，而不能只講單項效益。因此，萊陽梨項目的研究內(nèi)容必須調(diào)整。,2019/4/4,12,三個案例的啟示,用傳統(tǒng)的理念和績效的理念，這三個案例會產(chǎn)生三種完全不同的答案，同時也會產(chǎn)生三種完全不同的財政政策，并對社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生完全不同的影響。 由此，我們認(rèn)為：傳統(tǒng)的財政可稱為“官本位”的財政，而績效預(yù)算下的財政，則是“民本位”的財政。 在官本位下，西藏人只能活28歲，只有在民本位下，才能提高西藏人的人均壽命！,2019/4/4,13,三個案例的啟示,這就是績效預(yù)算對傳統(tǒng)財政管理體制、行政管理體制的沖擊和革命！,2019/4/4,14,一、績效預(yù)算的基本理念,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，更是一場對政府的革命 （二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,2019/4/4,15,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,16,一、績效預(yù)算的基本理念,1、績效預(yù)算的基本概念 2、績效預(yù)算的基本特點 3、績效預(yù)算與基數(shù)法預(yù)算、零基預(yù)算的比較,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,17,一、績效預(yù)算的基本理念,1、績效預(yù)算的基本概念 績效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，它闡述請求撥款是為了達(dá)到目標(biāo)，為實現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計劃需要花費多少錢，以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況 。 美國總統(tǒng)預(yù)算辦公室,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,18,一、績效預(yù)算的基本理念,1、績效預(yù)算的基本概念 績效預(yù)算這一概念形成后，實際上最終形成了“四位一體的”基本體系： 績效預(yù)算 績效評價 績效管理 績效審計,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,19,一、績效預(yù)算的基本理念,1、績效預(yù)算的基本概念 績效管理貫穿于整個財政管理之中，使財政內(nèi)部管理制度發(fā)生革命。 績效評價把政府的工作目標(biāo)從定性轉(zhuǎn)為定量，在推進(jìn)政府改革的同時，提高財政資金的績效。 績效預(yù)算是綜合反映政府、財政、市場績效管理的工具。 績效審計是對財政資金運行的全過程，進(jìn)行外部、內(nèi)部監(jiān)督的手段,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,20,一、績效預(yù)算的基本理念,2、績效預(yù)算的基本特點之一：以結(jié)果為導(dǎo)向 傳統(tǒng)預(yù)算以經(jīng)費使用的原因為依據(jù)，編制預(yù)算?？冃ьA(yù)算以經(jīng)費使用的結(jié)果為依據(jù)，編制預(yù)算。,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,21,一、績效預(yù)算的基本理念,2、績效預(yù)算的基本特點之一：以結(jié)果為導(dǎo)向 傳統(tǒng)的正向思維，體現(xiàn)了一種官本位的理念。而績效預(yù)算體現(xiàn)的逆向思維，真正體現(xiàn)了民本位的理念，是執(zhí)政為民的基本要求。,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,22,一、績效預(yù)算的基本理念,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,NPR原則 我們將通過以下內(nèi)容，創(chuàng)造一個把人民放在第一位的政府： 削減不必要的開支 服務(wù)精神 授權(quán)與聯(lián)邦雇員 幫助社團解決問題 追求卓越 這樣，我們就可以： 確立一個明確的目標(biāo) 多引導(dǎo)，少干預(yù) 權(quán)力下放，職責(zé)分明 以激勵機制代替各種規(guī)章制度 建立以成果為導(dǎo)向的預(yù)算 引入競爭機制 尋找市場的解決辦法，而不是行政辦法 用顧客滿意度來衡量成效 我們承諾：對改革進(jìn)行長期投入 -美國1993年績效預(yù)算法案,2019/4/4,23,一、績效預(yù)算的基本理念,2、績效預(yù)算的基本特點之二:是以效率、效益為優(yōu)。 傳統(tǒng)預(yù)算，以公平為優(yōu)，兼顧效率。其缺點是因效率低，而影響公平。 績效預(yù)算以效率為優(yōu)，兼顧公平。其優(yōu)點是可以通過效率，提高公平程度。,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,24,一、績效預(yù)算的基本理念,09年二會提案：向全國人民發(fā)1000元錢 10、11年香港、澳門、蒙古：向全國人民發(fā)錢 公平性很高，但沒有效率，因此，不予支持。