土地管理學：第二章 土地管理原理

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1、教學目的 本章從管理學角度重點講解人本管理原理、系統(tǒng)管理原理、動態(tài)管理原理、管理效益原理；要求能熟練運用基本原理實現(xiàn)對土地資源的有效管理 土地管理工作的質(zhì)量，首先取決于管理者和被管理者對實現(xiàn)管理目標的主動性、積極性和創(chuàng)造性以及相互間的緊密配合。 在管理過程中，要做到充分調(diào)動人的積極性、主動性、創(chuàng)造性，必須根據(jù)人的行為規(guī)律進行管理。同時，還需用動力來推動管理，這就是由人本原理引申出來的行為原理和動力原理。需要動機行為目標 需要是人們對某種目標的渴求和欲望。人本主義心理學家亞伯拉罕馬斯洛1954年在他的代表作動機與人格中提出了需要層次論，他假設每個人都具有5種需要層次，即： 生理需要 飲、食、棲身

2、、性和其它生理需要。 安全需要 保護自己免受生理和心理傷害的需要。 社會需要 愛、歸屬、接納和友誼。 尊重需要 內(nèi)部尊重因素，如自尊、自主和成就； 外部尊重因素，如地位、認可和關(guān)注。 自我實現(xiàn)需要 一個人追求個人能力極限的內(nèi)驅(qū)力， 如成長、發(fā)揮自己的潛能和自我實現(xiàn)。 上述5種需要是從低到高排列的。馬斯洛認為，生理需要和安全需要是較低層次的需要；社會需要、尊重需要和自我實現(xiàn)需要是較高層次的需要。通常，“需要”也可分為物質(zhì)需要、尊重需要和社會需要三種。 人的需要總是處在動態(tài)發(fā)展中，原先的需要滿足了，又會產(chǎn)生新的需要。對于一個人來說，往往同時有許多種需要，但其中必有一種最強烈的需要，這種最強烈的需要

3、通常決定著人們的行為。 圖 世界觀與人的行為最強烈的愿望動機行為世界觀 管理者通過調(diào)查研究，了解群眾的需要后，要根據(jù)國家和社會的全局利益，區(qū)分哪些需要是正當?shù)?、合理的，哪些需要是不正當?shù)?、不合理的，必須通過宣傳教育工作或其他方法，使人們將個人利益與國家的整體利益結(jié)合起來，將個人需要與對社會應盡的義務結(jié)合起來，從而實現(xiàn)對需要的調(diào)節(jié)作用。 例如，我國農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)責任承包制以后，農(nóng)民生活有了較大的改善，紛紛拆舊屋、占耕地蓋新房。管理者的責任一方面要滿足農(nóng)民的正當需要；另一方面則要通過宣傳教育、法制、行政、經(jīng)濟等手段，改變農(nóng)民占用耕地蓋房的意向，或控制人們大量占用耕地蓋房的行為，將房屋盡量建在荒地、劣

4、地、舊宅基地上，以緩解人口與耕地的矛盾。 動機是指人自覺追求一定目的的自覺愿望或意圖，是人的行為的內(nèi)在原因。動機是在需要基礎上生產(chǎn)的推動和維持人的定向活動的主觀心理傾向和心理要求。一般來說，目標是要達到的結(jié)果，動機則是為什么要達到這一結(jié)果的主觀原因。人的動機是由需要決定的，但也受外界條件的影響，在心理學上稱為誘因。 行為的動機常常是多個，從而形成動機結(jié)構(gòu)，其中，決定人的行為最強有力的動機稱為優(yōu)勢動機。優(yōu)勢動機不是固定不變的。動機的強度常隨需要的變化和誘因的不同而發(fā)生變化，因此，管理者要善于捕捉人們的優(yōu)勢動機，調(diào)動人們的積極性和調(diào)節(jié)人們的行為。 作為管理者，要正確運用上述三種動力開展激勵工作。美

5、國心理學家維克多弗羅姆1964年在他的著作工作與激勵中，首先提出了期望理論：一種行為的傾向的強度取決于個體對這種行為可能帶來的結(jié)果的期望強度，以及這種期望對行為者的吸引力。所以激勵是個人寄托在一個目標的預期價值與他對實現(xiàn)目標可能性的看法的乘積。用公式表示為： 激勵力=預期價值期望概率 式中，激勵力是指一個人受到激勵的強度；預期價值是指這個人能得到結(jié)果的全部預期價值；期望概率是指這個人認為通過特定活動導致預期成果的概率。從該公式可以看出，假若某人對實現(xiàn)目標不感興趣，則期望概率為零，也就不會激勵一個人去實現(xiàn)目標。只有當預期價值和期望概率都高時，才會有強大的激勵力。 期望理論強調(diào)，要了解個人目標，以