,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,25,一、績效預(yù)算的基本理念,義務(wù)教育法：向所有學(xué)生免費讀書 公平性很高，同樣沒有效率，卻給予了支持 這就是傳統(tǒng)預(yù)算思維：官本位,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,26,一、績效預(yù)算的基本理念,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,義務(wù)教育對象的選擇,居民收入水平,標(biāo)準(zhǔn)收入水平,2019/4/4,27,一、績效預(yù)算的基本理念,在傳統(tǒng)預(yù)算下： 1億學(xué)生免費讀書，人均教育經(jīng)費1000元。 在績效預(yù)算下 低于標(biāo)準(zhǔn)收入水平的家庭兒童免費讀書，0.5億學(xué)生可以享受人均2000元的教育經(jīng)費 最后的效果，績效預(yù)算要大大好于傳統(tǒng)預(yù)算,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,28,一、績效預(yù)算的基本理念,2、績效預(yù)算的基本特點之三：激勵和約束相結(jié)合 傳統(tǒng)預(yù)算強調(diào)預(yù)算剛性，即約束機制。而績效預(yù)算強調(diào)實現(xiàn)政府目標(biāo)的多元化渠道，因而更注意激勵機制。,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,29,一、績效預(yù)算的基本理念,公共交通方案優(yōu)選 傳統(tǒng)預(yù)算 績效預(yù)算 目標(biāo) 改善城市交通狀況 指標(biāo) 改善城市交通狀況 城內(nèi)車速，車禍率 解決途徑 部門預(yù)算-國庫撥款-交通部門 方案優(yōu)選-財政撥款-績效評價 預(yù)算依據(jù) 部門三定方案 部門職能 激勵機制 交通部門的自主權(quán) 約束機制 預(yù)算約束 預(yù)算約束，權(quán)力約束，行政約束，公眾約束,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,30,一、績效預(yù)算的基本理念,公共交通方案優(yōu)選 傳統(tǒng)預(yù)算：北京 績效預(yù)算：成都 目標(biāo) 改善城市交通狀況 投資額 1000億元 100億元 解決途徑 修路、修地鐵 債務(wù)回購、交通規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化 效果 城市擁堵依舊 暢通率明顯提高，農(nóng)民進(jìn)城 激勵機制 大交委下交通資金統(tǒng)籌管理 約束機制 預(yù)算約束 預(yù)算約束，權(quán)力約束，行政約束，公眾約束,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,31,一、績效預(yù)算的基本理念,2、績效預(yù)算的基本特點之四：當(dāng)年預(yù)算與中長期預(yù)算相結(jié)合 傳統(tǒng)預(yù)算，建立在收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)上，當(dāng)年收支平衡，政府資金年度化，一般不考慮前后年度的因素。 績效預(yù)算，建立在權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)上，政府資金是一個連續(xù)的資金鏈，必須充分考慮政府的長期目標(biāo)。,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,32,一、績效預(yù)算的基本理念,2、績效預(yù)算的基本特點之四：當(dāng)年預(yù)算與中長期預(yù)算相結(jié)合 中國政府成功的典型案例：二彈一星。財政部門的年度預(yù)算，支撐著國防部門的可持續(xù)發(fā)展計劃。 美國政府成功的典型案例：蘇聯(lián)解體。政府部門的可持續(xù)預(yù)算，支持著國防、安全等多個部門的可持續(xù)發(fā)展計劃。,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,33,一、績效預(yù)算的基本理念,傳統(tǒng)預(yù)算程序 一般預(yù)算程序 當(dāng)年預(yù)算-決算 次年預(yù)算-決算 第三年預(yù)算決算 項目預(yù)算程序 當(dāng)年預(yù)算-決算 次年預(yù)算決算,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,34,一、績效預(yù)算的基本理念,績效預(yù)算程序 一般預(yù)算程序 當(dāng)年預(yù)算-決算-績效評價 次年預(yù)算-決算績效評價 項目預(yù)算程序 項目總預(yù)算-當(dāng)年度撥款-績效評價 次年撥款-績效評價,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,35,一、績效預(yù)算的基本理念,2、績效預(yù)算的基本特點之五：決策民主化、科學(xué)化 傳統(tǒng)預(yù)算，以財政部門、政府的財務(wù)部門為主進(jìn)行編制，是一種專業(yè)化的預(yù)算。 績效預(yù)算，以政府部門、人民公共需求和專家隊伍為主進(jìn)行編制，是一種民主化、科學(xué)化的預(yù)算。,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,36,一、績效預(yù)算的基本理念,傳統(tǒng)預(yù)算參與者： 部門、財政、政府、人大、社會監(jiān)督 績效預(yù)算參與者： 專家組、部門、財政、政府、人大、民眾、社會監(jiān)督,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,37,一、績效預(yù)算的基本理念,3、績效預(yù)算與基數(shù)法預(yù)算、零基預(yù)算的比較 基數(shù)法預(yù)算：基數(shù)（職能、機構(gòu)、編制）加增長率 零基預(yù)算：要素（職能、機構(gòu)、編制）加財政供應(yīng)能力 績效預(yù)算：績（履行職能結(jié)果）與效（履行職能的效率）,（一）績效預(yù)算既是一場對財政的革命，也是一場對政府的革命,2019/4/4,38,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,2019/4/4,39,一、績效預(yù)算的基本理念,1、從管人轉(zhuǎn)向管事，績效預(yù)算的理念更貼近市場經(jīng)濟的要求，將對我國的政府組織制度、人事管理制度產(chǎn)生沖擊。,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,2019/4/4,40,一、績效預(yù)算的基本理念,傳統(tǒng)預(yù)算模式 職能-人員-經(jīng)費 績效預(yù)算模式 公共產(chǎn)品-公共產(chǎn)品成本-預(yù)算,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,2019/4/4,41,一、績效預(yù)算的基本理念,中組部的改革：干部考核目標(biāo)的績效化 人事部的改革：三定方案變成一定方案？,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,2019/4/4,42,一、績效預(yù)算的基本理念,2、從簡單的收支核算到成本核算，績效預(yù)算的理念更符合價值規(guī)律的要求，將對政府部門的內(nèi)部管理體制產(chǎn)生重大的沖擊。,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,2019/4/4,43,一、績效預(yù)算的基本理念,政府行政管理模式變化 傳統(tǒng)的“官本位”行政管理模式： -官僚制 長官意志，官僚作風(fēng) 績效預(yù)算下的“民本位”行政管理模式 -企業(yè)化管理 內(nèi)控機制，效能革命,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,2019/4/4,44,一、績效預(yù)算的基本理念,傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式 標(biāo)準(zhǔn)財政供養(yǎng)人口財政支出標(biāo)準(zhǔn)或定額-政府預(yù)算 績效預(yù)算的管理方式 公共需求-公共產(chǎn)品成本-預(yù)算供給能力-政府預(yù)算,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,2019/4/4,45,一、績效預(yù)算的基本理念,標(biāo)準(zhǔn)車輛燃修費支出 現(xiàn)有規(guī)定：17人行政公檢法人員配備一輛車 每輛車每年的耗油量2776公升，按百公里10升油耗，平均運輸里程為27760公里。 問題： 一個局4個人，怎么配車？ 西藏至阿里，百公里耗油20升、里程1500公里，一年只能走4.6次，如何辦公？,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,2019/4/4,46,一、績效預(yù)算的基本理念,3、從簡單的收支管理到全面的績效考評，績效預(yù)算使預(yù)算控制履蓋了整個財政過程，對現(xiàn)行的公共事業(yè)單位的發(fā)展模式產(chǎn)生沖擊。,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,2019/4/4,47,一、績效預(yù)算的基本理念,公共產(chǎn)品的市場化原則 -產(chǎn)品設(shè)計的市場化 -生產(chǎn)的市場化 -采購方式的市場化 -運行的市場化 -效益評價的市場化,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,2019/4/4,48,一、績效預(yù)算的基本理念,科研經(jīng)費的監(jiān)督檢查 研究領(lǐng)域-傳統(tǒng)檢查方式 -績效監(jiān)督方式 基礎(chǔ)理論研究-查經(jīng)費支出的合規(guī)性-創(chuàng)新性80，合規(guī)性20 應(yīng)用理論研究-查經(jīng)費支出的合規(guī)性-對理論的貢獻(xiàn)40，對市場的貢獻(xiàn)40，合規(guī)性20,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,2019/4/4,49,一、績效預(yù)算的基本理念,4、從具體的指標(biāo)考核到最終公共產(chǎn)品的質(zhì)量認(rèn)定，績效預(yù)算使政府決策更為科學(xué)、民主，將對現(xiàn)行的政府決策體制產(chǎn)生沖擊。