6、及努力與績效、績效與獎勵、獎勵與個人目標滿足之間的關(guān)系。假若某個人努力工作是期望得到升職，但獎勵的卻是獎金或是表揚，這樣的獎勵就不能產(chǎn)生動力，因此，要注重差別化獎勵的激勵效果。 要貫徹系統(tǒng)原理，必須把握住系統(tǒng)的目的性、整體性和層次性三個環(huán)節(jié)。 目的性：每個系統(tǒng)，包括母系統(tǒng)和子系統(tǒng)，都需要有自己明確的目的。目的不明確，就會導致管理的混亂。母系統(tǒng)應有明確的總目標，母系統(tǒng)中各子系統(tǒng)都應為了完成母系統(tǒng)的總目標而協(xié)同工作，完成自己的分目標。因此，目標管理能夠有效地協(xié)調(diào)各子系統(tǒng)的分目標，通過分工合作，來實現(xiàn)母系統(tǒng)的總目標。整體性：一個系統(tǒng)至少是由2個或2個以上的子系統(tǒng)構(gòu)成的整體。系統(tǒng)內(nèi)的各個子系統(tǒng)之間以及

7、子系統(tǒng)和大系統(tǒng)之間，存在相互依存、相互制約的關(guān)系。因此，任何一個系統(tǒng)都不是一個孤立的部分，而是一個可控的整體動態(tài)系統(tǒng)，同時，又是一個更大系統(tǒng)的組成部分。 管理者必須掌握系統(tǒng)之間的不可分割的聯(lián)系，使部分服從整體，又使整體照顧部分。層次性：凡是系統(tǒng)都有結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)都是有序的。系統(tǒng)的有序性主要表現(xiàn)在系統(tǒng)的層次性上。任何一個系統(tǒng)都有一定的層次結(jié)構(gòu)，例如系統(tǒng)本身就有子系統(tǒng)、大系統(tǒng)、特大系統(tǒng)之分。 子系統(tǒng)和大系統(tǒng)是相對的，對于全國土地管理系統(tǒng)來講，省級土地管理系統(tǒng)是子系統(tǒng)，但對于省內(nèi)各縣級土地管理系統(tǒng)來說，省級土地管理系統(tǒng)則是大系統(tǒng)。系統(tǒng)的層次是否清楚，直接影響系統(tǒng)間運動的效率高低。 系統(tǒng)的層次形態(tài)經(jīng)歷著由

8、低級到高級，由簡單到復雜的發(fā)展過程。低級層次是高級層次的基礎，高級層次中仍保留有低層次的基本屬性，但這些屬性在高級層次中屬于次要地位，高級層次具有低級層次所不具備的更為復雜的屬性，這就是系統(tǒng)層次態(tài)發(fā)展的客觀規(guī)律。 系統(tǒng)的各層次之間，要職責分明。上一層次系統(tǒng)的主要任務是：根據(jù)系統(tǒng)的功能目標向下一層次發(fā)出指令信息，然后考核指令執(zhí)行結(jié)果，解決下一層次各子系統(tǒng)之間的不協(xié)調(diào)。這樣就可以充分發(fā)揮領(lǐng)導的功能，進行有效的管理。 對系統(tǒng)的高效管理，必須遵循整分合原理和相對封閉原理。 除了明確分工外， 還要做到優(yōu)化組合： 目標優(yōu)化組合 組織優(yōu)化組合 人才優(yōu)化組合 環(huán)境優(yōu)化組合 目標優(yōu)化組合是在實行目標管理中，首先