,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,2019/4/4,50,一、績效預(yù)算的基本理念,績效預(yù)算對決策科學(xué)化、民主化的貢獻(xiàn) 公共產(chǎn)品從成本核算轉(zhuǎn)向消費核算，解決了指標(biāo)的繁瑣問題：河北省的零基預(yù)算，公交補貼 績效評價體系的民主化，推進(jìn)了政府的民主化進(jìn)程：專家組的作用 人事權(quán)與資金權(quán)的結(jié)合，推進(jìn)了政治制度改革：廉政建設(shè)的根本性措施,（二）績效預(yù)算對現(xiàn)行體系的沖擊,2019/4/4,51,二、財政支出績效評價體系的基本理念,（一）財政支出績效評價體系在績效預(yù)算中的地位 （二）財政支出績效評價體系的基本概念 （三）財政支出績效評價體系的基本理念 （四）財政支出績效評價體系的基本方法 （五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,2019/4/4,52,二、財政支出績效評價體系的基本理念,財政支出績效評價體系，是整個績效預(yù)算管理改革的核心。是其他三大體系的最基本的工具。 績效管理，需要依靠績效評價體系，對員工的工作業(yè)績、資金的投入產(chǎn)出能力等，進(jìn)行考核。 績效預(yù)算，需要依據(jù)績效評價體系，把政府目標(biāo)轉(zhuǎn)化為財政目標(biāo) 績效審計，需要依據(jù)績效評價體系，對政府目標(biāo)實現(xiàn)程度，進(jìn)行監(jiān)督。,（一）財政支出績效評價體系在績效預(yù)算中的地位,2019/4/4,53,二、財政支出績效評價體系的基本理念,財政支出績效評價體系，是以提高政府績效為目的，運用特定的指標(biāo)，比照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，采用規(guī)定的方法，對政府履行職能情況進(jìn)行價值判斷的一項管理活動。,（二）財政支出績效評價體系的基本概念,2019/4/4,54,二、財政支出績效評價體系的基本理念,財政支出績效評價體系，從根本上講，是一種政府的內(nèi)控機制。 財政支出績效評價體系，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟條件下“權(quán)、責(zé)、利”結(jié)合的基本原則。 財政支出績效評價體系，是從政府的視野來考核財政支出業(yè)績的制度。 財政支出績效評價體系，使定性分析變成可量化的分析，解決了財政管理的盲點。 財政支出績效評價體系，使財政也能按投入產(chǎn)出最大化原則組織資源配置，使財政工作更符合市場經(jīng)濟的要求。,（三）財政支出績效評價體系的基本理念,2019/4/4,55,二、財政支出績效評價體系的基本理念,1、成本效益分析法。 2、最低成本法。 3、綜合指數(shù)法。 4、因素分析法。 5、生產(chǎn)函數(shù)法。 6、模糊數(shù)學(xué)法。 7、方案比較法。 8、歷史動態(tài)比較法。 9、目標(biāo)評價法。 10、公眾評判法，,（四）財政支出績效評價體系的基本方法,2019/4/4,56,二、財政支出績效評價體系的基本理念,1、明確財政支出績效評價的內(nèi)容 2、確定財政支出績效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn) 3、確定評價主體 4、配套的改革措施,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,2019/4/4,57,二、財政支出績效評價體系的基本理念,1、明確財政支出績效評價的內(nèi)容 一般預(yù)算支出績效評價體系 項目預(yù)算支出績效評價體系,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,2019/4/4,58,二、財政支出績效評價體系的基本理念,2、確定財政支出績效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn),（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,2019/4/4,59,美國制造業(yè)擴展合作局績效指標(biāo) 關(guān)鍵績效指標(biāo) 年 目標(biāo) 實際 年指標(biāo)： 1999 443 425 制造業(yè)擴展合作援助帶來的 2000 670 698 銷售增加數(shù)（以百萬美元計） 2001 708 2002 726 年指標(biāo)： 1999 359 576 制造業(yè)擴展合作援助帶來的 2000 864 873 資本投資數(shù)（以百萬美元計） 2001 913 2002 910 年指標(biāo)： 1999 新 364 制造業(yè)擴展合作援助帶來的 2000 545 482 成本節(jié)約（以百萬美元計） 2001 576 2002 497,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,2019/4/4,60,二、財政支出績效評價體系的基本理念,3、確定評價主體 負(fù)責(zé)績效評價的政府機關(guān) 具有專業(yè)判斷能力的專家組 社會公眾,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,2019/4/4,61,二、財政支出績效評價體系的基本理念,4、配套的改革措施 法律法規(guī)的完善 人事制度改革 財政相關(guān)的配套改革,（五）建立財政支出績效評價體系的基本程序,2019/4/4,62,提綱,三、財政支出績效評價體系的基本框架,2019/4/4,63,三、財政支出績效評價體系的基本框架,（一）一般預(yù)算績效評價體系 （二）項目支出績效評價體系,2019/4/4,64,三、財政支出績效評價體系的基本框架,（一）一般預(yù)算績效評價體系,子系統(tǒng)層 要素層 狀態(tài)層 變量層 指標(biāo)群,2019/4/4,65,2019/4/4,66,2019/4/4,67,2019/4/4,68,2019/4/4,69,2019/4/4,70,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線,實現(xiàn)績效預(yù)算改革，是一個系統(tǒng)工程。在目前條件不成熟的情況下，我國開展績效預(yù)算改革，是希望通過財政資金，形成“倒逼機制”，利用預(yù)算約束機制，推進(jìn)部門改革，提高政府的執(zhí)政能力。而這種辦法，也正是各國推行績效預(yù)算的一種有效途徑。,2019/4/4,71,美國提高執(zhí)政能力的技術(shù)路線,2019/4/4,72,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線,理想狀態(tài)下的績效預(yù)算改革路線： 首先，在公共部門進(jìn)行績效管理 其次，在績效管理已經(jīng)形成共識基礎(chǔ)上，開展全面的財政支出績效評價 期間，通過績效審計，推進(jìn)績效管理和財政支出績效評價 最后，全面開展績效預(yù)算,2019/4/4,73,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線,典型國家（美國、澳大利亞等）的績效預(yù)算改革路線： 首先，選擇典型資金，開展財政支出績效評價 其次，通過財政支出績效評價，推進(jìn)公共部門的績效管理，同時總結(jié)經(jīng)驗，全面推進(jìn)財政支出績效評價 其次，通過績效審計、政府目標(biāo)量化等，推進(jìn)績效管理 最后，先在項目預(yù)算領(lǐng)域，推進(jìn)績效預(yù)算，然后，把整個公共部門的預(yù)算，轉(zhuǎn)化為一個項目預(yù)算集，推進(jìn)全面的公共部門績效預(yù)算。,2019/4/4,74,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線,中國典型地區(qū)（南海）的績效預(yù)算改革路線： 首先，在典型領(lǐng)域開展績效評價 其次，總結(jié)績效評價經(jīng)驗，形成全面的績效評價體系，推進(jìn)公共部門的績效管理 最后，形成人員經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)化、項目經(jīng)費績效化的績效預(yù)算體系,2019/4/4,75,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線,財政部的改革路線是： 2002年起，開始倡導(dǎo)績效預(yù)算 2003年起，財政部相關(guān)司局開始試點探索 2004年起，各地開展績效評價試點探索 2007年起，全面開展財政支出績效評價試點，各地財政部門逐步建立績效評價機構(gòu) 2010年，財政部在預(yù)算司成立績效評價處 2011年，開始建立預(yù)算績效管理體系,2019/4/4,76,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線,審計署： 從2005年起，就開始績效審計，并希望通過績效審計，成為公共部門績效管理的主體 人事部： 從2006年起，開始計劃把對行政事業(yè)單位的考核制度，轉(zhuǎn)化為績效考核體系；從2008年起，開始在事業(yè)單位試行績效工資制度,2019/4/4,77,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線,結(jié)論： 中國的績效預(yù)算改革，建立起以績效為核心的績效管理體系，從而推進(jìn)行政管理體制改革，這是改革的最終目標(biāo)。改革的起點，是財政支出績效評價?？冃ьA(yù)算體系，是財政改革的最終目標(biāo)，但在整個績效預(yù)算改革中，僅僅是中間目標(biāo)。績效審計，則是推進(jìn)這些改革的重要外部動力。,2019/4/4,78,四、開展績效預(yù)算的技術(shù)路線,結(jié)論： 我國財政部門一直是績效預(yù)算改革的主推者，但要把績效預(yù)算的方法全面用到部門預(yù)算編制上，仍然在技術(shù)上存在著一定的困難。當(dāng)前主要是按照“項目預(yù)算績效化、部門預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化”的邏輯，部門預(yù)算的核心是標(biāo)準(zhǔn)化，項目預(yù)算的核心是績效化。,2019/4/4,79,五、如何開展績效管理,1、什么是績效管理 2、績效管理的基本原則 3、項目預(yù)算的績效管理 4、一般預(yù)算的績效管理,2019/4/4,80,五、如何開展績效管理,所謂績效管理，就是以績效為核心，把私人領(lǐng)域的一些理念引入公共領(lǐng)域，對政府內(nèi)部管理制度、運行機制進(jìn)行全面的改革，提高政府的執(zhí)政能力。,什么是績效管理,2019/4/4,81,五、如何開展績效管理,因此，推進(jìn)績效管理，實際上是指政府運行方式的改革。它的核心，是提高政府的工作效能。它的內(nèi)容，包括了各項政府運行機制和管理制度的改革。