9、科學地制定出總目標，然后根據(jù)優(yōu)化原則，將總目標層層分解到省、地、縣級土地管理部門，組成目標優(yōu)化體系。在管理中，要使各個分目標互相協(xié)調(diào)，相互促進，保證總體目標的實現(xiàn)。 組織優(yōu)化，首先要建立穩(wěn)態(tài)的管理三角形，在管理三角形中，要形成梯級結(jié)構(gòu)，即愈是上層領(lǐng)導，直接管理的人員就愈少。通常，省國土廳廳長直接管理的人員，是國土廳下設各處的處長，處長直接管理的人員是下設各科的科長，科長直接管理本科的科員。各級領(lǐng)導所能直接有效地領(lǐng)導下屬人數(shù)的限度，受領(lǐng)導的能力、知識、精力等制約。 人才優(yōu)化組合，指在某級組織中，要有高、中、低級人才的合理搭配和組織以及具有各種特長的人相互配合，不用多余的人，才能發(fā)揮人才組合的整體

10、效應。 環(huán)境優(yōu)化組合就是將組織的外部條件，如國家政策、投資環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等合理地組合起來，使土地管理工作在良好的環(huán)境中運行。 在我國土地管理系統(tǒng)中，國土資源部是全國土地管理的指揮中心，當它向全國各省、市、縣土地管理機構(gòu)發(fā)出“保護耕地，禁止亂占濫用耕地”的指令時，同時也發(fā)布給監(jiān)督機構(gòu)。 各省、市、縣土地管理機構(gòu)，作為執(zhí)行機構(gòu)，對轄區(qū)內(nèi)各用地單位（接受單位）的耕地加強管理和保護，嚴格執(zhí)行作為指揮中心的國土資源部的指令。 監(jiān)督機構(gòu)則對各級土地管理機構(gòu)執(zhí)行指令情況進行監(jiān)督，以保證指令執(zhí)行到位。 反饋機構(gòu)（如監(jiān)測機構(gòu)、情報機構(gòu)，各種形式的調(diào)查組等）到實地調(diào)查指令執(zhí)行的效果和問題，并提出建議，將信息返回指

11、揮中心。指揮中心根據(jù)反饋信息，修正指令，或糾正執(zhí)行過程中的偏差，再發(fā)出新的指令 在管理的封閉回路中，執(zhí)行機構(gòu)必須嚴格地執(zhí)行指揮中心發(fā)出的指令，為了保證做到這一點，必須設立監(jiān)督機構(gòu)。反饋機構(gòu)根據(jù)指令執(zhí)行的實際效果，提出指令的修正方案，供給指揮中心決策時參考，因此，反饋機構(gòu)應做到實事求是，那怕是和指揮中心唱反調(diào)。 信息普遍地存在于物質(zhì)和意識之中，它標志著物質(zhì)的存在，構(gòu)成意識的內(nèi)容，借助于一定的物質(zhì)載體傳輸或儲存，以溝通物質(zhì)和意識的一種形式。 在自然界和人類社會，信息是普遍存在的。人的認識過程就是接受信息、加工信息和發(fā)出信息的過程。 信息源發(fā)出信息之后，都必須經(jīng)過特定的載體，才能向外傳播。自然信息通

12、常是以光、聲、電等能量為載體進行傳播。人工信息是以語言、文字和電磁波為載體進行傳遞和轉(zhuǎn)移。 信息中所包含信息的大小稱為信息量。信息的價值和效用稱為信息的質(zhì)。能起到應有作用和效果的信息稱為有效信息。相同的信息對于不同的對象，在不同的時間、地點和條件下，其效果和價值是不相同的。 管理的整個過程都離不開信息，只有及時掌握大量有效信息，才能駕駛整個管理過程的發(fā)展和變化，實現(xiàn)管理目標。 根據(jù)管理的功能和管理的技術(shù)而組織起來的信息流，就是管理信息。任一管理系統(tǒng)為了提高管理效果，都應建立相應的信息系統(tǒng)，以一種有組織的程序和方法，將接收到的信息經(jīng)過加工、處理，及時地提供準確而又有針對性的信息?，F(xiàn)代管理由于涉及

13、面廣，各種關(guān)系錯綜復雜，加上時間觀念越來越強，為了及時、準確地把握住不同事物的各種相互作用的關(guān)系，必須加強系統(tǒng)間和系統(tǒng)內(nèi)信息的快速傳遞。 進行動態(tài)管理，必須搞好反饋控制。事物始終處于動態(tài)之中，這就要求管理部門不斷地收集信息、檢索信息、識別信息和加工信息；并根據(jù)信息進行決策，使決策變?yōu)樾袆樱粚Q策執(zhí)行結(jié)果與計劃目標對比，得到偏差信息，再反饋回決策部門，從而對決策的再輸出起調(diào)節(jié)控制作用，即通過信息反饋，對未來決策和行動進行控制，使之與被管理系統(tǒng)發(fā)展變化相適應，保證管理目標的實現(xiàn)。 能不能有效地進行動態(tài)管理，關(guān)鍵在于是否有靈敏、準確、有力的反饋。 要做到“靈敏”就要具有敏銳的感受器（情報機構(gòu)、監(jiān)測機