它的目標(biāo)，是減少政府運行成本，提高政府的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的產(chǎn)出。,什么是績效管理,2019/4/4,82,五、如何開展績效管理,績效管理的基本原則： 投入產(chǎn)出法,績效管理的基本原則,2019/4/4,83,五、如何開展績效管理,項目預(yù)算是針對某一項目設(shè)立的預(yù)算。而每個項目，都是要固定目標(biāo)的。因此，項目預(yù)算的績效管理，實際上就是圍繞著項目目標(biāo)（績效），實現(xiàn)的項目管理。,項目預(yù)算的績效管理,2019/4/4,84,五、如何開展績效管理,1、項目的定義 朱蘭：項目就是一個計劃要解決的問題。 美國項目管理協(xié)會（PMI）：項目是為了完成某一獨特的產(chǎn)品、服務(wù)或任務(wù)所作的一次性努力。,項目預(yù)算的績效管理,2019/4/4,85,五、如何開展績效管理,2、項目的特點 有明確界定的目標(biāo) 項目的執(zhí)行是通過一系列關(guān)聯(lián)任務(wù)來完成的 項目有具體的時間計劃 項目是一次性努力，獨一無二的 項目包含一定的不確定性 項目需要運用各種資源來執(zhí)行 項目組織的臨時性和開放性 每個項目都有客戶,項目預(yù)算的績效管理,2019/4/4,86,五、如何開展績效管理,3、項目管理的基本模型 c=f (p, t ,s) C：費用或預(yù)算約束范圍，即費用指標(biāo) P：達(dá)到預(yù)算的績效，即目標(biāo) T：按時，即進(jìn)度指標(biāo) D：符合指定的工作范圍，即性能指標(biāo) 即：項目管理的目標(biāo)就是在一定的預(yù)算范圍內(nèi)， 能夠按時按質(zhì)地完成任務(wù)。,項目預(yù)算的績效管理,2019/4/4,87,五、如何開展績效管理,4、項目管理方法 計劃評審技術(shù) 關(guān)鍵路徑方法 網(wǎng)絡(luò)圖分析技術(shù) 項目成本管理,項目預(yù)算的績效管理,項目合同管理 項目質(zhì)量管理 項目沖突管理 項目風(fēng)險管理 項目人力資源管理,2019/4/4,88,五、如何開展績效管理,項目預(yù)算的控制要素,項目預(yù)算的績效管理,2019/4/4,89,五、如何開展績效管理,項目預(yù)算的績效管理,依據(jù)鏈與證據(jù)鏈：控制時間、資金與質(zhì)量的重要條件 如何控制與管理公共項目的時間與資金？這是項目預(yù)算績效管理的核心問題。通過對一些公共項目的解剖，我們發(fā)現(xiàn)，僅僅依靠財務(wù)數(shù)據(jù)，是不可能控制整個項目的質(zhì)量、時間與資金的。因此，必須對公共項目執(zhí)行中相關(guān)的信息進(jìn)行全方位的管理。在浩如煙海的數(shù)據(jù)中，如何尋找我們所需要的數(shù)據(jù)，并通過對這些數(shù)據(jù)的管理，來實現(xiàn)項目執(zhí)行管理的目標(biāo)？這是解決問題的關(guān)鍵。,2019/4/4,90,五、如何開展績效管理,為此，我們提出了依據(jù)鏈和證據(jù)鏈的理論： 所謂依據(jù)鏈，就是項目資金撥款的依據(jù)，這些依據(jù)，從項目立項報告開始，到固定資產(chǎn)移交表為止，它是項目執(zhí)行單位據(jù)以開展本項公共項目的基本依據(jù)。在這些依據(jù)中，最主要的依據(jù)，就是項目執(zhí)行單位與其他部門簽訂的各類合同。 之所以稱之為依據(jù)鏈，就是指從項目立項到項目結(jié)束，所有的合同，都是有著嚴(yán)密的邏輯關(guān)系：因為要甲項事務(wù)，因此簽訂了甲號合同；甲號合同執(zhí)行完后，就要執(zhí)行乙項事務(wù)，就是簽訂乙項合同。在一個公共項目中，從第一個合同，到最后一個合同，實際上形成了一個項目執(zhí)行階段的各個鏈條。抓住證據(jù)鏈，可以很好的掌握項目的質(zhì)量，并能把握住項目的進(jìn)度和項目撥款的時間。,項目預(yù)算的績效管理,2019/4/4,91,五、如何開展績效管理,所謂證據(jù)鏈，是指項目資金撥款的證據(jù)。所有的資金支出，都是需要一定的原始票據(jù)作為證據(jù)的。在公共項目管理中，除了財務(wù)制度所規(guī)定的原始證據(jù)外，還存在著一系列證明某項業(yè)務(wù)進(jìn)展的證據(jù)資料。如領(lǐng)料單、土方記錄單等。只有取得了這些證據(jù)，才能真正把握住項目執(zhí)行的真實情況。 證據(jù)鏈?zhǔn)墙⒃谝罁?jù)鏈基礎(chǔ)之上的。沒有合同，就沒有合同執(zhí)行所產(chǎn)生的證據(jù)。由于依據(jù)形成了鏈條，因此，證據(jù)也形成了相應(yīng)的鏈條。,項目預(yù)算的績效管理,2019/4/4,92,五、如何開展績效管理,項目預(yù)算績效管理核心內(nèi)容 （1）審查依據(jù)鏈的邏輯性，看每一個依據(jù)，是不是可以形成整個項目依據(jù)鏈的一個環(huán)節(jié)。通過依據(jù)鏈的環(huán)環(huán)相扣，可以解決很多項目造假的問題。 （2）審查每一個依據(jù)的準(zhǔn)確性，看每一個依據(jù)的內(nèi)容，不是必需。 （3）審查好每一個證據(jù)的合法、真實、有效性。一個依據(jù)，是通過若干個證據(jù)來實現(xiàn)的。因此，每個證據(jù)是不是合法、真實、有效，將直接影響著項目的質(zhì)量，也影響著資金撥付的質(zhì)量。,項目預(yù)算的績效管理,2019/4/4,93,五、如何開展績效管理,當(dāng)然，為了實現(xiàn)這些目標(biāo)，還必須根據(jù)項目預(yù)算的要求，建立一系列的項目管理制度。從而保證績效目標(biāo)的實現(xiàn)。,項目預(yù)算的績效管理,2019/4/4,94,五、如何開展績效管理,（1）項目庫管理制度 （2）立項管理制度 （3）評審管理制度 （4）招投標(biāo)管理制度 （5）概算、預(yù)算審批制度 （6）項目執(zhí)行管理制度 （7）決算審批制度 （8）固定資產(chǎn)移交制度,項目預(yù)算的績效管理,2019/4/4,95,五、如何開展績效管理,按照發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家的理念，一般預(yù)算，即部門預(yù)算，實際上也是以項目預(yù)算群的形式出現(xiàn)的。因此，從根本意義上講，一般預(yù)算管理，就是對項目群的績效管理。,一般預(yù)算的績效管理,2019/4/4,96,案例：明尼蘇達(dá)州農(nóng)業(yè)部年績效報告 明尼蘇達(dá)州是美國各州中績效預(yù)算改革成績比較顯著的。1992年該州頒發(fā)了“明尼蘇達(dá)里程碑”文件(Minnesota milestones)，該文件中勾勒35個主題，20個主要任務(wù)，和79個重要事件（milestones）。并于1994年開發(fā)了年度績效報告。這里僅選取了農(nóng)業(yè)部績效報告中的一段。從中可以看出，在這份績效報告中，既進(jìn)行了計劃（目標(biāo)）績效與實際績效的比較，并且，它的績效目標(biāo)，實際上包括了三年的戰(zhàn)略性目標(biāo)。,五、如何開展績效管理,一般預(yù)算的績效管理,2019/4/4,97,規(guī)劃：保護(hù)服務(wù) 任務(wù)：保護(hù)健康，通過有效的檢查和抽樣計劃，提供符合州和聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)的奶制品和食品，減少由于食品原因產(chǎn)生的疫病。 目標(biāo)：最初檢查，全部被檢食品至少有的通過率 測量：商家通過初次檢查的百分率,農(nóng)業(yè)化學(xué)設(shè)備由“農(nóng)作物和植物保護(hù)部”管理，這個部通常定期檢查使用的設(shè)備，保管和分發(fā)農(nóng)業(yè)化學(xué)藥品，以及通過保護(hù)措施，保護(hù)和防止農(nóng)業(yè)化學(xué)設(shè)備泄漏。以上績效顯示，該部門達(dá)到和超過了它的目標(biāo)一每年檢查1/4的化學(xué)設(shè)備。,一般預(yù)算的績效管理,2019/4/4,98,任務(wù)：通過常規(guī)檢查保證農(nóng)業(yè)化學(xué)設(shè)備的合格 目標(biāo)：每年檢驗全部許可的個農(nóng)業(yè)化學(xué)設(shè)備 中的372.5個（） 測量：檢驗的設(shè)備數(shù),該任務(wù)是農(nóng)業(yè)部的主要活動，為了確保食品安全提供，通過這個規(guī)劃，使更多的食品和奶制品通過檢驗，意愿的（目標(biāo)）績效真實地達(dá)到，可以確保生產(chǎn)和提供給人民安全的食品。,一般預(yù)算的績效管理,2019/4/4,99,五、如何開展績效管理,我國目前的一般預(yù)算管理，仍然是一種“以人管事”基礎(chǔ)下的管理體制，它與績效預(yù)算所要求的“管事不管人”的體制是完全不同的。因此，在現(xiàn)行的條件下，我國推行績效管理，就是要根據(jù)私人領(lǐng)域的一些理念，強化機構(gòu)內(nèi)部改革，提高機關(guān)工作效率，最后向項目群管理方向轉(zhuǎn)變。,一般預(yù)算的績效管理,2019/4/4,100,六、如何開展預(yù)算績效管理,2019/4/4,101,六、如何開展預(yù)算績效管理,目前，我國大多數(shù)地區(qū)跳過了績效管理這一環(huán)節(jié)，而直接進(jìn)入財政支出績效評價。無論從理論上，還是從實踐上講，這種做法的效果都并不理想。 一些財政支出績效評價做得好的地區(qū)，實際上把績效管理與績效評價并在一起進(jìn)行操作，效果比較理想。 基于此，財政部提出了預(yù)算績效管理這一概念，其目標(biāo)，就是把績效評價與績效管理結(jié)合起來，有效推進(jìn)財政與行政事業(yè)單位的改革。,2019/4/4,102,六、如何開展預(yù)算績效管理,因此，我們建議，按照如下的步驟，推預(yù)算績效管理。,2019/4/4,103,六、如何開展預(yù)算績效管理,選定評價對象 評價對象解剖績效管理指標(biāo) 績效管理與績效評價并舉 績效管理重過程管理，績效評價重時點管理績效評價結(jié)果與績效管理的對接：評價結(jié)果影響預(yù)算安排、影響管理力度完整的預(yù)算績效管理體系,2019/4/4,104,六、如何開展預(yù)算績效管理,（一）選擇績效評價對象 在目前情況下，我們建議，先選擇項目預(yù)算開展績效評價。 對項目預(yù)算的選擇上，可按如下原則進(jìn)行： 1、先選擇政府最關(guān)心的項目，如民生項目等。 2、操作相對簡單。 3、容易定量化分析。 4、對其他項目有示范效應(yīng)。,2019/4/4,105,六、如何開展預(yù)算績效管理,（二）明確績效目標(biāo) 在目前“三定方案”下，項目績效目標(biāo)很難確定。因此，需要通過財政與被評價機構(gòu)的協(xié)調(diào)，來確立績效目標(biāo)。 績效目標(biāo)與政府職能 廣東南海區(qū)檔案局案例,2019/4/4,106,六、如何開展預(yù)算績效管理,（三）建立績效評價指標(biāo)體系 項目解剖，涉及到指標(biāo)選擇問題。