14、構(gòu)等），才能及時發(fā)現(xiàn)管理與客觀實際之間的矛盾和變化的信息。 “準確”需要具有高效能的分析系統(tǒng)（如科技政策研究機構(gòu)、信息服務機構(gòu)等），對接受來的各種信息進行檢查、提煉、分類、儲存，甚至將零碎的互不聯(lián)系的信息，經(jīng)過加工處理后，使之用于管理決策。 “有力”就是將經(jīng)過分析的信息化為指揮中心強有力的行動，并修正原來的管理決策，使之更加符合不斷變化的實際情況。 （2）由于社會、經(jīng)濟、技術(shù)的飛速發(fā)展，必然導致物質(zhì)環(huán)境系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的巨大變化。這就要求管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)在對不斷產(chǎn)生的變化作出相應反饋的同時，還要具備應變能力，使管理具有靈活性和充分的彈性。 例如，我們在努力實現(xiàn)土地供需平衡的目標時，對各種用地數(shù)量和位置作了

15、總體控制，但這還不夠，還要充分估計到，隨著國家建設的發(fā)展，人民生活的提高，城鎮(zhèn)、交通、農(nóng)村住宅對土地需求的迅猛增加。這樣，在調(diào)整用地結(jié)構(gòu)時就要留有余地，并制定荒地、劣地、廢棄地等的開發(fā)計劃，以應付突然增大的土地需求量。 系統(tǒng)功效的不守恒性是普遍存在的，它表現(xiàn)為整體能產(chǎn)生各部分所不具備的新性能、新功能，或使原有性能、功效增強、減弱或消失。因此，管理要取得整體效益，必須要遵循放大原則，努力使輸出不大于輸入，使管理對象產(chǎn)生“大于”效果。由于系統(tǒng)性能和功效的“不守恒”，因此，管理要避免出現(xiàn)“不放大”或“負放大”的現(xiàn)象。“不放大”說明管理沒有產(chǎn)生效益，“負放大”說明管理不但沒有產(chǎn)生效益，甚至產(chǎn)生了負效益

16、。例如，在配置工礦業(yè)用地時，不注意治理“三廢”、保護環(huán)境和土地資源，以至影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！柏摲糯蟆边€表現(xiàn)在對于次要目標來說是正效益，而對于主要目標則是負效益。例如，某市的土地利用目標是在防治沙漠化、改善生態(tài)環(huán)境的前提下，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果將本應用來發(fā)展防護林的土地都種上小麥，雖然糧食暫時豐收了，但土地沙漠化現(xiàn)象卻嚴重了，最終又將影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。 要避免“不放大”或“負放大”，必須明確大系統(tǒng)的目標以及各子系統(tǒng)在大系統(tǒng)中的地位和作用，并在實現(xiàn)目標過程中，隨時注意反饋，及時修正與目標不一致的行動。 管理要獲得效益，必須充分了解構(gòu)成整體的各組成部分相互間的作用，及其對整體的作用，通過對各組成部分的合理組合、配置、使用，最大限度地發(fā)揮各組成部分的積極作用，發(fā)揮各種部分的優(yōu)勢，從而使整體獲得盡可能大的效益。例如，人們常說：“山清水秀”、“風調(diào)雨順”、“五谷豐登”，就是對系統(tǒng)要素作用的最好寫照。山上長滿了青青的森林，山下溪中流著的就是清徹秀麗的流水，氣候就會宜人、宜物，各種物作就會高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。管理的效益不僅在于充分發(fā)揮系統(tǒng)中每個要素的積極作用，還要根據(jù)不同地區(qū)自然、經(jīng)濟特點，充分發(fā)揮主導因素的積極作用。例如，丘陵、山地的土地利用，要注意保證一定比例的林地面積，以發(fā)揮其對生態(tài)環(huán)境的保護作用。水網(wǎng)地區(qū)要注意合理布局排灌渠系，既保證灌溉，又有排除過多的水分。