建議: 1、對指標(biāo)進(jìn)行大類管理。如公共目標(biāo)實現(xiàn)程度，項目管理程序，資金效率效益等，再進(jìn)行相關(guān)的細(xì)分。 2、指標(biāo)不能太多，實際操作中，一大類指標(biāo)，最多有五個子指標(biāo)。 3、指標(biāo)的權(quán)數(shù)，應(yīng)根據(jù)實際，通過預(yù)測算，進(jìn)行調(diào)整。,2019/4/4,107,中央財政林業(yè)科技推廣示范資金省級管理工作績效評價計分標(biāo)準(zhǔn),2019/4/4,108,六、如何開展預(yù)算績效管理,（四）組織好績效評價工作 財政支出績效評價的核心，是如何處理好專家組、財政局與評價對象的關(guān)系 1、專家組，除了當(dāng)?shù)貙＜彝?，原則上應(yīng)有一個以上外地專家，一個以上非該系統(tǒng)專家（如城建項目，可選擇評估公司人員）。政府官員可以作為專家參加，但不能太多。最好請人大參加。 2、財政局對績效評價承擔(dān)著組織主體的職能，其核心，一是選好專家，二是對評價方法進(jìn)行科學(xué)設(shè)計，三是選好評價項目，四是用好評價結(jié)果。 3、如僅僅開展績效評價，往往只有約束機構(gòu)，沒有激勵機制，因此，必須績效評價與績效管理結(jié)合，形成約束激勵機制，調(diào)動被評單位積極性。 4、專家組、財政局、評價對象之間，必須既要保持評價工作的獨立公正性，更要保持評價與財政工作和評價對象工作的對接，千萬不能出現(xiàn)為評價而評價的問題。,2019/4/4,109,六、如何開展預(yù)算績效管理,（五）績效評價結(jié)果的應(yīng)用 績效評價是強化預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)性工具，其最終結(jié)果的應(yīng)用，才是開展績效管理的目的。因此，如何做好績效評價結(jié)果的應(yīng)用，是整個改革的核心。 1、評價結(jié)果影響下一次撥款 2、評價結(jié)果影響對單位的考核 3、評價結(jié)果影響評價單位負(fù)責(zé)人的政績 4、評價結(jié)果影響財務(wù)人員的業(yè)績,2019/4/4,110,六、如何開展預(yù)算績效管理,（六）構(gòu)建預(yù)算績效管理體系 通過績效評價結(jié)果的有效運用，在行政事業(yè)單位形成以績效目標(biāo)為核心的績效管理體系，從而一方面推進(jìn)預(yù)算全過程的績效管理，另一方面在行政事業(yè)單位實現(xiàn)績效管理，從而使財政的績效預(yù)算改革，倒逼行政事業(yè)單位進(jìn)行績效管理，最終實現(xiàn)公共部門績效管理的目標(biāo)。,2019/4/4,111,廣東省績效評價工作循環(huán)系統(tǒng),2019/4/4,112,六、如何開展預(yù)算績效管理,在各地開展預(yù)算績效管理改革的過程中，各地進(jìn)展情況不一。但大部分試點地區(qū)，效果明顯： 財政資金的效率效益明顯提高，節(jié)約了大量的資金。 民主化決策加強，領(lǐng)導(dǎo)從簽字、人情中擺脫出來。 內(nèi)部管理科學(xué)化，干部形象大為改觀，財政工作主動性增強。 行政事業(yè)單位的績效理念增強，政府目標(biāo)更為量化。 推進(jìn)了人事制度的績效考核,2019/4/4,113,六、如何開展預(yù)算績效管理,目前面臨的問題： 績效預(yù)算改革是建立在政府的績效管理基礎(chǔ)之上的。我國的績效預(yù)算改革，財政單兵作戰(zhàn)，整個外部環(huán)境不利。 績效評價，需要以政府目標(biāo)的定量化為起點，目前政府目標(biāo)的定性化，缺乏績效評價的外部條件 績效管理，需要以公共管理體制的“企業(yè)化”為起點，目前的官僚制管理模式，缺乏績效管理的外部條件,2019/4/4,114,六、如何開展預(yù)算績效管理,目前面臨的問題： 績效評價體系（包括指標(biāo)體系、權(quán)數(shù)確定、評價方法、評價對象選定等），缺乏可以讓廣大干部接受的方法。 收付實現(xiàn)制，成為績效預(yù)算改革的制度障礙 財政預(yù)算、審計的功利化，影響了預(yù)算改革的開展,2019/4/4,115,六、如何開展預(yù)算績效管理,目前面臨的機遇： 黨的十七大，明確提出了政治體制改革的課題。為整個績效預(yù)算改革，創(chuàng)造了良好的政治條件 通過幾年的實踐，各地已經(jīng)形成了一些成功的案例，實現(xiàn)了國際經(jīng)驗的本土化。 民主化、科學(xué)化，已經(jīng)形成了良好的推進(jìn)績效預(yù)算改革的外部環(huán)境,2019/4/4,116,六、如何開展預(yù)算績效管理,目前面臨的機遇： 財政理論研究，已經(jīng)為績效預(yù)算改革形成了良好的發(fā)展模式 各地的財政實踐，已經(jīng)形成了可以“復(fù)制”的實踐模式 財政部下發(fā)的一些規(guī)范性文件，已經(jīng)成績效預(yù)算改革提供了依據(jù),2019/4/4,117,六、如何開展預(yù)算績效管理,財政改革有二條基本的技術(shù)路線：自上而下和自下而上。績效預(yù)算改革，從全國推進(jìn)起，就是二條路線并舉的。我們相信，在財政部的推進(jìn)下，在各地績效評價部門的努力下，我國的績效預(yù)算改革工作，會取得輝煌的進(jìn)展，將為成為我國公共部門改革和建設(shè)中最有力的工具！,2019/4/4,118,謝謝！,